José Guillermo Espinosa Hios2
Sebastián Hernández Vanegas3
Hoy en día el sistema jurídico colombiano continúa sufriendo de un mal que desde antaño ha impedido materializar las promesas constituyentes, se trata de lo que en la doctrina internacional se conoce como omisión legislativa absoluta. En efecto, en el texto fundamental colombiano, a diferencia de lo sucedido en otros ordenamientos jurídicos, no se establece una herramienta jurisdiccional que sirva para controlar la inactividad legislativa absoluta. Situación que ha originado la escasa o poca efectividad de varias garantías fundamentales y sociales. Es por ello que, por la falta de reglamentación de una acción directa de inconstitucionalidad por omisión, nuestra Corte Constitucional se ha declarado incompetente para fiscalizar tal tipo de actuar inconstitucional, al considerar que tal facultad no se le fue atribuida. Así las cosas, el objetivo de este texto es analizar los principales inconvenientes que ha traído aparejado, por un lado, tal vacío que contiene el texto político y, por el otro, los reparos que habría que hacerle al precedente establecido en materia de fiscalización de la inconstitucionalidad por omisión absoluta.
Palabras clave: omisión legislativa absoluta, acción directa de inconstitucionalidad por omisión, inercia legislativa, ineficacia de la norma constitucional, fraude constitucional, cambio constitucional informal.
Una de las problemáticas que agobian al constitucionalismo actual es el problema de la inconstitucionalidad por omisión legislativa. Tribunales, salas y cortes constitucionales de todas las latitudes han efectuado desarrollos teóricos a fin de buscar soluciones un tanto quiméricas para corregir o subsanar tal anomalía constitucional.
De tiempo atrás, nuestra jurisprudencia constitucional ha adoptado como propia la doctrina creada por el jurista alemán Wessel (Tribunal Constitucional Federal, 1952) para el tratamiento de las omisiones legislativas. El citado iuspublicista, es tal vez el teórico constitucional que mayor aporte ha realizado en lo relativo al estudio de la inconstitucionalidad por omisión. Sin embargo, tal aceptación de la doctrina alemana ha conllevado a que desde el comienzo de la jurisprudencia expedida por la Corte Constitucional en la materia, se haya negado la posibilidad de que el juez constitucional intervenga en el actuar omisivo absoluto del Congreso de la República.
Asimismo, es conocido que la existencia de una jurisdicción constitucional conlleva un reducimiento implícito de la democracia. Ello es así por cuanto la Constitución fija unos derechos y unos deberes a los que la rama legislativa –como órgano de representación de la voluntad popular– se encuentra obligada a acatar. Tal cuestión obedece a la siempre y vigente tensión entre democracia y constitucionalismo, de la que con tanto esmero se ha ocupado la doctrina norteamericana de clarificar4.
En cualquier caso, como lo advirtiera Requejo (2008), la problemática de los vacíos legislativos es fundamentalmente una variante más de la problemática general de la relación que surge entre legislador y el Tribunal Constitucional. Sobre esta cuestión, desde el momento de creación de los dos modelos de control constitucional por excelencia, en el tan rememorado caso Marbury vs. Madison (1803) y el modelo de control concentrado austriaco diseñado por Hans Kelsen (1920-1929), ya la doctrina y jurisprudencia constitucional se encontraba preocupada por demarcar los límites de la jurisdicción constitucional, estableciéndose en este último que el juez constitucional en un Estado de derecho actúa a modo de un legislador negativo.
Así las cosas, basta con señalar que la Constitución Política no solo se vulnera cuando el legislador expide una norma abiertamente contraria a los preceptos constitucionales, sino que también tal singularidad se presenta cuando el órgano legislativo deja u omite expedir el desarrollo normativo necesario con el propósito de cumplir con un encargo constitucional de imperativo acatamiento (González, 2014). En este segundo evento, es cuando se exterioriza la inconstitucionalidad por omisión, que se configura debido a la falta de eficacia normativa del canon constitucional incumplido.
Ahora bien, es necesario advertir que no toda omisión por parte del Congreso de la República deviene en inconstitucional, sino solo aquellos silencios legislativos que alteran o trasgredan un bien jurídicamente protegido constitucionalmente. En otras palabras, el concepto de “omisión legislativa no se reduce a un simple ‘no hacer’ en un sentido jurídico-constitucional, sino que omisión, para efecto de su declaratoria, significa no hacer aquello a lo que de forma concreta y específica se estaba constitucionalmente obligado” (Canotilho, 1987, como se citó en Fernández, 1995).
De este modo, Fernández (1995), señala que la no realización de un mandato constitucional abstracto tan solo nos sitúa en lo que se designa como una situación constitucionalmente imperfecta5; no obstante –aunque criticable–, tal situación no podría ser configurativa de una omisión legislativa inconstitucional. En efecto, el fenómeno de la inconstitucionalidad por omisión debe apartarse de aquellas otras omisiones derivadas del incumplimiento de mandatos o deberes legislativos abstractos.
Esta misma posición es la defendida por la Corte Constitucional colombiana, la cual en Sentencia de Constitucionalidad C-1064 de 2001 señaló que el deber de legislar debe ser específico y no genérico, concreto y no indeterminado, expreso y no abstracto como un principio. Y el plazo para su cumplimiento debe ser claro, porque usualmente la Constitución lo ha fijado.
No obstante, lo anterior, el mismo Fernández (2009, como se citó en De Lacerda, 2018), ha expresado que el fenómeno de la omisión legislativa es una realidad bifronte, lo cual significa que el no hacer del legislador no conlleva inmediatamente un resultado de ineficiencia de la Constitución, sino que tal anomalía para poder ser declarada inconstitucional tiene que repercutir directamente en la eficacia normativa de una norma constitucional, lo cual deja entrever que la discrecionalidad del legislador para hacer las leyes no es absoluta, como se pensaba antes, en virtud del principio de soberanía parlamentaria, sino que tal facultad es relativa; es decir, en algunos eventos, su no ejercicio puede dar lugar a la intervención de la jurisdicción constitucional.
Ahora bien, como lo señalan Larios y Jiménez (2015), si bien es indiscutible que ha habido un avance en el desarrollo jurisprudencial de la inconstitucionalidad por omisión, lo cierto es que hasta hace no mucho tiempo, las omisiones legislativas quedaban inmunes al control constitucional. Tal panorama ha cambiado, ya que en el plano nacional la Corte Constitucional ha permitido que por la senda del control abstracto de constitucionalidad se fiscalice la quiescencia legislativa parcial o relativa, no aconteciendo lo mismo con la llamada omisión legislativa absoluta, la cual, en la actualidad, no puede ser objeto de control al carecerse de un instrumento jurisdiccional para tal efecto.
De cualquier manera, como lo sostiene Vergara (2015), en el ordenamiento jurídico interno no se cuenta con una herramienta jurisdiccional de fiscalización de la omisión legislativa absoluta. Lo anterior en atención a que el constituyente derivado no consagró, a diferencia de lo que sucede en otros ordenamientos jurídicos, una acción de inconstitucionalidad por omisión. En palabras de Eto (2002), esa situación se puede traducir en el siguiente interrogante: ¿Cómo enfrentar entonces la inconstitucionalidad por omisión absoluta, puesto que ella existe, independientemente de que los Textos Constitucionales no la aludan? o, en otras palabras, ¿qué hacer con el fenómeno de la omisión legislativa absoluta?
Estos y otros interrogantes son a los que los autores pretenden dar respuesta, a fin de identificar posibles soluciones que desde la doctrina y jurisprudencia nacional e internacional se hayan formulado para remediar tal defecto constitucional. Pues, desde luego, como lo advierte Arango (2009), la ausencia de una eficaz labor legislativa es a todas luces una violación frontal a lo estatuido por la Constitución Política.
A lo que se le puede sumar lo señalado por Fernández (1998; como se citó en Eto, 2002), quien ha mencionado que el rechazo de la inconstitucionalidad por omisión trae aparejada otras cuestiones, también discutibles, tales como la existencia de un fraude constitucional, la presencia de una mutación constitucional, el fortalecimiento del legislativo y la pérdida del carácter normativo de la Constitución.
Con lo dicho, el artículo tiene como objetivo principal dar respuestas a algunos de los interrogantes que subyacen en torno a la figura de la omisión legislativa absoluta, tales como ¿Qué sucede cuando el legislador omite expedir leyes necesarias para dar cumplimiento a los encargos del constituyente?, ¿qué hacer cuándo, por falta de voluntad legislativa, el legislador no reglamenta un derecho fundamental o social, restando con dicho actuar la eficacia normativa de un mandato constitucional?, ¿es válido consentir el incumplimiento de un precepto fundamental por la falta de una herramienta procesal que permita corregir tal actuar inconstitucional?
Para acercarse a las respuestas de estos interrogantes, en el desarrollo del presente artículo se empleó una metodología jurídica comparada, con la cual se pudo analizar y extrapolar los modos o técnicas legislativas, jurisprudenciales y doctrinales que se han realizado con el objeto de corregir el fenómeno de la omisión legislativa absoluta en otras latitudes fronterizas. Lo anterior es indispensable, pues como lo plantean Marchal et al. (2017), el método comparado en las ciencias jurídicas es una de las principales formas en como se recrea el saber jurídico, y de igual manera, porque a través de tal modelo investigativo se busca la unificación jurídica en un mundo que cada vez resulta más globalizado, en donde se desenvuelve la actividad del jurista y el académico dedicado al quehacer investigativo.
De este modo, tal método investigativo permitirá descubrir cuál ha sido el tratamiento legislativo, jurisprudencial y publicista que se le ha otorgado en otros países a la cuestión problemática investigada y, especialmente, dilucidar cuáles han sido las principales novedades o soluciones jurídicas encontradas frente a la institución jurídica de la inconstitucionalidad por omisión absoluta.
En definitiva, el método empleado es ideal para la temática investigada. Por cuanto es sabido que el mayor desarrollo teórico-dogmático se ha dado en legislaciones extranjeras, por ejemplo, de países como Alemania, España y Portugal, en representación del derecho continental europeo occidental, o, en su caso, en Estados como Brasil, Ecuador, Costa Rica y Venezuela, en el plano del derecho latinoamericano. Las anteriores son naciones en donde la doctrina iuspublicista especializada en la temática ha elaborado mayor desarrollo investigativo.
De otro lado, el enfoque investigativo empleado fue eminentemente cualitativo, ello atendiendo a que, como lo afirman Corona et al. (2006), la investigación de tipo cualitativo permite un acercamiento a las realidades subjetivas e intersubjetivas como premisas válidas del conocimiento científico. Asimismo, tal perspectiva experimental ayuda a estudiar, desde un punto de vista jurídico, la construcción, constitución y desarrollo de las distintas cuestiones problemáticas que encierra el estudio de los silencios legislativos trasgresores de la Constitución.
Particularmente, tal enfoque resulta idóneo, ya que permite analizar la incidencia que tiene la institución jurídica de omisión legislativa total o absoluta en aspectos o nociones tales como Estado social de derecho, supremacía constitucional, rigidez constitucional, principio de separación de poderes, democracia representativa, legislador negativo, gobierno de los jueces, principio de legalidad y reserva de ley.
Ahora bien, en lo atinente a las técnicas de recolección de información, en el artículo se utilizó el análisis documental y hermenéutico, el primero de ellos es empleado para recolectar datos sin medición numérica y que sirven para descubrir o afinar las respuestas a las pregustas investigativas. En segundo lugar, la técnica de análisis hermenéutico es ideal para explicar la figura de la inconstitucionalidad por omisión legislativa absoluta, esto es, su naturaleza, origen, especies y facultades y limitaciones del juez constitucional cuando se realiza el control a las omisiones legislativas. Para ello se reconoce desde ahora que la doctrina y jurisprudencia nacional es unísona al señalar que la Corte Constitucional no tiene competencia para conocer de las omisiones absolutas, entendidas estas últimas como un escenario en donde se carece por completo de norma alguna sobre la cual se pueda realizar un juicio de constitucionalidad, al existir ausencia de uno de los dos extremos de comparación.
En síntesis, el trabajo aborda, en primera medida, el estudio del fenómeno de la inconstitucionalidad por omisión, con la intención de clarificar su concepto, tipología y presupuestos para su configuración. En segundo lugar, se analiza el tratamiento jurídico-procesal que en el plano nacional se le ha dado a la figura de la omisión legislativa absoluta. Posteriormente, se examina algunas propuestas que en el plano de la doctrina nacional e internacional se han dado en torno a la posibilidad de su viabilidad de control por parte de la Corte Constitucional colombiana. Y finalmente se agrupan las principales críticas y objeciones sobre las cuales se encuentra cimentada la falta de competencia de la justicia constitucional para controlar tal tipo de inconstitucionalidad.
Las omisiones inconstitucionales en la actualidad son uno de los tantos problemas que despiertan encomiables debates en la jurisprudencia y doctrina constitucional nacional e internacional. Puede decirse que, sobre la temática, tal cuestión desde siempre ha estado relacionada con el fenómeno de la laguna legislativa.
Siendo ello así, la jurisdicción constitucional ha asumido un papel preponderante para que, en casos puntuales y restringidos, el juez constitucional entre a eliminar las omisiones inconstitucionales.
La Constitución Política de Colombia de 1991, a diferencia de lo acontecido en Brasil (1988), Venezuela (1999) y Ecuador (2008), no fue innovadora en la búsqueda y consagración de instrumentos, herramientas o recursos jurisdiccionales que pudieran sortear o paliar –de alguna manera– los problemas originados por la inercia del Poder Legislativo en su labor de “actualización” o desarrollo de las normas constitucionales de eficacia reducida, en el sentido de su ejecución material. Ahora bien, en cuanto a la caracterización de tal “enfermedad” jurídico-constitucional, llamada inconstitucionalidad por omisión, es sabido que no solo existe cuando el órgano legislativo no cumple su deber de legislar –inercia legislativa absoluta–, sino también cuando no lo cumple en su totalidad –inercia legislativa relativa–.
Igualmente, en un sentido juridico-constitucional se puede decir que se llama omisión inconstitucional al incumplimiento por parte del poder legislativo, en este caso el Congreso de la República, de un deber constitucionalmente establecido explícita o implicitamente. Es decir, se trata de una abstención o quietud indebida cuando existe un deber constitucional de dictar una norma o un reglamento.
Como se aludió anteriormente, la carta política actual no contiene un instrumento que sirva para contrarrestar lo que en la doctrina internacional se conoce como síndrome de ineficacia constitucional, fenómeno que se presenta cuando, por la falta de reglamentación de un precepto constitucional, el órgano legislativo con su inactividad lleva a la inaplicabilidad de algunas normas constitucionales.
Pese a tal vacío jurídico, la Corte Constitucional colombiana ha establecido que es competente para declarar –por la senda del control abstracto de constitucionalidad– la ocurrencia de una omisión legislativa relativa. El control a las omisiones parciales ha estado fincado en la premisa según la cual las omisiones relativas no son propiamente “omisiones”, sino que son referidas a un actuar imperfecto de la autoridad legislativa; por tanto, en tal evento, es posible la intervención del juez constitucional.
En lo que respecta a las omisiones absolutas, han sido varias las razones por las cuales la Corte se ha declarado incompetente para conocer de tal asunto. En primer lugar, se ha planteado que la inexistencia total de una “norma” en donde pueda recaer el control del juez constitucional, hace imposible un pronunciamiento de fondo de la magistratura constitucional, en tanto no habría precepto legal alguno para comparar con el texto fundamental.
Y en segundo lugar, se ha mencionado que permitir el control de las omisiones legislativas sería consentir que la jurisdicción constitucional se pronuncie sobre un asunto netamente político; es decir, sobre cuestiones en donde el Congreso de la República goza de un amplio margen de maniobra expresada en la “oportunidad y discrecionalidad” para decidir en qué momento entrar a regular determinada materia.
En esta cuestión la problemática de las omisiones inconstitucionales ha gravitado en torno a establecer si el legislador unicamente está condicionado a respetar el contenido material –valorativo y teleológico– de la Constitución o, por el contrario, no solamente le compete elaborar las leyes y demás actos normativos, sino que también está obligado a legislar; es decir, entender que tal facultad de reglamentación es un deber de obligatorio acatamiento y no como historicamente se ha comprendido: que legislar significa contar con la posibilidad de escoger el momento, los medios y la oportunidad para hacerlo.
Más allá del debate que se pueda dar en torno a si existe un deber de legislar, con su correlato en el derecho a exigir legislación, lo cierto es que una cosa es dejar –por cuestiones de técnica legislativa– que la disciplina de una materia constitucional quede librada a futuro y, otra muy distinta, que tal libertad de reglamentación legislativa haya sido dejada ad eternum de la libre discrecionalidad del legislador, sin que se le pueda ser exigible que el desarrollo de un precepto constitucional sea realizado en un plazo razonable.
A fin de cuentas, tanto se vulnera la Constitución con la expedición de una norma defectuosa o incompleta, como simple y llanamente no legislando una determinada materia. En definitiva, como lo expone Villota (2012), el fenómeno de la omisión legislativa puede analizarse desde dos puntos de vista:
Por un lado, en un sentido estrictamente teórico, los silencios legislativos desconocen el principio de supremacía constitucional al desatenderse las disposiciones que gobiernan un Estado social de derecho, puesto que el control a las omisiones legislativas es una especie de instrumentalización de ese papel social transformador del Estado. En este punto es importante recalcar que al juez constitucional le compete desempeñar una función importantísima en la consecución de un Estado social mínimo, más aún cuando Colombia, con la promulgación de la carta política de 1991, se adscribió a lo que pudiera llamarse como constitucionalismo social. Asimismo, porque en países como este, de modernidad tardía –y en donde predomina el fraude constitucional6–, los derechos fundamentales no han sido mínimamente implementados y efectivamente garantizados a la población.
De otro lado, según lo argumentado por Villota (2012), desde una perspectiva práctica-constitucional, las implicaciones de la inercia legislativa se centran en establecer los límites y poderes del juez constitucional frente al fenómeno de la omisión legislativa. Y también la responsabilidad que cabría hacerle al legislador producto de esas desatenciones normativas, que causan un daño antijurídico a los particulares.
Por ejemplo, sobre lo anterior, González (2016), ha encontrado que en el derecho colombiano, pese a que ha habido un desarrollo incipiente en la temática, la jurisprudencia de la Corte Constitucional7 ha reconocido que a partir de la cláusula general de responsabilidad consagrada en el artículo 90 constitucional, al Estado-legislador también resulta jurídicamente posible atribuirle responsabilidad por hechos u omisiones que causen perjuicios a los particulares.
Garzón (2014), afirma que para que se configure el fenómeno de la omisión legislativa inconstitucional, se requiere de la presencia de los siguientes presupuestos: (i) que la Constitución Política establezca un deber de actuar en cabeza del órgano legislativo; (ii) el deber de actuar debe ser concreto y no abstracto; y (iii) la omisión debe ser irrazonable, teniendo en cuenta el tiempo que ha transcurrido para el acatamiento del deber constitucional omitido.
De otro lado, Báez (2002, como se citó en González, 2015), define que la naturaleza jurídica de la omisión legislativa es entendida como la inactividad normativa del órgano legiferante, tanto en el supuesto de la falta de desarrollo de un derecho individual constitucionalmente protegido, como tratándose de omisiones legislativas que no causan un agravio personal y directo.
En cualquier caso, las omisiones legislativas son un fenómeno jurídico que repercute negativa y gravemente en el proyecto constitucional diseñado por el constituyente primario, es por ello que un rechazo abierto de tal institución, como lo advirtiera Fernández (1998), lleva aparejado como cuestión inevitable que con dicha quiescencia se fomente el fraude constitucional y se produzca una alteración del texto fundamental, al negarse el valor normativo de la Constitución.
En línea con lo anterior, Villaverde (1997, como se citó en González, 2015), ha considerado que constituye omisión legislativa el silencio del legislador que genera o conserva situaciones en el ordenamiento jurídico no queridas por la Constitución, caso en el cual, la inconstitucionalidad se deriva no del simple actuar omisivo del órgano legislativo, sino del mantenimiento de situaciones jurídicas que contravienen el orden constitucional dispuesto por la Constitución.
Adicionalmente, Fernández (2009), ha expresado que por lo general algunos autores de la doctrina internacional han considerado que en aquellos modelos de justicia constitucional en donde no existe un instrumento procesal constitucional específico para combatir la inconstitucionalidad por omisión, la fiscalización de las omisiones legislativas llevada a cabo por estos se ha circunscrito a las omisiones relativas, quedando por fuera de todo tipo de control jurisdiccional las omisiones absolutas.
Tal acontecer se ve reflejado en el plano nacional, pues como lo argumenta Muñoz (2017), a diferencia de lo que sucede en ordenamientos legales como el de Portugal, Brasil y recientemente, Ecuador, en Colombia no se cuenta con un mecanismo judicial específico para reclamar ante la justicia constitucional la protección de una prerrogativa fundamental vulnerada por una omisión legislativa absoluta, sino que únicamente la arquitectura constitucional del país ha permitido la fiscalización de las omisiones relativas.
Así las cosas, algo que resulta aún más paradigmático en el tratamiento que se le ha dado a la inconstitucionalidad por omisión en el sistema legal colombiano, es la tesis confusa que la Corte Constitucional ha diseñado en torno a la omisión legislativa. Como lo resalta Arenas (2014), la Corte Constitucional ha reconocido que el legislador puede violar los deberes que la Constitución le impone de dos maneras: por un lado, cuando no promulga ninguna norma encaminada a desarrollar un precepto constitucional que le impone un deber de legislar una determinada materia; y, por el otro, cuando aun expidiendo la norma que permite desarrollar un mandato constitucional, dicha actividad legislativa por su insuficiencia, defectuosidad o incompletud, resulta siendo inconstitucional.
No obstante, pese al reconocimiento de la existencia de la omisión legislativa absoluta y las repercusiones que esta trae aparejada para la materialización de las cláusulas constitucionales, la Corte Constitucional siempre ha señalado que carece de competencia para controlar la inactividad legislativa absoluta. Sobre esta cuestión, Builes (2020), expone que la tesis de la incompetencia es muy problemática, por cuanto –desde un plano estrictamente constitucional– resulta siendo más gravoso el incumplimiento total y absoluto por parte del legislador, que el hecho de que este se pronuncie en forma irregular o incompleta.
De todas formas, en este punto es necesario traer a colación las palabras enunciadas por Néstor Pedro Sagüés (2007), el cual ha sugerido que el análisis de la problemática de la inconstitucionalidad por omisión debe ser una tarea que se realice a la luz de las enseñanzas históricas. Ello en atención a que, para los autores, una actitud del constituyente de depositar poderes cuasi-legislativos en la magistratura constitucional, podría acarrear más problemas que soluciones. Particularmente, atribuir tal potestad puede producir una confusión de roles, pues es posible que la justicia constitucional haga un uso desmedido de tales facultades.
Como acontece en casi todos los ordenamientos jurídicos, el control constitucional de las leyes se ha delegado a la justicia constitucional. Para ello, la gran mayoría de sistemas legales encomienda a un órgano supremo la guarda y supremacía de la Constitución, en otros, como acontece en Colombia, se instauró un modelo de control constitucional mixto, en el que confluyen a la vez rasgos del modelo difuso americano y del modelo de control abstracto continental europeo8.
En cierto modo, como lo expone Fernández (2009), la mayor o menor idoneidad de los procesos de control de constitucionalidad de las omisiones legislativas ha quedado a merced de la labor creativa de los Tribunales Constitucionales, pues son pocos los países en donde su constituyente se ha ocupado de la labor de articular en su Constitución una acción directa de inconstitucionalidad por omisión. Por así decirlo, la labor de los jueces constitucionales al día de hoy se ha limitado a la búsqueda de técnicas decisorias con las cuales hacerles frente a las omisiones legislativas inconstitucionales.
En pocas palabras, tal y como lo afirma Eto (2002), en el campo del Derecho Procesal Constitucional, pese a la larga evolución del constitucionalismo, todavía no se ha conseguido apuntalar determinadas herramientas procesales que permitan resarcir, corregir o subsanar las conductas omisivas absolutas por parte del órgano legislativo. En este punto, ya se ha dicho que en Colombia la Constitución no contiene una reglamentación de una acción directa de inconstitucionalidad por omisión; instituto que, como se podrá observar a lo largo de este trabajo, tendría por objeto apreciar o constatar el incumplimiento de la Constitución por no haberse dictado las medidas legislativas necesarias para hacer autoejecutables las normas constitucionales de eficacia diferida.
De cualquier manera, el rol del juez constitucional frente al control de las omisiones legislativas se ha circunscrito a la creación de una tipología de sentencias que se apartan del clásico binomio inconstitucionalidad-nulidad y ha ido al campo de la aplicación de técnicas decisorias innovadoras, entre las que se destacan sentencias atípicas, tales como las sentencias aditivas, sustitutivas, interpretativas, exhortativas y de inconstitucionalidad diferida (Garzón, 2014).
Pese al esfuerzo de la justicia constitucional para fiscalizar los silencios legislativos, lo cierto es que al día de hoy las referidas técnicas jurisdiccionales resultan insuficientes para controlar el fenómeno de la inconstitucionalidad por omisión. Por desgracia, ante la ausencia de una acción directa de inconstitucionalidad por omisión, en Colombia, las omisiones legislativas absolutas están quedando por fuera de todo tipo de control jurisdiccional. Según lo expuesto, los emprendimientos jurisprudenciales iniciados por el Tribunal Constitucional colombiano para corregir la inercia legislativa trasgresora del texto fundamental están siendo infructuosos, toda vez que un amplio conjunto de normas constitucionales sigue sin cumplirse al no instituirse un instrumento procesal específico para fiscalizar el ocio legislativo.
Por ejemplo, en lo que respecta a la Constitución colombiana, varios son los preceptos que en la actualidad se encuentran desobedecidos. En primer lugar, sea oportuno citar que el Estatuto del Trabajo no ha sido expedido tal y como lo ordena el inciso primero del artículo 53 constitucional, eso frente a los mandatos explícitos; pero frente a las obligaciones implícitas; es decir, aquellas desentrañadas por la jurisprudencia constitucional, es preciso citar la falta de reglamentación del derecho a la eutanasia, que encuentra reconocimiento jurisprudencial desde el año 1997, mediante la Sentencia C-239 de ese año, de otro lado, con el derecho a la objeción de conciencia, que solo tiene una reglamentación específica respecto a la objeción a prestar el servicio militar9, pero no en otros asuntos, como en el campo del ejercicio de las profesiones liberales, que aún no cuenta con una ley estatutaria que establezca los contornos de dicho derecho establecido en el artículo 18 constitucional.
Por otro lado, no solamente las técnicas decisorias están siendo insuficientes para controlar el fenómeno de la inactividad legislativa, sino que tal problemática en realidad es atribuible a la falta de idoneidad de las herramientas procesales tradicionales de control constitucional para la actividad legislativa. A fin de cuentas, los dos grandes grupos de mecanismos de control constitucional: difusos o incidentales y directos o abstractos, son poco aptos para el control de las omisiones legislativas.
Para dar cuenta de lo anterior, basta tan solo con citar la Sentencia T-381 del 2018, en donde la Corte Constitucional estableció que la acción de tutela es improcedente para subsanar el problema de la omisión legislativa relativa. En dicha sentencia, la Corte refirió que no es dado al juez de tutela controlar la quiescencia relativa por cuanto para ello la justicia constitucional ha decantado que su fiscalización se debe realizar únicamente por la senda del control abstracto de constitucionalidad.
Este ejemplo, da cuenta de que los mecanismos difusos de control de constitucionalidad son poco aptos para controlar los efectos negativos de la ineficacia normativa producida por la inconstitucionalidad por omisión relativa. A lo que se suma la línea jurisprudencial que desde antaño tiene establecido que la acción de inconstitucionalidad es improcedente para controlar las omisiones legislativas absolutas10.
De cualquier manera, no debe olvidarse que la reacción jurisdiccional ante la inercia prolongada de otros poderes, como el legislativo, es parte importante de la función del juez constitucional. En efecto, el desarrollo jurisprudencial que se ha dado en torno a las omisiones legislativas, ha dado lugar a la utilización de técnicas decisorias que son propias del constitucionalismo dialógico; es decir, herramientas decisionales que propenden por el diálogo constitucional interinstitucional.
Las susodichas herramientas jurisdiccionales han intentado, con cierta insuficiencia aún, contrarrestar el problema de la poca efectivización de los derechos fundamentales y sociales, consiguiendo así que el fenómeno de la inercia legislativa no se convierta en una forma de mantener de facto realidades que exigen una transformación mediata. Es decir, como las omisiones del legislativo configuran un retroceso o, al menos, sí un estancamiento del desarrollo del Estado de derecho, el control al citado fenómeno ha permitido que al menos, frente a las omisiones parciales, el juez constitucional entre a corregir el defectuoso actuar del órgano legislativo.
En definitiva, como lo sostiene algún sector de la doctrina, los mecanismos clásicos de control constitucional resultan desde todo punto de vista insuficientes para hacer efectivo el control a los silencios del legislador (Villaverde, 2015). En efecto, las peculiaridades de la inconstitucionalidad por omisión requieren de un instrumento específico que sirva para combatir tal anomalía constitucional. La única forma de corregir los problemas constitucionales que encierran las omisiones legislativas absolutas es mediante la creación de una acción directa de inconstitucionalidad por omisión.
Ahora bien, ¿de dónde se derivan las omisiones legislativas? En esta cuestión, son varias las razones que se han dado para legitimar la intervención del juez constitucional en la labor legiferante llevada a cabo por el Congreso de la República. En primer lugar, la omisión legislativa deriva de aquellas cláusulas constitucionales que implícita o explícitamente ordenan al legislativo expedir normas que hagan viables los postulados axiológicos o valorativos –principios constitucionales– de la carta política. En otras palabras, existen normas constitucionales que tienen una eficacia normativa directa; es decir, para su eficaz aplicación no es necesario la intervención del legislador, pero en la Constitución Política también concurren algunas disposiciones constitucionales de eficacia diferida o indirecta, que sí exigen un desarrollo legislativo con el fin de no ser contradichas por su inaplicación: normas que requieren de la interpositio legislatoris.
Lo anterior quiere decir que al ostentar la carta política fuerza normativa vinculante, en virtud del principio de supremacía constitucional, los encargos normativos que hayan sido confiados por el constituyente primario al legislador son de obligatorio acatamiento por parte de este poder constituido, so pena de que su desacato sea constitutivo de un actuar inconstitucional.
Es por ello que, Aguiar (1987), ha expresado que el fundamento para admitir la competencia del Tribunal Constitucional para controlar la inactividad legislativa es el mismo de aquel que sirve para fundamentar la competencia de la jurisdicción contenciosa administrativa para controlar los silencios administrativos. Es decir, si la función del órgano constitucional es vigilar la labor de los poderes públicos en general, pero particularmente, del legislador, tan inconstitucional es un actuar positivo vulnerador del orden constitucional, como la no actuación cuando constitucionalmente se encuentra prevista.
Así pues, como bien lo precisara Bidart Campos (1997, como se citó en Valle, 2010), la labor de interpretación constitucional no se circunscribe exclusivamente a desentrañar el significado de las normas contrarias al texto fundamental y a expulsarlas del sistema jurídico, sino que tal función se extiende a llenar los vacíos que por omisión dejan a la Constitución congelada. Es decir, la labor del Tribunal Constitucional debe ser aquella que propenda por llevar a la práctica cotidiana las promesas realizadas por el constituyente.
En conclusión, en el ordenamiento jurídico colombiano no existe un procedimiento ad hoc para controlar la inconstitucionalidad por omisión legislativa, tan solo la jurisprudencia constitucional se ha ocupado de la labor de establecer algunos parámetros para la procedencia excepcional de la acción pública de inconstitucionalidad para combatir las omisiones legislativas relativas, dejando por fuera de ese margen de fiscalización a las omisiones absolutas. Sin embargo, como bien lo advirtiera Gómez (2013), en el derecho constitucional comparado es posible encontrar países en donde el sistema de control constitucional de las omisiones legislativas es mixto.
Es decir, que puede ser impulsado por una acción propia del control difuso, tal y como es la acción de amparo en Alemania o el “mandado njunça” en Brasil, o bien a través de una acción de raigambre del control concentrado. (Gómez, 2013, p. 46)
Tal como es el caso de Italia y Colombia, a través de la acción pública de inconstitucionalidad.
Resta por hacer una enunciación de los mecanismos jurisdiccionales para hacerle frente a la omisión legislativa, que se realizará mediante la constatación de la experiencia comparada. Así se podrán evidenciar las innovaciones constitucionales y legales que algunos Estados han diseñado para contrarrestar la ineficacia normativa de las cláusulas constitucionales, producto de la presencia de las omisiones legislativas inconstitucionales en sus ordenamientos jurídicos.
En esta cuestión, Fernández (2009), relata que fue la Constitución de la República Federal de Yugoslavia, promulgada en 1974, la primera en consagrar un instrumento específico de control de las omisiones legislativas. En aquella Constitución, en su artículo 377 se reglamentaba la posibilidad de que el Tribunal Constitucional de Yugoslavia pudiera hacer constar que un órgano competente no había dictado las normas necesarias para el desarrollo de una norma constitucional, teniendo la obligación de informar de ello a la Asamblea de la República. El artículo enunciaba lo siguiente:
Artículo 377. Si el Tribunal Constitucional de Yugoslavia hiciere constar que un órgano competente no hubiere dictado las normas necesarias para la ejecución de las disposiciones de la Constitución de la RSFY, de las leyes federales y de otras prescripciones y actos generales federales, estando obligado a dictarlas, informará de ello a la Asamblea de la República. (Constitución de la República Socialista Federal de Yugoslavia, 1974)
De ahí que cotidianamente se haya entendido que la naturaleza de la acción pública de inconstitucionalidad por omisión es la de ser un recurso jurisdiccional meramente declarativo con efectos noticiadores o recomendativos. Es decir, únicamente le competiría al Tribunal Constitucional informar al órgano legislativo la falta de reglamentación de un derecho o precepto constitucional.
Posteriormente, en la Constitución Política de Portugal, promulgada en el año 1976, se instituyó un recurso jurisdiccional para fiscalizar la inconstitucionalidad por omisión. Una de las características principales de esta carta política fue que la competencia para controlar el fenómeno de la omisión legislativa se delegó al Consejo de la Revolución, órgano de naturaleza política. Sin embargo, con la reforma constitucional de 1982, tal competencia pasó a ser parte del Tribunal Constitucional.
Fernández (2009), expresa que la praxis jurídica del instituto de la acción de inconstitucionalidad por omisión en el derecho portugués ha sido decepcionante, pues desde su transformación en el año 1982, el Tribunal Constitucional solo se ha pronunciado en siete ocasiones y en dos de ella ha reconocido la inconstitucionalidad por omisión. El mismo autor expone que tal recurso judicial se encuentra consagrado actualmente en el artículo 283 de la Constitución Política portuguesa, que expresa lo siguiente:
(De la inconstitucionalidad por omisión)
1. A requerimento del Presidente de la República, del Defensor del Pueblo o, por razón de violación de derechos de las regiones autónomas, de los presidentes de las asambleas legislativas regionales, el Tribunal Constitucional examina y comprueba el no cumplimiento de la Constitución por omisión de las medidas legislativas necesarias para hacer efectivas las normas constitucionales.
2. Cuando el Tribunal Constitucional compruebe la existencia de inconstitucionalidad por omisión, dará conocimiento de ello al órgano legislativo competente. (Constitución Política de Portugal, 1976)
De la anterior cláusula constitucional, es preciso destacar, como lo hace Fernández (1995), que la fiscalización por omisión en Portugal, al igual como sucedía en la República Socialista de Yugoslavia, es un proceso jurisdiccional de control posterior que tiene únicamente la posibilidad de que el Tribunal ponga en conocimiento del órgano legislativo la falta de reglamentación de una norma constitucional, con el objeto de que este último expida los actos legislativos necesarios para la aplicabilidad de un precepto superior.
En el plano latinoamericano, Brasil fue el primer Estado en consagrar una acción de inconstitucionalidad por omisión, en el artículo 103 de la Constitución de 1988 del país canarinha se consagra la açâo de inconstitucionalidade por omissâo, que de acuerdo con Fernández (2009), se contempla tanto para omisiones del poder legislativo como por omisiones del poder reglamentario.
En efecto, en el sistema constitucional de Brasil es posible que mediante la acción de inconstitucionalidad por omisión se demande la inefectividad de una norma constitucional cuando se presenta una omisión normativa inconstitucional, la cual puede originarse por la falta de un acto del Parlamento –ley– en un sentido estricto o de un acto del Ejecutivo, llámese decreto, reglamentos, instrucciones, directivas presidenciales, ordenanzas, circulares, decisiones administrativas, resoluciones, etcétera.
Sin embargo, la cuestión aún sigue siendo problemática, pues si la norma constitucional incumplida ha sido regulada por una ley, pero su aplicabilidad práctica sigue dependiendo de una nueva norma, esta vez del órgano ejecutivo, el caso se consideraría de omisión ilegal; es decir, como si fuera un silencio administrativo en el caso colombiano. Por ello, a pesar de la concomitancia entre omisión e ilegalidad, en este tipo de omisión no resulta admisible la acción directa de inconstitucionalidad.
De acuerdo con García-Vázquez (2006), la açâo direta de inconstitucionalidade por omissâo, tiene su origen en las preocupaciones del constituyente brasileño por las inacciones del Parlamento; valga resaltar que la Constitución Política de Brasil de 1988 nace después de un largo periodo de dictadura. Finalmente, conforme a la doctrina especializada, es preciso advertir que la competencia de control de las omisiones legislativas inconstitucionales fue atribuida al Supremo Tribunal Federal de Brasil, órgano encargado de informar técnicamente al legislador de la mora en que se encuentra la reglamentación de una determinada materia.
En definitiva, el constituyente brasileño de 1988 fue innovador en la búsqueda de instrumentos jurisdiccionales que pudieran sortear o paliar los problemas de inaplicabilidad de normas constitucionales derivados de la inactividad del órgano legislativo en la reglamentación que dieran vida real y concreta a los preceptos constitucionales, en el sentido de su implementación cotidiana.
La acción directa de inconstitucionalidad en la legislación de Brasil se encuentra prevista en el artículo 103, numeral 2 de la Constitución Federal, el cual establece lo siguiente:
2. Declarada la inconstitucionalidad por omisión de una medida destinada a dar efectividad a una norma Constitucional, se comunicará al Poder Competente para la adopción de las providencias necesarias y, tratándose de órgano administrativo, para que se haga en treinta días.
Como se deduce de lo dispuesto en el artículo 103, numeral 2 de la Carta Federal, en el sistema jurídico brasileño la omisión en la expedición de una medida legislativa necesaria para garantizar la eficacia normativa de un precepto constitucional que pueda ser impugnada por medio de este tipo de acción directa de inconstitucionalidad, no se circunscribe a las que provienen del órgano legislativo, sino que también puede incluir las que resultan de la inactividad (ocio) de los órganos administrativos, con las salvedades realizadas en los párrafos anteriores. Por su parte, De Lacerda (2018), afirma que en el plano latinoamericano tan solo cuatro países han consagrado una acción de inconstitucionalidad por omisión: Brasil, Costa Rica, Venezuela y Ecuador. De acuerdo con la misma iuspublicista, en la Constitución de Costa Rica dicho instrumento se encuentra consagrado en el artículo 73 de la Ley de Jurisdicción Constitucional de 1989, correspondiendo tal competencia a la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Costa Rica.
De igual forma, en Venezuela, en el artículo 336, numeral 7 de la Constitución de 1999, se reglamenta la inconstitucionalidad por omisión, en donde se preceptúa que tal competencia le corresponde a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia de Venezuela. Ese artículo 336 enuncia lo siguiente:
Artículo 336. Son atribuciones de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia:
7. Declarar la inconstitucionalidad de las omisiones del poder legislativo municipal, estatal o nacional cuando haya dejado de dictar las normas o medidas indispensables para garantizar el cumplimiento de esta Constitución, o las haya dictado en forma incompleta; y establecer el plazo y, de ser necesario, los lineamientos de su corrección.
Y, finalmente, en Ecuador la figura está prevista en el artículo 436, inciso 10, de la Constitución de 2008. Sin embargo, una de las características más sobresalientes de la Constitución de Ecuador es que el artículo 129.1 permite a la Corte Constitucional subsanar vía jurisprudencial la omisión legislativa, hasta tanto el órgano que omitió su deber regule sobre la materia incumplida (De Lacerda, 2018).
Por último, de acuerdo con De Lacerda (2018), en Ecuador sucede algo parecido a lo acontecido en Venezuela, en lo relativo a los efectos de la omisión inconstitucional. En efecto, en Ecuador la Corte Constitucional en caso de declarar la inconstitucionalidad por omisión puede aplicar dos medidas correctivas: en primer lugar, puede conceder un plazo razonable para que el legislador subsane la omisión, o en su defecto, en caso de que este se rehúse a disciplinar determinada materia en el plazo concedido, puede el tribunal competente, tanto en Ecuador como en Venezuela “formular por vía jurisprudencial las reglas básicas correspondientes que sean indispensables para garantizar la debida aplicación y acatamiento de las normas constitucionales, las cuales mantienen su vigencia la norma correspondiente” (De Lacerda, 2018, p. 24).
En el presente trabajo se ha analizado la omisión legislativa absoluta. Quedó visto el tratamiento jurídico que la jurisprudencia colombiana le ha dado a la temática examinada. Se pudo observar que la Constitución Política colombiana no prevé instrumentos jurisdiccionales específicamente diseñados para combatir las omisiones inconstitucionales y que, por tal motivo, ha sido la Corte Constitucional la que se ha visto en la necesidad de recurrir a las innovaciones o construcciones jurisprudenciales a fin de contrarrestar la ineficacia de la norma constitucional.
Así también se ha dado cuenta que la falta de instrumentos constitucionales para hacer frente a las omisiones legislativas es un problema que no ha sido solucionado eficazmente por las técnicas decisorias jurisprudenciales pues, las mismas, por la complejidad de la problemática, aún resultan insufientes para subsanar o corregir el fenómeno de la inconstitucionalidad por omisión absoluta.
El trabajo cuestiona la tesis de la incompetencia de la Corte Constitucional para conocer de las omisiones legislativas absolutas, pues esta subregla jurisprudencial ha dado lugar a que varios preceptos constitucionales al día hoy no gocen de una eficacia normativa plena, con lo cual el Tribunal Constitucional estaría tácitamente ayudando a la inoperatividad de las normas constitucionales.
De lo disertado, ciertamente no hay lugar a dudas de que el fenómeno de la omisión legislativa absoluta requiere de un esfuerzo de la dogmática, la hermenéutica y la justicia constitucional, para intentar vislumbrar cuál sería el mejor camino para curar o sortear las dificultades derivadas del ocio legislativo. En este aspecto se reconoce que el sistema de control por omisión en Colombia tiene la particularidad de carecer de una acción de inconstitucionalidad por omision que sirva para garantizar ese papel social transformador del Estado, ante esto, ya es hora de que en el país se piensen formas jurídicas que permitan eliminar las consecuencias de la ineficacia constitucional.
Por tanto, la revisión del constitucionalismo comparado sirve para dar cuenta de emprendiemientos constitucionales que han permitido la adopción de medidas para promover la efectividad constitucional, instrumentos jurisdiccionales que, en teoría, no entran en confrontación con principios fundamentales del Estado social de derecho, tales como la separación de poderes, la democracia deliberativa, la discrecionalidad o la libre configuración legislativa, preservándose la libertad y autonomía del órgano legislativo para el ejercicio de su típica tarea: la de crear leyes.
Además, a modo de reflexión, no debe olvidarse que la Constitución de 1991, al igual que muchas cartas políticas de Estados latinoamericanos, se caracteriza por la presencia de un amplio catálogo de derechos y prerrogativas a favor del ciudadano que, para muchos países con una democracia mucho más robusta, puede considerarse excesiva. Sin embargo, la mera enunciación sustantiva de derechos fundamentales y sociales sin la debida consagración de mecanismos jurisdiccionales para su efectiva protección, no ha permitido la consolidación de un verdadero Estado social de derecho mínimo. Para ello basta tan solo con ver que muchas garantías sociales aún no gozan de una aplicabilidad plena. Pues, la naturaleza progresiva de estos derechos hace que el Estado goce de un amplio margen de discrecionalidad para su protección.
Lo anterior también se explica porque Colombia es un país donde cuyo compromiso constitucional ha sido frencuentemente relegado a un segundo plano, más aún cuando la característica principal de su historia constitucional es el reformismo constitucional, que, como se sabe, ha sido la herramienta principal para echar atrás los logros conseguidos por la Constitución.
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Notas al pie:
1Artículo de investigación, innovación e inédito, adscrito a la línea de investigación en Derechos Humanos de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad de la Amazonia Florencia (Caquetá). Es derivado de un informe parcial entregado como adelanto de un trabajo de grado presentado para optar al título de abogado.
2Abogado graduado de la Universidad de la Amazonia (Colombia), actualmente candidato a Magíster en Derecho Constitucional de la Universidad Externado de Colombia. Correo electrónico: jo.espinosa@udla.edu.co
3Egresado
del programa de derecho de la Universidad de la Amazonia (Colombia).
Correo electrónico: seb.hernandez@udla.edu.co
4Para un desarrollo de esa tensión,
véase: Sager, L. (2007). Juez y democracia. Una teoría de la
práctica constitucional norteamericana” (Estudio introductorio de
Víctor Ferreres Comella). Marcial Pons.
5Expresión que fuese empleada por la María Ángeles Ahumada. En su trabajo titulado: “El control de constitucionalidad de las omisiones legislativas”. Publicado en la Revista del Centro de Estudios Constitucionales, n.º 8, enero-abril (1991).
6En este artículo el fraude constitucional se entiende como una forma de eludir la eficacia normativa de la Constitución. El fraude a las normas constitucionales implica que, a consecuencia de la quiescencia legislativa, muchas disposiciones carecen de eficacia directa, pues la interpositio legislatoris es fundamental para que la Constitución no sea objeto de una reforma informal; es decir, mediante la falta de un desarrollo legal que lleve a la práctica las garantías constitucionales.
7Colombia. Corte Constitucional. (1 de febrero de 2006). Sentencia C-038 de 2006 [MP. Humberto Antonio Sierra Porto].
8El modelo difuso se caracteriza principalmente por la ausencia de un órgano jurisdiccional encargado de la defensa de la Constitución. Este, por su parte, tiene como rasgo predominante que el control de constitucionalidad de las leyes recae sobre todas las autoridades judiciales, sin importar su especialidad o jerarquía. De su parte, el modelo de control concentrado tiene como característica principal la creación de una Corte o Tribunal Constitucional encargado de la defensa de la Constitución. En el modelo concentrado solo el órgano especializado tiene la potestad de garantizar la supremacía constitucional; es decir, no cualquier operador judicial puede declarar la inaplicabilidad de una norma por ser contraria a los preceptos constitucionales.
9Artículos 77 al 80 de la Ley 1861 de 2017.
10Véase, entre otras, la Sentencia C-543 de 199