La rendición de cuentas en Colombia desde la perspectiva académica*
Marco Fidel Agudelo Cano**
*Este artículo recoge algunos
resultados de la investigación Producción académica sobre Rendición de
cuentas en Colombia, 2011-2019, financiada por la Facultad de Derecho y
Ciencias Políticas de la Universidad de Antioquia y registrada en el Acta
2020-31552 de 2020.
**Coordinador Grupo de investigación Gobierno,
Instituciones y Transparencia, de la Facultad de Derecho y Ciencias
Políticas de la Universidad de Antioquia. Correo electrónico:
[email protected].
Resumen
Definida como la obligación que tienen los funcionarios de la rama
ejecutiva de informar y explicar sus acciones, la rendición de cuentas es
un componente estratégico y necesario en la gestión pública. De hecho, se
considera una condición necesaria para la gestión transparente, la
legitimación de las acciones de gobierno y el fortalecimiento democrático.
Así, con el propósito de determinar la producción académica colombiana
sobre rendición de cuentas para el período 2011-2019 se propuso el estado
del arte como metodología investigativa para acceder a la interpretación
que los diferentes autores hacen de este fenómeno, incluyendo su postura
teórica y metodológica.
Palabras clave: rendición de cuentas; accountability;
estado del arte; acceso a la información; producción académica.
Introducción
La calidad de las acciones de gobierno es preocupación, tanto de las
administraciones públicas, como de la ciudadanía que, bajo el imperio de
la ley, reclama permanentemente la visibilización de las acciones de los
servidores y de las instituciones públicas. Todo esto se da en el marco de
los convenios internacionales1
firmados por el Estado colombiano que procuran la generación e
incorporación de lineamientos técnicos y del cumplimiento de principios
que promueven las buenas prácticas en la gestión transparente de un
territorio, de los recursos y de las decisiones. Entre estas buenas
prácticas se incluye la rendición de cuentas como una acción que implica
decisión, planeación y ejecución, tanto al interior de la
institucionalidad en la disposición de la información pública, como en la
preparación de las condiciones al interior de la ciudadanía receptora de
las acciones públicas.
La rendición de cuentas es un componente estratégico y necesario en la
gestión pública. De hecho, se considera una condición necesaria para la
gestión transparente y la legitimación de las acciones de gobierno (Sosa,
2011). El término original en inglés es accountability, que al
no tener un equivalente en castellano, según Schedler (1999), se entiende
en nuestro contexto como rendición de cuentas; sin embargo, los
significados de los dos términos en español e inglés denotan asuntos
diferentes2 . En Colombia, el
Departamento Nacional de Planeación define la rendición de cuentas como:
la obligación de un actor de informar y
explicar sus acciones a otro(s) que tiene el derecho de exigirla, debido a
la presencia de una relación de poder, y la posibilidad de imponer algún
tipo de sanción por un comportamiento inadecuado o de premiar un
comportamiento destacado (Conpes 3654, 2010).
En consecuencia, la importancia de la Política de Rendición de
Cuentas de la rama ejecutiva a los ciudadanos - Conpes 3654 de 2010,
radica en que sirve de soporte para el fortalecimiento de la transparencia
de la acción estatal y de la actuación los servidores y gobernantes. Al
mismo tiempo, refuerza el derecho de la ciudadanía al acceso a la
información pública y participar de lo público. Con el tiempo, tal como lo
afirma Schedler (1999) “la rendición de cuentas se ha vuelto entonces una
exigencia ubicua en el mundo de la política democrática. Todos estamos de
acuerdo con que democracia implica rendición de cuentas” (p. 10).
Actualmente, estas normas protagonizan la regulación del ejercicio de
rendición de cuentas en Colombia: la Estrategia gobierno en línea (Conpes
3650 de 2010), la Política de rendición de cuentas de la rama ejecutiva a
los ciudadanos (Conpes 3654 de 2010), el Estatuto anticorrupción (Ley 1474
de 2011), la Política pública integral anticorrupción (Conpes 167 de
2013), la Ley de Transparencia y del derecho de acceso a la información
pública nacional (Ley 1712 de 2014), y la Ley Estatutaria de participación
ciudadana (Ley 1757 de 2015). Estas, no solo buscan el cumplimiento del
ejercicio de rendición de cuentas que pasó de una (1) vez al año a mínimo
dos (2) veces al año sino que, buscan una implementación adecuada basada
en asuntos como la amplia difusión, la utilización de un lenguaje
comprensible, acorde con las características de las audiencias, los
mecanismos de interacción previo y durante la audiencia de rendición, el
diálogo con el ciudadano, entre otros más (Ley 1757 de 2015; Ley 1712 de
2014).
Según el diagnóstico expuesto en el Conpes 3654 (2010), que recoge
algunos datos de la encuesta del Proyecto de Opinión Pública de América
Latina – LAPOP – de 2008 en relación con la percepción de la ciudadanía
acerca de la rendición de cuentas: “solo el 30,8% piensa que los gobiernos
locales rinden cuentas, el 32,5% los departamentales y el 39,1% el
nacional, lo cual significa que más del 60% considera que ningún nivel de
gobierno rinde cuentas a los ciudadanos” (Conpes 3654, 2010, p. 37).
Además de la percepción anterior, se encontró asuntos problemáticos
relacionados con: 1) información inadecuada utilizada en la rendición de
cuentas, 2) baja calidad del diálogo con la ciudadanía en los ejercicios
de rendición de cuentas, y 3) limitados incentivos para la rendición de
cuentas. A su vez, estas debilidades generaron interés por mejorar el
proceso de rendición de cuentas a través de los siguientes objetivos: 1)
consolidar la rendición de cuentas como un proceso permanente de la rama
ejecutiva a la ciudadanía, 2) mejorar los atributos de la información que
se entrega a los ciudadanos, 3) fomentar el diálogo y la retroalimentación
entre la rama ejecutiva y los ciudadanos, 4) generar incentivos para que
las entidades públicas rindan cuentas, 5) generar incentivos para que los
ciudadanos pidan cuentas (Conpes 3654, 2010).
En este sentido, se propuso indagar por la producción académica en el
país sobre rendición de cuentas en el periodo 2011-2019. Se trata pues se
reconocer el conocimiento producido, a partir de la revisión y análisis de
publicaciones sobre el tema. Esta indagación se justifica desde la escasez
de artículos de investigación sobre este fenómeno, a pesar de ser un
proceso central en el marco de la administración pública.
1. La rendición de cuentas en el marco de la política
anticorrupción colombiana
En el país, la rendición de cuentas aparece como una medida adoptada en
el marco de la política pública anticorrupción. Esto es así, porque desde
los lineamientos internacionales la rendición de cuentas se postula como
una estrategia central de la transparencia y la lucha contra la
corrupción. Este diseño institucional aparece dese la década de 1990,
cuando el país se insertó en los convenios internacionales de lucha contra
la corrupción y el soborno promovidos por organismos como el Banco
Mundial, la Oficina de las Naciones Unidas contra la droga y el
delito–UNODC-, el Banco Interamericano de Desarrollo –BID-, la
Organización de Estados Americanos –OEA-, entre otras (Agudelo, 2017). De
estos, vale la pena destacar la Convención de las Naciones Unidas
contra la Corrupción de 2004, en la que se acordó tomar medidas en
función de: prevenir y combatir la corrupción, recuperar activos que
fueran objeto de corrupción3
y promover la integridad, la rendición cuentas y la debida gestión de los
asuntos y los bienes públicos (ONU, 2004).
La política anticorrupción colombiana está conformada por varias normas y
lineamientos de política que luchan contra la corrupción y mejoran los
niveles de transparencia en el país en el marco del fortalecimiento de la
institucionalidad y la modernización del Estado (Agudelo 2017). A
continuación se reseñan las normas más destacadas en la lucha contra la
corrupción.
1.1. Estrategia gobierno en línea - Conpes
3650 de 2010
Esta estrategia de gobierno en línea se impulsa en el marco de la
masificación del uso de las Tecnologías de la Información y las
Comunicaciones (TIC) incorporado en la Agenda de conectividad del gobierno
nacional en el periodo 2006-2010 y en la Ley 1341 de 2009.
El Gobierno Electrónico se define como el uso
de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (TIC) para
mejorar los servicios e información ofrecidos a los ciudadanos, aumentar
la eficiencia y eficacia de la gestión pública e incrementar
sustantivamente la transparencia del sector público y la participación
ciudadana (Conpes 3650, 2010, p. 5).
Con esto se busca mejorar los mecanismos de atención no presencial al
ciudadano. Para lograr el cumplimiento de la estrategia de gobierno en
línea, se trabaja en tres frentes: portales de acceso, servicios
sectoriales y servicios transversales. En el primer caso, se han
fortalecido los portales del Estado colombiano
(www.gobiernoenlínea.gov.co), el portal único de contratación
(www.contratos.gov.co) y los portales de 1.107 entidades territoriales. En
el segundo frente, le corresponde a cada entidad pública simplificar la
interacción con los ciudadanos, especialmente mediante la supresión de
trámites o la automatización y puesta en línea de algunos de ellos.
Finalmente, los servicios transversales involucran la cooperación y
participación de varias instituciones públicas en la automatización de
trámites, entre las que se destaca el Sistema Electrónico para la
Contratación Pública –SECOP-.
1.2. Estatuto Anticorrupción - Ley 1474 de
2011
Busca fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de
actos de corrupción, así como la efectividad del control de la gestión
pública a través de nuevas tipologías en materia de corrupción, medidas
administrativas, oficinas de control interno, control y vigilancia en el
sector salud, medidas penales en materia de corrupción pública y privada,
ampliación términos de prescripción, técnicas especiales de investigación,
medidas disciplinarias, medidas fiscales, régimen de inhabilidades, entre
otros. Es una apuesta por garantizar transparencia dentro de los
gobiernos. Particularmente se destaca la elaboración del Plan
Anticorrupción y de Atención al Ciudadano (artículo 73) como una actividad
obligatoria para las entidades públicas de todos los niveles de gobierno.
Ello significa que:
Cada entidad del orden nacional, departamental
y municipal deberá elaborar anualmente una estrategia de lucha contra la
corrupción y de atención al ciudadano. Dicha estrategia contemplará, entre
otras cosas, el mapa de riesgos de corrupción en la respectiva entidad,
las medidas concretas para mitigar esos riesgos, las estrategias
antitrámites y los mecanismos para mejorar la atención al ciudadano
(artículo 73, Ley 1474 de 2011).
Aunque también avanzó en materia penal y la ampliación del régimen de
inhabilidades para funcionarios públicos (Agudelo, 2017), uno de sus
logros fueron la creación de la Secretaría de Transparencia, instancia
adscrita a la Presidencia de la República, y el diseño de la política
integral de transparencia y lucha contra la corrupción basada en los
principios de buen gobierno, transparencia y rendición de cuentas.
1.3. Política Pública Integral Anticorrupción
- Conpes 167 de 2013
Teniendo como punto de partida el deficiente acceso y calidad de la
información pública para la prevención de la corrupción, las deficiencias
en herramientas de gestión pública para la prevención de la corrupción,
las debilidades del control social en la prevención de la corrupción, los
escasos resultados de la promoción de la integridad y la cultura de la
legalidad en el Estado y la sociedad, y los altos niveles de impunidad en
actos de corrupción, esta política tiene como objetivo:
Fortalecer las herramientas y mecanismos para
la prevención, investigación y sanción en materia de lucha contra la
corrupción en los ámbitos público y privado, con incidencia nacional y
territorial, en el marco del componente nacional de la Política Pública
Integral Anticorrupción (PPIA), con el fin de reducir los efectos
negativos de tipo económico, social, político, jurídico y ético que se
derivan de esta, buscando impactar positivamente el desarrollo humano de
los colombianos (Conpes 167, 2013, p. 57).
Para lograr su objetivo, esta política propone las siguientes
estrategias: 1) Estrategia para el mejoramiento del acceso y la calidad de
la información pública4 , que
se articula con otras políticas, como las de gobierno en línea y la
rendición de cuentas. 2) Estrategia para el fortalecimiento de las
herramientas de gestión pública para la prevención de la corrupción, que
utiliza herramientas como: el Sistema de compras y contratación pública,
el Sistema único de información de trámites, el Modelo Estándar de Control
Interno –MECI-, entre otros. 3) Estrategia para incrementar la incidencia
del control social en la prevención de la corrupción, a través del Sistema
de información nacional de participación ciudadana, las Comisiones
regionales de moralización y la Red institucional de apoyo a las veedurías
ciudadanas, entre otros. 4) Estrategia para la promoción de la integridad
y la cultura de la legalidad en el Estado y la sociedad, con acciones
dirigidas a los servidores públicos, la ciudadanía, los partidos y
movimientos políticos, y el sector privado. 5) Estrategia para desarrollar
herramientas para luchar contra la impunidad en actos de corrupción, para
orientar los procesos de investigación y sanción de los actos de
corrupción desde la coordinación de las entidades responsables de dichos
procesos (Conpes 167, 2013, p. 60).
1.4. Ley de Transparencia y del Derecho de
Acceso a la Información Pública Nacional - Ley 1712 de 2014
Esta Ley, promovida inicialmente por un grupo de organizaciones de la
sociedad civil –denominada Alianza Más información Más derechos-,
busca que los ciudadanos tengan acceso a la información pública a través
de “regular el derecho de acceso a la información pública, los
procedimientos para el ejercicio y garantía del derecho y las excepciones
a la publicidad de información” (Ley 1712 de 2014, artículo 1). La Ley
reconoce que “toda información en posesión, bajo control o custodia de un
sujeto obligado es pública y no podrá ser reservada o limitada sino por
disposición constitucional o legal, de conformidad con la presente ley”
(Ley 1712 de 2014, artículo 2).
La Ley reconoce el derecho de toda persona al acceso a la información
bajo los principios de transparencia, buena fe, gratuidad, celeridad,
calidad de la información, divulgación proactiva de la información, entre
otros. Al tiempo, obliga a las entidades públicas a disponer de
información en varios formatos (físicos, electrónicos) e idiomas (para
considerar además a diversos grupos étnicos y culturales), divulgar la
información en sus respectivas páginas web de manera oportuna y
actualizada.
1.5. Estatuto de Participación Ciudadana –
Ley 1757 de 2015
Esta Ley Estatutaria reconocida como uno de los más avanzados
instrumentos para el empoderamiento de la ciudadanía ante las decisiones
públicas, nombra en su artículo 49 (Ley 1757 de 2015), como principios que
rigen la rendición de cuentas de las entidades públicas nacionales y
territoriales, la continuidad y permanencia, apertura y transparencia, y
amplia difusión y visibilidad. Así mismo, se fundamenta en los elementos
de información, lenguaje comprensible al ciudadano, diálogo e incentivos.
Siendo esta obligatoria para las autoridades de la administración pública
nacional y territorial, de acuerdo al artículo 50, mínimo dos veces al
año, con los lineamientos que se establecen en la Ley, y que deben incluir
espacios de diálogo y encuentro presencial, complementados con espacios
virtuales, o a través de mecanismos electrónicos, siempre y cuando existan
condiciones para ello, para la participación ciudadana, tales como foros,
mesas de trabajo, reuniones zonales, ferias de la gestión o audiencias
públicas, para que los ciudadanos y las organizaciones sociales evalúen la
gestión y sus resultados.
La implementación de esta ley estatutaria tiene como propósito avanzar en
la incorporación de lineamientos técnicos y del cumplimiento de principios
que promueven las buenas prácticas en la gestión transparente de un
territorio, de los recursos y de las decisiones en los gobiernos locales,
para lo cual la rendición de cuentas es una estrategia que aporta en la
generación de nuevas capacidades institucionales en las administraciones
locales.
2. Metodología
El Estado del arte como metodología de investigación (Jiménez, 2004) fue
elegida como el diseño principal de esta indagación, ya que lo que se
pretendió fue establecer la producción académica que sobre el fenómeno de
rendición de cuentas se ha generado en el país desde 2011, cuando empieza
a regir la implementación del Conpes 3654 de 2010 que regula el proceso de
rendición de cuentas en Colombia para la rama ejecutiva. El estado del
arte “es una investigación documental sobre la cual se recupera y
trasciende reflexivamente el conocimiento acumulado sobre determinado
objeto de estudio” (Galeano y Vélez, 2002, p. 1). En este sentido, es por
sí misma una investigación que permite acceder a la interpretación que
hacen los autores de un fenómeno, así como su postura teórica y
metodológica. Autores como Gómez, Galeano y Jaramillo (2015), la
consideran una metodología “rigurosa ya que sus técnicas y herramientas,
siendo cualitativas, siguen unos parámetros de sistematización y plan de
análisis previamente delimitados” (p. 435).
En este sentido, el Estado del arte, se utiliza como un primer
acercamiento investigativo para preguntarse “qué se ha dicho y cómo se ha
dicho en torno a su problema de investigación” (Jiménez, 2004, p. 32).
En los estados del arte se establece la
necesidad de revisar y cimentar los avances investigativos realizados por
otros, aclarar rumbos, contrastar enunciados provisionales y explorar
nuevas perspectivas de carácter inédito, ya sea con respecto a los objetos
de estudio, sus formas de abordaje, percepciones, paradigmas y
metodologías, incluyendo el tipo de respuestas al que se ha llegado
(Jiménez, 2004, p. 33).
A partir de esta decisión, el diseño del estudio se planteó desde un
enfoque cualitativo de tipo descriptivo e interpretativo, que se vale del
análisis documental para desarrollar las fases o tareas del estado del
arte, es decir, la revisión, clasificación, interpretación, análisis y
comprensión de textos (Duque, s.f.). “El análisis documental es una forma
de investigación técnica, un conjunto de operaciones intelectuales, que
buscan describir y representar los documentos de forma unificada
sistemática para facilitar su recuperación” (Dulzaides y Molina, 2004, p.
2).
2.1. Ruta operativa
En primer lugar se establecieron los descriptores que guiaron la búsqueda
de la información (ver cuadro 1); asimismo, se definieron el tipo de
publicaciones priorizadas (ver anexo 1) y el período de la observación:
2011-2019.
Cuadro 1. Descriptores para la búsqueda de información Fuente: Elaboración
propia.
La búsqueda de información se realizó en las revistas colombianas
indexadas del área de ciencia política, principalmente, así como de
revistas que publican temáticas jurídicas y socio-jurídicas (ver anexo 1).
Se priorizaron aquellos artículos resultados de investigación, así como
tesis y trabajos de grados (de pregrado y posgrado en el área de Ciencia
Política y Administración Pública) que cumplieron con los criterios de
selección preestablecidos. Aunque se hizo la búsqueda directamente en las
páginas web de cada revista, también se hizo una búsqueda en las bases de
datos de la Universidad de Antioquia, y en los repositorios de las
universidades colombianas con programas de Ciencia política y
Administración Pública en Colombia.
La revisión del material se hizo con base en los descriptores, el título,
las palabras claves y el resumen analítico. En cuanto a su clasificación,
esta se hizo teniendo en cuenta si el texto era producto o resultado de
una investigación o si era un trabajo de grado. Todo el material
seleccionado se relacionó en una matriz bibliográfica y se categorizó por:
tipo de texto, enfoque del tema, teoría, metodología, hallazgos,
conclusiones y bibliografía utilizada. Asimismo, se incluyeron campos
relacionados con la filiación institucional y bibliométricos del autor y
la publicación.
3. Producción académica en rendición de cuentas en
Colombia
Aunque los textos revisados y analizados fueron de diverso tipo, a
continuación se relacionan los hallazgos derivados de la revisión de los
artículos de investigación que cumplieron con los criterios descritos en
el acápite sobre la metodología.
En cuanto al concepto de rendición de cuentas se destacan el texto de
Ríos, Cortés, Suárez y Fuentes (2014). Estos autores, en su artículo Accountability:
aproximación conceptual desde la filosofía política y la ciencia
política buscan desde dichas disciplinas, rastrear los antecedentes
teóricos del término accountability (que suele ser traducido en
español como rendición de cuentas) para determinar su conceptualización e
indicar su proceso en función del control político.
Estos autores, presentan el recuento histórico del surgimiento del Estado
y cómo este proceso dio paso a la representación política en el marco de
las tradiciones liberal, republicana y democrática. También relacionan el
proceso de implementación de las garantías civiles en el marco del control
del poder gubernamental desde la ciudadanía, que se materializa a través
de la rendición de cuentas como una función fundamental del gobierno. En
este sentido, las principales conclusiones del estudio se enmarcan en: 1)
el surgimiento del control político derivó de las reivindicaciones
sociales y de la separación de este con la rendición de cuentas. 2) el accountability
social es uno de los controles o presión al ente legislativo más efectivo,
en cuanto a sus funciones y decisiones. 3) Los controles vertical y
horizontal permiten sancionar a los legisladores cuando estos incumplan
con sus deberes para con el Estado y la sociedad (Ríos, Cortés, Suárez y
Fuentes, 2014).
Posteriormente, dos de los cuatro autores en un segundo artículo,
analizan la relación de los conceptos democracia, rendición de cuentas y
control político desde la polis ateniense en el artículo Democracia,
control político y rendición de cuentas. El antecedente griego
(Ríos y Fuentes, 2018). Se destaca la referencia que estos autores hacen
de la justificación de la rendición de cuentas como mecanismo de control
de la distribución del poder, por lo que recuerdan que “Rendir cuentas
o dar cuenta de la actividad pública se caracterizaba por ser un
acto: 1) público de carácter discursivo entre las dos partes
comprometidas; 2) que exponía el resultado de una acción concerniente a
los asuntos políticos; 3) que tenía lugar ante un grupo de circunstantes
que se reconocían como pares y que en calidad de jueces emitían una
valoración moral, penal y política de la acción de quienes rendían las
cuentas” (p. 104).
Entre los hallazgos que refuerzan está el hecho que la rendición de
cuentas es un acto colectivo e incluyente del ejercicio político que
ejerce la ciudadanía; asimismo, se reconoce a los ciudadanos como la
fuente original y legítima de la democracia, por eso ante la tiranía, el
poder vuelve a ellos. Además, establecen que “los actuales índices de
calidad de la democracia asumen la rendición de cuentas como un componente
que, al enfatizar en la presentación de informes de gestión, permite
evaluar, entre otras cosas, la transparencia en el funcionamiento del
sistema político” (Ríos y Fuentes, 2018, p. 105). De ahí la necesidad de
reconocer la rendición de cuentas más que un mecanismo de rendir informes,
como aquel instrumento que permite obtener lecturas del poder político y
del poder ciudadano.
También se encontraron desarrollos que relacionan la rendición de cuentas
con un proceso de gobierno y mecanismo de control ciudadano. En este
sentido, el artículo de Galán (2015) El control ciudadano de los
representantes y la rendición de cuentas, ofrece un marco
explicativo sobre cómo por medio de la rendición de cuentas se puede
salvaguardar a la democracia de los autoritarismos. Para el autor, la
democracia delegativa está en riesgo de convertirse en una democracia
procedimental sino se ponen límites a esa representación política, ya que
por medio del proceso electoral se crea un vínculo que no transgrede a la
acción política cotidiana.
En este sentido, la rendición de cuentas crea el espacio propicio para la
vinculación y el diálogo entre los ciudadanos y la administración. En
dicho espacio, los funcionarios no solo entregan información sino que
justifican su accionar y su gestión, a la vez permite verificar la
independencia con la que actúan. Esto último, es fundamental para el
control ciudadano en tanto los representantes elegidos democráticamente
adquieren “cierta autonomía a la hora de ejecutar sus acciones” (p. 11),
la regulación de sus actos debe ir en consonancia con el interés público o
con lo propuesto en campaña (Galán, 2015).
La rendición de cuentas, según Galán (2015), surge de la necesidad de un
vínculo entre la sociedad y los legisladores, adicional al voto. De esta
manera, los ciudadanos y organizaciones sociales exigen información y
evalúan la actuación de los gobernantes, además, en aquellos casos
necesarios pueden promover su sanción a través de diferentes instrumentos
legales. Finalmente, resalta el autor el papel de la rendición de cuentas
no solo como la participación ciudadana, sino como mecanismo de presión
para la acción política y para sancionar a aquellos gobernantes que van en
contra de los intereses públicos.
Ahora bien, en cuanto a la práctica de la rendición de cuentas, el
artículo Accountability social en Colombia: oferta institucional
y demanda ciudadana, de Marcela Escandón y Lina Velásquez (2015) busca
presentar las formas en las que se da la rendición de cuentas y su
relación con la participación ciudadana por medio de un análisis del caso.
En este sentido, estas autoras buscan adherir a la tesis de que “mejores y
más poderosos mecanismos de accountability pueden implicar no
solo más participación y mejor representación de intereses, sino mejores
resultados en política pública” (p. 270). Entonces, estas autoras parten
de la entender la accountability social como “un mecanismo de
control vertical, no electoral, de las autoridades políticas basado en las
acciones de un amplio espectro de movimientos ciudadanos así como también
en acciones mediáticas” (Peruzzoti y Smulovitz, 2002, p. 32 citado en
Escandón y Velásquez, 2015, p. 274). Se trata pues de iniciativas
ciudadanas que vigilan la gestión pública y que ante actos opacos o
presumiblemente ilegales activan mecanismos de indagación del control
horizontal y de denuncia (Escandón y Velásquez, 2015).
Así, experiencias como el presupuesto participativo, la red Cómo Vamos,
el Estatuto de Participación y varias movilizaciones sociales entre las
que se destacan el caso de Piedras y el Páramo Santurbán, evidencian un
avance significativo en el involucramiento de la ciudadanía en “promover
una representación más responsable de funcionarios” (Escandón y Velásquez,
2015, p. 285). Asimismo, a pesar de la oferta institucional para la
rendición de cuentas en el país, existen deficiencias asociadas a que este
proceso es concebido “como un ejercicio unidireccional en el que el
ciudadano tiene poca o nula vinculación, y, por lo tanto, termina siendo
un espacio de propaganda política, más que un verdadero examen de la
gestión pública” (Escandón y Velásquez, 2015, p. 286). Finalmente, estas
autoras expresan la necesidad de más estudios sobre el tema, de tal manera
que se fortalezca este proceso y la participación en él.
De igual manera, los autores Guillaume Fontaine, Esther Sánchez, Marco
Córdova y Susan Velasco, en su texto The Politics of Accountability:
Indigenous Participation in Colombian and Ecuadorian Oil and Gas
Policies (2016), intentar responder por qué gobiernos están (o no
están) interesados en involucrar a actores no estatales en los procesos de
toma de decisión y de implementación de políticas públicas. Este interés
está sustentado en que en la literatura sobre control social y rendición
de cuentas este cuestionamiento no ha sido resuelto. Entonces, desde un
estudio de caso sobre la consulta previa de los pueblos indígenas, en
tanto derecho que obliga a consultarlos en caso de las políticas de
petróleo y gas en Colombia y Ecuador, estos autores concluyen que la
rendición de cuentas, como responsabilidad del Estado, “es el producto de
las interacciones entre ideas e instituciones para mediar intereses
contradictorios en la definición de los objetivos y medios de políticas
normativos, estratégicos y operacionales” (p. 18). Asimismo, concluyen que
la rendición de cuentas puede ser de tipo participativo o jerárquico, en
tanto está regulado, generalmente, hecha de mano de instrumentos de
"autoridad". Finalmente, estos autores expresan que “hoy, la pregunta no
es por qué los gobiernos deberían implementar políticas de participación y
control social, sino cómo lo hacen realmente” (Fontaine, Sánchez, Córdova
y Velasco, 2016, p. 42).
En su artículo Martínez y Ciro (2015), determinan el nivel de
incorporación de la norma ISO 26000 en las organizaciones empresariales
colombianas mediante un análisis documental de la legislación al respecto.
Fue así como estos autores, encontraron “un nivel del 58% de incorporación
de las organizaciones empresariales privadas” (p. 148). Asimismo,
encontraron que para el caso de las Empresas Industriales y Comerciales
del Estado el nivel de incorporación fue del 83%. La diferencia se explicó
desde la obligatoriedad de la rendición pública de cuentas que tienen
estas últimas frente a las primeras.
Finalmente, vale la pena destacar desde la perspectiva de la
responsabilidad social el texto de Lizarazo, Quirós y Marín (2013),
quienes analizan el contexto y la justificación en que se origina la
Responsabilidad Social Empresarial (RSE) desde la filosofía ética de
Lévinas. Se destaca del texto la idea de que la RSE como concepto se basa
en el libre albedrío y la colectividad, con lo que esta solo es posible
cuando se reconoce al otro como legítimo y al vínculo que se establece con
él. En este sentido, la obligatoriedad de rendición de cuentas permite
“una concepción integral, fundamentada en la vigilancia de la acción y
sentido social de la empresa” (Quirós y Marín, 2013, p. 24). Finalmente,
desde esta perspectiva se defiende la conexión entre rendición de cuentas
y el encuentro con el otro; así como la concepción de que la rendición de
cuentas es un proceso que permite reconocer y comprometerse con el otro y
relacionar al individuo con la empresa.
Conclusiones
La gestión pública materializa las acciones del Estado en cuanto al
cumplimiento de derechos y de responsabilidades frente a las demandas
ciudadanas. De esta manera la rendición de cuentas aporta en generar
canales de comunicación entre el Estado y la ciudadanía, para lo cual, su
implementación requiere ser entendida como proceso de transformación
cultural, como proceso de modernización administrativa y como proceso que
fortalece la democracia.
El primero refiere al empoderamiento ciudadano sobre los asuntos y las
decisiones públicas, sobre los imaginarios de las responsabilidades del
Estado, sobre la responsabilidad de los servidores públicos y sobre las
responsabilidades ciudadanas en el marco de la democracia para vigilar,
hacer seguimiento y retroalimentar las acciones de gobierno.
Ante el proceso de modernización administrativa, la rendición de cuentas
exige nuevas capacidades institucionales y ciudadanas para cualificar las
acciones, el cumplimiento de la norma y de los lineamientos para la
territorialización de las políticas de gestión transparente, además de la
articulación institucional entre los niveles de gobierno.
Por su parte, la rendición de cuentas como proceso que fortalece la
democracia alude a la territorialización del Estado y al cumplimiento de
derechos, a la vez que al reconocimiento de la participación ciudadana
como derecho al interior de la gestión pública.
Transparentar las decisiones públicas es una característica de la nueva
gestión pública, esto fortalece el vínculo de los ciudadanos con el
Estado, exige modernización y articulación de las instituciones del Estado
y facilita la planeación del desarrollo sostenible, incluyente y
respetuoso de los derechos en los territorios donde la ciudadanía puede
articularse a partir del control social a las acciones y decisiones
públicas.
El proceso de modernización del Estado colombiano requiere profundizar,
sin espera, los lineamientos nacionales e internacionales para el
fortalecimiento institucional en los niveles de gobierno en cuanto a la
rendición de cuentas. En este sentido la academia está llamada a
enriquecer cada política construida e implementada. Para lograrlo es
necesario fortalecer líneas de investigación que a partir de la teoría
reconozca y visibilice los ejercicios prácticos de gobierno en los
territorios; estas líneas deben materializarse en investigaciones
empíricas, evaluación de políticas, generación de procesos de pensamiento
y publicación de estos resultados.
En cuanto al proceso de rendición de cuentas, cada una de sus fases debe
involucrar la institucionalidad, ello es, las áreas misionales, técnicas y
operativas de la gestión pública. Esto es garantía, tanto de transparentar
la gestión como de la incorporación de la retroalimentación ciudadana,
precondición ineludible en una rendición de cuentas que fortalezca la
gestión. Este proceso requiere disposición y acceso a la información
pública, vinculación de grupos de interés y de valor en los territorios,
evaluación como proceso de la gestión que articule la oferta institucional
con las necesidades de los ciudadanos, además de incentivos para la
rendición de cuentas como un proceso permanente de la Administración que
fomente el diálogo y la retroalimentación entre la rama ejecutiva y los
ciudadanos.
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Notas
1Ejemplo de esto es la Convención de las
Naciones Unidas contra la Corrupción de la Oficina de las Naciones
Unidas contra la droga y el delito, que en 2004 reiteró “la importancia de
valores fundamentales como la honestidad, el respeto del estado de
derecho, la obligación de rendir cuentas y la transparencia” (Naciones
Unidas, 2004. p. iii).
2“Mientras accountability conlleva un
sentido claro de obligación, la noción de rendición de cuentas parece
sugerir que se trata de un acto voluntario, de una concesión generosa del
soberano que rinde cuentas por virtud y voluntad propia, no por necesidad.
Podemos precisar entonces que accountability es la rendición
obligatoria de cuentas. Adicionalmente, junto con la rendición de cuentas
(por obligación), el concepto de accountability también incluye
la exigencia de cuentas (por derecho). Como en los controles al poder, las
obligaciones de unos son los derechos de otros, la idea de accountability
contempla de antemano a las dos partes involucradas –a los que rinden
cuentas al igual que a los que exigen cuentas– (Schedler, 1999, p. 11-12).
3 Aunque la Convención se considera una
herramienta clave para la lucha contra la corrupción, su preocupación
central era la protección, incautación y recuperación de los bienes que
fueran objeto de delitos tipificados en ésta.
4 Cuyo seguimiento se hace mediante el
Índice de Gobierno Abierto, el Registro de Sanciones y Causas de
Inhabilidad (SIRI) y otros indicadores del Observatorio de Transparencia y
Anticorrupción de la Secretaría de Transparencia.
Anexo 1. Publicaciones colombianas priorizadas para la
búsqueda de información.
Fuente: Elaboración propia