Leidy Johana Cárdenas Ossa1
1Auxiliar del proyecto de investigación Reforma constitucional y transición institucional y estudiante del pregrado de Derecho en la Universidad Cooperativa de Colombia, Sede Medellín. Correo electrónico: leidy.cardenasos@campusucc.edu.co.
Texto desarrollado en el marco del proyecto titulado Reforma constitucional y transición institucional, identificado con el código INV2538 y asociado a la convocatoria sobre el derecho colombiano en la era de la justicia transicional y el postconflicto 2018-02, de la Universidad Cooperativa de Colombia, sede Medellín
Este artículo hace un análisis del principio de separación de poderes como elemento definitorio de la constitución. La Constitución Política de 1991 establece un procedimiento formal para introducir cambios constitucionales y limita el control de constitucionalidad de las enmiendas a vicios de procedimiento. Sin embargo, la jurisprudencia constitucional estableció que los vicios de procedimiento incluyen los vicios de competencia. En este orden de ideas, el poder constituido sólo tendría competencia para reformar y no para sustituir la constitución vigente. La imposibilidad de sustituir se justifica en que la constitución posee un núcleo que no puede ser subvertido dado que determina su identidad como norma fundamental. Entre los elementos definitorios de la constitución está el principio de separación de poderes. Aunque, en términos generales parece una cuestión definida, no resulta claro cuál es su contenido y alcance. El propósito de este trabajo es señalar algunos aspectos básicos para contribuir a su identificación en la jurisprudencia constitucional.
Palabras clave: separación de poderes; reforma constitucional; sustitución de la constitución; elementos esenciales y límites de competencia.
La Asamblea Nacional Constituyente, en calidad de poder originario, promulgó la Constitución Política de 1991. La constitución es considerada la norma de normas de un ordenamiento jurídico, esto es, ocupa el máximo rango jerárquico entre las fuentes del derecho. La característica principal de una constitución reside en el hecho de incorporar una carta de derechos para los ciudadanos y en establecer tanto la estructura como la organización política del Estado (Aragón Reyes, 2009, p. 29). En este sentido, la constitución genera estabilidad en las relaciones sociales.
Aunque las constituciones estructuran los fundamentos normativos de una sociedad, no son documentos inmodificables. Las constituciones cambian por distintas vías para poner en consonancia su contenido normativo con las nuevas realidades sociales (Ramírez Cleves, 2005). La Constitución Política de 1991, entre los artículos 374 y 379, reguló el procedimiento de reforma de la constitución. Una lectura literal de estas disposiciones indica que el procedimiento de enmienda de la constitución vigente posee un carácter formal y estructural dado que señala quién y cómo puede ser modificada. No hay disposiciones expresas que excluyan ciertos contenidos del poder de reforma.En términos generales, la constitución impone límites procedimentales para el poder de reforma de la constitución, los cuales tienen como garantía adicional un control de constitucionalidad atribuido a la Corte Constitucional. El juez constitucional tiene competencia para preservar la integridad y supremacía de la norma superior. En consecuencia, decide la validez o invalidez de las normas que hacen parte del ordenamiento jurídico –incluidas reformas constitucionales por razones procedimentales– según lo establecido en el art. 241 de la Constitución Política.
La constitución establece que el control de constitucionalidad sobre actos legislativos solo procederá por vicios de procedimiento. Sin embargo, a la luz de una interpretación sistemática, la Corte Constitucional estableció que los vicios de procedimiento incluyen la competencia del órgano que puede reformar (Corte Constitucional, Sentencia C-551 de 2003). Por tanto, el Congreso no podrá, bajo ninguna circunstancia, sustituir la constitución. La Corte Constitucional ha recurrido a un test para identificar elementos definitorios y evaluar la constitucionalidad de las reformas. En razón a lo indicado anteriormente, la Corte adujo tener la competencia para controlar que el órgano reformador haya modificado, pero no sustituido la constitución vigente.
Que el poder constituyente derivado solo tenga competencia para modificar y no para sustituir significa que existe un ámbito de la constitución que es inmodificable (Corte Constitucional, Sentencia C-551 de 2003). Este ámbito está compuesto por los elementos definitorios de la constitución que determinan las condiciones para que exista una constitución. Hay constitución si existe un catálogo de derechos fundamentales, una estructura de separación de poderes y el principio de legalidad (Bernal, 2018a, p. 290). Si se quitan algunos de estos tres elementos entonces ya no existiría una constitución.
Aunque en diversos pronunciamientos, la Corte Constitucional ha utilizado la idea de los elementos definitorios para impedir reformas constitucionales (Corte Constitucional. Sentencia C-551 de 2003; Sentencia C-970 de 2004; Sentencia C-971 de 2004) no están claros ni definidos los elementos y el alcance de cada uno de ellos. Por tanto, esta indefinición ha provocado que el juez constitucional tenga mucho poder al momento de definir lo que se entiende por núcleo esencial de la constitución. Así ha sucedido con el principio de separación de poderes que, en diversas oportunidades, ha sido considerado por la Corte Constitucional como un elemento definitorio de la constitución.
El propósito de este trabajo es reconstruir la forma como se ha entendido el principio de separación de poderes como un elemento definitorio de la constitución. A fin de alcanzar este objetivo, (1) describiré la interpretación que hizo la Corte Constitucional de su competencia para controlar los actos de reformas a la constitución más allá de los vicios de simple procedimiento, (2) explicaré el alcance que tiene la idea de los elementos definitorios de la constitución y (3) reconstruiré la forma como ha sido entendido el principio de separación de poderes en la jurisprudencia constitucional como aspecto identitario de la Constitución Política de 1991.
Esta investigación será realizada a través del análisis jurisprudencial y doctrinal del principio separación de poderes como elemento definitorio de la Constitución Política de 1991. La dogmática se propone estudiar el ordenamiento jurídico para conocerlo y operarlo (Courtis, 2009, p. 70). Por tanto, puede utilizar métodos descriptivos o interpretativos con el fin de dar cuenta de una materia de regulación jurídica o hacer propuestas críticas que contribuyan a mejorar su interpretación y aplicación. Las fuentes que utiliza el dogmático usualmente son la historia del derecho, el derecho comparado, el análisis lógico, lingüístico e ideológico (Courtis, 2009, p. 106). Un capítulo especial en este proceso de conocimiento o mejoramiento del derecho está constituido por la jurisprudencia. Las decisiones judiciales no solo permiten conocer la interpretación judicial del derecho sino que contribuyen a determinar su alcance en el caso concreto.
Las sentencias de constitucionalidad hacen control a la ley o a las reformas constitucionales y, al mismo tiempo, determinan el alcance de la constitución. Dado que los límites derivados de elementos esenciales de la constitución no se encuentran expresamente consagrados en una disposición constitucional, es necesario encontrar su fundamento en la jurisprudencia constitucional. Por esta razón, se acudirá a algunas sentencias de constitucionalidad para establecer el contenido del principio de separación de poderes. Además, se analizarán posiciones doctrinales con el fin de hacer una reconstrucción del elemento definitorio objeto de estudio.
En el análisis jurisprudencial se pretende evidenciar la interpretación realizada por la Corte Constitucional a uno de los aspectos esenciales de la constitución. Este método permite reconstruir tanto el desarrollo de la jurisprudencia como sus vacíos, inconsistencias, cambios o saltos interpretativos. La jurisprudencia constitucional realiza apreciaciones complejas sobre el poder de reforma constitucional. Por tanto, es de suma importancia determinar qué puede ser reformado a la luz de lo que interpreta el juez constitucional cuando hace control al poder de revisión constitucional.
Desarrollé cada uno de los interrogantes planteados a través del análisis jurisprudencial y doctrinal. Estos discursos cumplen un papel fundamental en la aplicación del derecho positivo. Por tanto, de ellos obtendré las tesis y argumentos que reconstruyen de la mejor manera el principio de separación de poderes y los límites al poder de reforma constitucional.
El constituyente originario confió en la Corte Constitucional la potestad para controlar la legitimidad constitucional de la ley y los actos de reforma de la constitución por razones formales. Este hecho explica que el juez constitucional sea el órgano que garantiza la integridad y supremacía de la constitución. Una lectura textual del artículo 241 de la Constitución Política de 1991 indica que corresponde a la Corte Constitucional el control sobre actos reformatorios por vicios de procedimiento, esto es, un acto reformatorio no es controlable por su contenido material. En consecuencia, la Corte sólo debe pronunciarse sobre la conformidad de la reforma con lo establecido en la Constitución.
Un asunto problemático consiste en determinar qué configura el vicio de procedimiento. Este análisis no es tan sencillo porque una ley puede incurrir en distintos tipos de vicios que pueden provocar su inconstitucionalidad. Kelsen afirma que todos los vicios, incluso aquellos de contenido material, son siempre vicios de forma o de procedimiento (Kelsen, 1988, p. 115 y ss.). Los vicios formales son aquellos que se originan por la violación de las normas procedimentales que regulan la formación de la ley.
La Corte Constitucional ha establecido que el poder de reforma de una constitución no es absoluto. Si bien la constitución prevé la posibilidad de reformar, esta potestad de reforma no incluye la posibilidad de derogar, subvertir o sustituir el documento en su integridad (Corte Constitucional, Sentencia C-551 de 2003). La jurisprudencia constitucional ha establecido que:
El poder de reforma es un poder establecido por la Constitución y que se ejerce bajos las condiciones fijadas por ella misma, tales condiciones comprenden asuntos de competencia, procedimientos, etc. Se trata, por lo tanto, de un poder de reforma de la propia Constitución, y en ese sentido es constituyente; pero se encuentra instituido por la Constitución existente, y es por ello derivado y limitado (Corte Constitucional, Sentencia C-551 de 2003).
Aunque la Corte Constitucional no tiene la competencia para efectuar un control de fondo sobre los actos de reforma de la constitución, en su jurisprudencia ha definido que sí comprende los eventuales vicios de competencia en el ejercicio del poder de reforma. La competencia es un pilar y un presupuesto básico tanto del procedimiento como del contenido de las disposiciones sujetas al control de constitucionalidad. Esto muestra entonces que si la Corte no verifica la competencia del órgano que adelanta la reforma, no estaría verdaderamente controlando que el procedimiento de aprobación de la reforma se hubiera hecho en debida forma (Corte Constitucional, Sentencia C-551 de 2003).
En la sentencia C-551 de 2003, la Corte Constitucional señaló que el vicio competencial es un vicio formal y no material. Los problemas de competencia configuran vicios en el procedimiento de formación del acto sujeto a control. Por tanto, el examen sobre los vicios de procedimiento en la formación de la reforma no excluye el estudio de los eventuales vicios de competencia en el ejercicio del poder de reforma. Igualmente, plantea que toda Constitución democrática, aunque no contenga expresamente cláusulas pétreas, impone límites materiales al poder de reforma del constituyente derivado, por ser éste un poder constituido y no el poder constituyente originario.
Como regla general, la Constitución Política de 1991 puede ser reformada con las restricciones que imponen los arts. 374 y siguientes, sin embargo, el poder de reforma no se extiende al núcleo esencial de la misma. Si a la Corte Constitucional le ha sido conferida la competencia para pronunciarse frente al procedimiento de formación de las normas que pretenden la reforma constitucional, esta no se limita a los vicios de procedimiento. El control de constitucionalidad implica mucho más que una verificación de requisitos formales.
La soberanía es una propiedad que se predica de la constitución. Los poderes del Estado deben actuar dentro de los ámbitos y límites que la constitución les permite (Ramírez Cleves, 2005, p. 19). Aunque el problema de los límites del poder de reforma ha sido ampliamente tratado por la Corte Constitucional, a la fecha, no se ha logrado establecer de manera clara y concreta cuáles son los límites competenciales que recaen sobre el poder de reforma. Sin duda, el constituyente derivado como órgano constituido tiene límites que afectan sus potestades pero no se encuentran establecidos de manera previa y general.
El juez constitucional hace parte de los poderes constituidos, la constitución le concede el poder de revisión de los actos de reforma en razón al procedimiento y como órgano constituido, la Corte Constitucional debe actuar en el marco de los poderes conferidos, es decir, no se puede apartar del control que le fue impuesto por el poder constituyente originario. Sin embargo, de manera paulatina el juez constitucional ha venido extendiendo jurisprudencialmente el alcance de sus competencias originarias.
Ahora, los límites al poder de reforma constitucional no sólo están definidos por elementos formales sino que incluyen los aspectos sustanciales o principios esenciales de la constitución. Uno de los principales problemas en la determinación de la competencia del juez constitucional está en que los límites sustanciales no se han establecido de manera clara y expresa. La falta de una definición en este sentido genera brechas entre legislador, jueces y juristas en cuanto al alcance del control en la reforma constitucional.
El poder de reforma constitucional puede ser limitado de múltiples maneras, de un lado están los límites formales, aquellos que se refieren a los procedimientos a seguir para revisar la norma constitucional; de otro, los límites absolutos, que son aquellos que se refiere al objeto o contenido de la reforma (Corte Constitucional, Sentencia C-551 de 2003). Otra forma de reconstruir estos límites es clasificarlos en expresos e implícitos, los primeros consisten en las restricciones que están expresadas de forma precisa; los segundos, se derivan del texto constitucional, esto es son aquellas que hablan de los aspectos esenciales de la constitución.
El juez constitucional ha definido límites implícitos frente al poder de reforma constitucional. El poder constituyente derivado no puede, bajo ninguna circunstancia, derogar la constitución y reemplazarla por otra. Si son traspasados los límites que la misma constitución le establece, no hay reforma sino sustitución constitucional. El poder constituyente originario estableció los alcances de la reforma y limitó del poder constituyente derivado. Superar estas funciones es una extralimitación en el poder de reforma.
Los límites al poder de reforma pueden sustentarse en la supremacía constitucional; por tanto, no es posible que se pretenda realizar una reforma total de la Constitución Política, ni mucho menos una reforma que altere los elementos esenciales de su identidad. En síntesis, la Corte Constitucional, como garante de la constitución, puede declarar la inconstitucionalidad si se vulnera su núcleo esencial, esto es, si el poder de reforma excede sus competencias o simplemente si no respetan el procedimiento que estableció el poder constituyente originario.
La constitución es generalmente entendida como el acuerdo que regula las relaciones entre Estado y particulares. De un lado, proclama un conjunto de principios y derechos que constituyen límites al poder estatal (Celis Vela, 2010, p. 317). De otro, define la estructura de los órganos a través de los cuales se ejerce el poder público (Aragón Reyes, 2009, p. 29 y ss.). El régimen jurídico de una constitución suele establecer cómo se modifica, reemplaza o sustituye una constitución (Bernal, 2018b). En términos generales, las constituciones establecen cómo deben introducirse cambios al régimen constitucional vigente y qué materias están exentas del poder de reforma. En la mayoría de los casos, los límites al poder de reforma se encuentran expresamente consagrados en la constitución. En otros casos, los límites al poder de reforma se han obtenido a través de interpretaciones de la constitución.
La idea de los elementos esenciales o definitorios de la constitución es un caso especial de límites al poder de reforma. Qué se considere como un elemento esencial puede ser el producto de consagración expresa o de interpretaciones realizadas por los jueces constitucionales. La doctrina de los límites esenciales fue históricamente el resultado de disputas por el control de las fuentes, en las cuales los tribunales constitucionales terminaron por imponer límites al ejercicio del poder de reforma constitucional conferido a las legislaturas democráticas (Celis Vela, 2015, p. 151). La estrategia para fijar tales límites fue asumir que los poderes constituidos tienen potestades para cambiar las constituciones, no para alterar su estructura básica. La estructura básica es un conjunto de elementos que le dan identidad al texto constitucional (Benítez, 2014).
El principal problema que plantea el tema de los elementos definitorios es establecer cómo se identifican y quién tiene la autoridad para determinarlos. El análisis de los elementos definitorios de la constitución no puede apartarse de la teoría de la sustitución (Bernal, 2018a). La pregunta por la identificación de los elementos esenciales de la constitución vigente plantea desafíos de orden metodológico y político. La cuestión fundamental consiste en saber cuáles son, quién y de qué manera se define el contenido esencial de la constitución.
En diversos contextos se han ensayado intentos de solución a estos problemas (Ramírez Cleves, 2005; Benítez, 2014). En el caso de los problemas metodológicos se han planteado tests para reconocer los principios supremos cuando se revisan reformas que parecen exceder los límites del poder de reforma. En el caso de las autoridades legítimas, la mayoría de las cuestiones, de hecho, se han definido a favor del poder judicial por razones históricas o de luchas por control del poder político y la protección de derechos.
En el caso colombiano, la Corte Constitucional ha definido una metodología para identificar principios definitorios a partir de un test o juicio de sustitución. Este tiene por objeto “(1) fijar las etapas del examen de sustitución y (2) prevenir los riesgos de “subjetivismo” asociados a la inexistencia de referentes positivos y precisos que indiquen cuándo una modificación a la constitución tiene efectos de sustitución” (Corte Constitucional, Sentencia C-053 de 2016).
Una adecuada identificación de los elementos definitorios de la constitución permite garantizar la supremacía constitucional, pues los componentes esenciales de la constitución no serían modificables. La aplicación del test, caso a caso, no arroja un núcleo definitivo, pues lo no-sustituible de la constitución es difícil de identificar dado que su contenido es inacabado e incompleto.
La metodología estándar utilizada por la Corte Constitucional para determinar los elementos esenciales de la constitución y confrontarlos con proyectos de enmienda constitucional se denomina juicio de sustitución. La formulación básica se hizo en la sentencia C-970 de 2004 y, a la fecha, no ha sufrido modificaciones significativas. Según el criterio de la Corte Constitucional, el análisis derivado del test está centrado en la competencia del órgano encargado de adelantar la reforma, no en el contenido del acto que pretende reformar la Constitución Política. De esta manera, se puede establecer si una reforma constitucional sustituye o no la constitución vigente.
El test de sustitución está constituido por dos premisas y una conclusión. La primera premisa –denominada premisa mayor– enuncia “aquellos aspectos definitorios de la identidad de la Constitución que se supone han sido sustituidos por el acto reformatorio” (Corte Constitucional, Sentencia C-970 de 2004). En esta etapa se hace una interpretación sistemática en la cual se deducen cuáles son los elementos implícitos de la constitución. A través de la premisa mayor, la Corte Constitucional busca establecer cuáles son los elementos esenciales que no pueden ser reformados.
La segunda premisa –denominada premisa menor– examina el acto acusado, para establecer cuál es su alcance jurídico, en relación con los elementos definitorios de la Constitución (Corte Constitucional, Sentencia C-970 de 2004). En términos generales, se analizan los alcances de la norma demandada en términos de la competencia del órgano reformador y no en el contenido del acto acusado. La Corte Constitucional busca fundamentalmente analizar la propuesta de reforma y su alcance, es decir, los efectos que esta propuesta puede tener en el marco jurídico y político teniendo en cuenta lo estipulado por el constituyente originario en la Constitución Política de 1991 (Benítez, 2014, p.177. y ss.).
Finalmente, en la conclusión, se contrastan:
las anteriores premisas con el criterio de juzgamiento que se ha señalado por la Corte, esto es, la verificación de si la reforma reemplaza un elemento definitorio identificador de la Constitución por otro integralmente diferente, [sólo así es] posible determinar si se ha incurrido o no en un vicio de competencia (Corte Constitucional, 2004).
La conclusión consiste básicamente en la comparación de la premisa mayor con la premisa menor para determinar si resulta una incompatibilidad tal que se ha producido una sustitución (Benítez, 2014, p. 181). En síntesis, con el test se pretende establecer si, so pretexto de reformar, se ha creado un nuevo régimen constitucional, lo cual no es competencia del poder constituyente derivado.
El test creado por la Corte Constitucional permite hacer un análisis completo de la reforma, pues comprende (1) los aspectos identitarios que se supone han sido sustituidos por otros, (2) se revisa el contenido normativo del acto reformatorio y su alcance jurídico. Por último, (3) dadas las premisas anteriores, se evalúa si el acto reformatorio ha incurrido en un vicio de competencia. La sentencia C-971 de 2004 complementa el análisis realizado por la Corte Constitucional, como en otras oportunidades, reitera que no se trata “de un examen de fondo en torno al contenido del acto reformatorio de la Constitución, sino de un juicio sobre la competencia del órgano encargado de adelantar la reforma” (Corte Constitucional, 2004).
Posteriormente, la Corte Constitucional hizo ligeros cambios. En la sentencia C-1040 de 2010 adoptó un modelo más argumentativo para definir si una reforma sustituye o no la constitución. El nuevo test de la sustitución que establece siete pasos: (1) identificar el elemento esencial de la constitución que ha sido modificado; (2) demostrar que el elemento esencial subyace a varias disposiciones constitucionales; (3) demostrar por qué el elemento señalado es esencial; (4) probar que el contenido de aquel elemento no puede ser abarcado por una sola disposición constitucional; (5) mostrar que catalogar al elemento como esencial no lleva consigo la petrificación de ninguna disposición constitucional; (6) evidenciar que el elemento esencial ha sido reemplazado por uno nuevo y (7) hacer patente que este nuevo elemento contradice el elemento esencial o guarda tantas diferencias con él que resulta incompatible con otros elementos esenciales de la constitución (Bernal, 2018a). A partir de estos siete pasos se establece el alcance de los elementos definitorios de la constitución.
Uno de los propósitos fundamentales de una constitución es instituir y regular el ejercicio del poder público (Aragón Reyes, 2009, p. 29). La constitución confiere potestades y funciones a órganos públicos para cumplir sus fines esenciales. Un estándar normativo que guía este proceso es el principio de separación de poderes. Este principio tiene carácter supremo en la Constitución Política de 1991; por tanto, sería inmodificable a la luz de los elementos definitorios. La inmodificabilidad de este principio no es absoluta, pues la Corte Constitucional ha planteado que es posible hacer modificaciones sin desdibujar su contenido esencial.
El principio de separación de poderes suministra parámetros para definir la estructura y los límites de los poderes públicos, pues implica una distribución del poder del Estado. Cada órgano constituido tiene unas funciones y atribuciones otorgadas por el constituyente originario. Estas funciones no son aisladas, sino que implican colaboración con otros órganos constituidos. La colaboración supone flexibilidad en las facultades otorgadas sin desdibujar las competencias conferidas al poder constituyente derivado. La Constitución Política de 1991 “consagró un principio de separación de poderes flexible, que reconoce que en ciertos casos se puedan establecer relaciones de colaboración entre los distintos órganos, lo cual resulta armónico con el constitucionalismo democrático” (Corte Constitucional, 2005). El modelo de separación de poderes vigente no es rígido ni absoluto:
El control inter orgánico hace parte de la estructura constitucional y es expresión de unas relaciones fundamentales que tienen lugar entre las ramas del poder público, de conformidad con el diseño adoptado por el Constituyente, cuyo cambio sustancial es capaz de trastocar el sistema completo, habida cuenta de que: con fundamento en la pluralidad de órganos y en su separación, la organización del poder ejecutivo y la manera como, de acuerdo con esa organización, se desarrollen sus relaciones con los demás poderes y, en especial con el legislativo, se determina el específico tipo de sistema de gobierno contemplado en una Constitución”. Lo anterior no significa que una enmienda constitucional que varíe la configuración constitucional de la separación de poderes sea inconstitucional por su sola incidencia en ese principio. Para que ello suceda, conforme a los argumentos expuestos, debe acreditarse que la enmienda constitucional tuvo una entidad tal que vació de contenido las competencias de uno de los poderes públicos, a través de la intromisión indebida de una de las ramas en la otra (Corte Constitucional, 2017).
La constitución contempla la autonomía e independencia de cada uno de sus órganos. Sin embargo, el núcleo mínimo de competencias que integran tales funciones no puede ser desfigurado en un exceso del poder de reforma. La Corte Constitucional señaló que “la atribución de facultades extraordinarias en una reforma constitucional no implica per se una abolición del principio de separación de poderes, ni una sustitución de la Constitución”. Por tanto, el principio de separación de poderes en la práctica implica una colaboración mutua, pero siempre dentro de los lineamientos establecidos por la Carta Política. No toda alteración en la estructura de la separación de poderes es inconstitucional, pues admite que se reconfiguren las relaciones de control sin que se socave completamente la autonomía funcional.
El principio de separación de poderes permite un control recíproco e implica un sistema de pesos y contrapesos. El esquema de frenos y contrapesos complementa el principio de separación de poderes. La función principal es asegurar el equilibrio y evitar la concentración del poder. Ningún órgano estatal es inmune al control por otros en un Estado de derecho. Aunque exista una estructura de organización del poder, no es posible que ciertos órganos adquieran preeminencia absoluta sobre los demás.
La Constitución Política de 1991, creada por el poder constituyente primario, no es una constitución estática ni inmodificable. Un Estado social de derecho que promueve la participación ciudadana, admite revisiones a su pacto fundamental a fin de actualizar lo establecido en la constitución de conformidad con los cambios sociales. La reforma a la constitución no puede, bajo ninguna circunstancia, traspasar los límites y las disposiciones establecidas en ella.
La Constitución Política de 1991 establece quiénes pueden introducir reformas a la constitución. La reforma constitucional es necesaria, pues una constitución no puede estar inmune a su entorno social. El principal garante para que el poder de reforma no se extralimite en sus funciones es el juez constitucional. Si bien el constituyente originario no incluyó en la constitución vigente cláusulas pétreas, el juez constitucional fijó unos elementos que están exentos del poder de reforma. La identificación de estos principios es un problema de difícil solución en la jurisprudencia constitucional (Celis Vela, 2015, p. 149). El contenido esencial no tiene contornos definidos. La incidencia que tienen estos elementos esenciales es importante, pues garantizan que no exista la posibilidad de cambiarla totalmente, es decir, de no sustituir la constitución vigente por otra.
Si bien el juicio de sustitución tiene una estructura metodológica, no siempre es suficiente para determinar si el acto que pretende la reforma sustituye la constitución. La Corte Constitucional define el contenido de la constitución; sin embargo, no existe otro órgano que real y materialmente la controle. El juicio de sustitución constituye, a su vez, un control para la legislatura, pero atribuye amplios poderes al juez supremo de la constitución al momento de definir su contenido. La Corte Constitucional al evaluar el alcance de una reforma constitucional que, al parecer supone un cambio total de la normatividad fundamental o introduce una alteración sustancial, puede incurrir en extralimitaciones que afectan el funcionamiento de una democracia.
La Corte Constitucional definió la estructura del juicio de sustitución y, al mismo tiempo, aplicando esta metodología, determina el alcance de los elementos esenciales. La identificación de los elementos definitorios es problemática, pues no se encuentran de manera expresa en la constitución. El principio de separación de poderes no es un principio sencillo ni mucho menos fácil de analizar. Dada la trascendencia que tiene en el marco constitucional, interesa establecer cuál es su estructura y la relación entre los poderes. La dificultad reside en que es necesario respetar tanto la autonomía funcional como la colaboración recíproca.
El principio de separación de poderes no hace parte de un sistema rígido. La colaboración armónica es necesaria. Sin embargo, ningún órgano podría ejercer competencias distintas a las que le fueron atribuidas por el poder constituyente originario. La actual flexibilidad que le es atribuida al principio de separación de poderes está respaldada en las necesidades políticas y sociales que enfrenta el Estado. La separación no es aislamiento, pues la colaboración entre los diferentes órganos es necesaria.
El principio de separación de poderes está estrechamente relacionado con el sistema de frenos y contrapesos. Este se concibe como un mecanismo creado para frenar el poder, es decir, garantiza la no extralimitación en las potestades atribuidas. No siempre se sustituye la Constitución Política de 1991 cuando se hacen cambios que afectan la separación de poderes. La protección que promete el juicio de sustitución sólo se extiende a su núcleo esencial.
La jurisprudencia constitucional afirma que “la separación de las ramas del poder en aquello que el constituyente reservó a la ley por su trascendencia jurídico-política y para el funcionamiento mismo, no pueda ser alterada ni siquiera de manera transitoria”. Esto no significa que la separación de poderes sea inmutable. Por el contrario, lo que protege la doctrina de la separación es un ámbito estructural en ausencia del cual el poder sería monopolizado por un solo órgano.
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Artículos de revista
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SentenciasCorte Constitucional Colombia. Sentencia C-1040 (2005)
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