Participação das capitais dos estados brasileiros no financiamento do esporte e do lazer*

Introdução

A federação brasileira é composta por três entes federados, a União e dois níveis subnacionais, os governos estaduais (26) juntamente com o Distrito Federal e os municípios (5.570). Todos os entes possuem instrumentos fiscais à sua disposição para promover o gasto público conforme os interesses políticos que cercam a escolha dos governantes.

Quanto ao ente municipal, destacam-se as 26 capitais brasileiras que concentram parcela importante dos recursos fiscais, econômicos, sociais e políticos dos estados. São nas capitais que estão instalados os poderes executivo, legislativo e judiciário dos estados. Portanto, elas são o centro político onde as principais decisões dos níveis de governo subnacionais são tomadas.

Por conta de terem elevado grau de urbanização, esses municípios conseguem responder de forma mais eficiente a arrecadação de seus tributos, permitindo maior autonomia decisória (Moraes, 2006). As 26 capitais dos estados brasileiros representam 0,47% das cidades e concentram 22,49% da população, conforme o último censo, em 2010 (IBGE, 2010).

Em 2011, as capitais estaduais foram responsáveis por 31,51% do Produto Interno Bruto (PIB) brasileiro. Dessas, apenas Florianópolis não representa o maior PIB de seu estado, Santa Catarina. Portanto, nessas cidades encontramos dinâmica econômica que propulsiona o desenvolvimento das cidades. Outro detalhe marcante do desenvolvimento brasileiro é a concentração de parcela importante de seus recursos financeiros nas regiões Sul e Sudeste. As 7 capitais das regiões Sul e Sudeste respondem por 71,36% do PIB das capitais (ano referência 2011). Como pudemos perceber, mesmo entre as capitais há um viés concentrador de recursos que contribui sobremaneira à desigualdade brasileira (IBGE, 2012).

Do ponto de vista político, as capitais são marcadas por forte alternância de poder, apenas Teresina, no Piauí, manteve o mesmo partido no poder durante as 3 eleições do período aqui analisado (2000, 2004, 2008). Ou seja, a competição política nesses grandes centros urbanos é acirrada, o que permite a população experimentar diferentes projetos políticos. O partido que mais elegeu prefeituras foi o Partido dos Trabalhadores (n = 21), mesmo partido do Presidente da República em todo o período (2003/2008).

A plataforma de composição das receitas municipais é bastante variada e descentralizada, sendo que a descentralização aumentou a participação dos municípios na arrecadação tributária (Zuccolotto, Ribeiro & Abrantes, 2009). Três instrumentos fiscais têm maior peso na composição da receita dos municípios. Dois desses são transferências de entes superiores (estados, devolutiva; União, redistributiva) regulados pela Constituição Federal de 1988. Portanto, atualmente são transferências obrigatórias e estão distantes das barganhas políticas.

No âmbito estadual há o Imposto sobre Circulação de Mercadoria e Serviços (ICMS), sua principal característica compreende taxar os serviços e sua regulação é de responsabilidade do governo dos estados. O ICMS é devolutivo, ele devolve para cada município um percentual do total arrecadado dentro de sua jurisdição.

No nível da União existe o Fundo de Participação dos Municípios (FPM), trata-se de um fundo formado por diferentes fontes de financiamento, regulado pelo governo federal. Sua distribuição segue o regramento determinado pela Constituição que redistribui os recursos de forma a premiar os municípios vulneráveis, com vistas a suprir parte das desigualdades regionais. Seu viés redistributivo acaba tendo menor peso nos orçamentos das capitais, pois elas possuem outros instrumentos de política fiscal que garante recursos à sua agenda política.

A política fiscal à disposição dos municípios permite que essa esfera de governo regule três impostos municipais. O principal instrumento de arrecadação fiscal dos municípios é o Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU), fortemente dependente da taxa de urbanização (Afonso & Araújo, 2000). Quanto maior for a concentração populacional nesse grande centro urbano, maior será a arrecadação. O Imposto sobre Serviço de Qualquer Natureza (ISSQN) é resultado da dinâmica econômica da cidade que tem nas capitais seu principal centro. Já o Imposto sobre a Transmissão de Bens Imóveis (ITBI) possui menor impacto. Dadas as características econômicas e urbanas das capitais, elas são fortemente impactadas por essas condições, garantindo condições muito diferenciadas de oferta de políticas públicas (Marenco, Strohschoen & Joner, 2016). Considerando que elas não estão distribuídas de forma igualitária entre as capitais, as disparidades fiscais se mantêm presentes nessa realidade (Prado, 2001).

Diferentemente do ICMS e do FPM, os impostos municipais são resultados de políticas fiscais traçadas pelos próprios policy decision makers. Eles podem alargar a cobrança de forma a ter recursos financeiros para imprimir suas agendas políticas. Em seus estados, por concentrarem a maior parte do PIB, esse viés econômico garante condições diferenciadas à promoção de políticas públicas de esporte e de lazer. No entanto, como revelam Widdop, King, Parnell, Cutts e Millward (2018), analisando o financiamento das políticas de esporte na Inglaterra, as restrições orçamentárias, por conta das crises fiscais, tendem a pressionar para baixo os investimentos em políticas públicas de esporte e de lazer.

A análise da participação dos municípios no financiamento do esporte e do lazer no Brasil de forma comparada tem sido pouco explorada pela literatura. As pesquisas existentes procuram analisar as políticas públicas sem dar ênfase ao orçamento e numa escala menor, como os trabalhos de Azevedo (2015), Bankoff e Zamai (2011), Mertins, Myskiw e Sanfelice (2016), Santos (2016), e Terra, Imênes e Pacheco (2011). A utilização do financiamento como objeto de análise foi explorada de forma comparativa nos municípios da Bahia (Santos, Canan & Starepravo, 2018), do Piauí (Santos & Starepravo, 2018), do Maranhão (Santos, 2018), do Espírito Santo (Santos & Santos, 2018), do Mato Grosso (Santos, Milani, Reverdito & Starepravo, 2019), do Acre, do Amapá, de Rondônia e de Roraima (Santos, Carvalho & Froes, 2019) e Pernambuco (Santos, Menezes & Lima, 2019).

Considerando a dinâmica econômica e populacional das capitais, elas concentrarem, em cada um dos estados, a maior parte da receita corrente dos municípios (Marenco, Strohschoen & Joner, 2016; Speroto, 2001). Esse fator as coloca em condições diferenciadas à oferta de políticas públicas, à medida que a arrecadação impacta na capacidade de gasto. Portanto, são os municípios brasileiros, comparativamente aos demais, com melhores condições à oferta de políticas públicas de esporte.

Nesse sentido, o presente trabalho busca analisar de forma comparativa o gasto nas políticas públicas de esporte e de lazer de todas as capitais brasileiras de 2002 a 2011 por meio da análise da Unidade de Gasto responsável por aferir esse investimento, a Função Desporto e Lazer (FDL). As questões de pesquisa objetivaram conhecer: (a) quais os níveis de adesão das capitais com a FDL; (b) qual o volume de recursos gasto na FDL e sua variação ao longo do tempo; (c) qual o comprometimento da Receita Corrente com os gastos na FDL; (d) qual o comportamento de gasto per capita.

Metodologia

As funções orçamentárias são o maior nível de agregação dos gastos públicos, elas ajudam a classificar as despesas. A FDL agrega gastos realizados no esporte e no lazer. Ela está organizada de forma a contemplar gastos em quatro áreas de atuação governamental, chamadas de subfunções. A especificidade da ação orienta a classificação do gasto nas subfunções: Desporto Comunitário, Desporto de Rendimento, Lazer, e Outras Subfunções do Desporto e Lazer. As subfunções somente têm seus valores publicados a partir de 2005, por isso não serão detalhadas no estudo.

As informações referentes à FDL (valores liquidados) e a Receita Corrente das prefeituras foram capturadas diretamente do site do Tesouro Nacional (2020), nos dados referentes às contas anuais no Sistema de Informações Contábeis e Fiscais do Setor Público Brasileiro (SICONFI). Seguimos o seguinte percurso para cada ano no site do Tesouro Nacional: FINBRA - Finanças do Brasil - Dados Contábeis dos Municípios > Consulta Municípios de Capitais > Tabela I: Receitas, e Tabela II: Despesas para cada ano de análise. Para análise per capita foi utilizada a projeção da população publicada para cada ano na Receita.

Através da estatística descritiva identificou-se os percentuais, as médias e o dimensionamento das variações dos investimentos na FDL. Os valores envolvidos no gasto da FDL foram corrigidos pelo Índice de Preços ao Consumidor Ampliado (IPCA) com intuito de permitir comparações fiscais ao longo do período, tendo como ano base, 2002.

Resultados e Discussões

A Constituição Federal de 1988 (CF/88) garantiu em seu artigo 217 o direito ao esporte a todos os cidadãos. No entanto, não houve regulação dessa matéria de forma a romper os entraves institucionais impostos pela própria constituição para tornar essa realidade efetiva. O tema do esporte não entrou no rol de competências exclusivas (Art. 30) ou comuns dos municípios (Art. 23). Ou seja, a própria constituição possibilitou margem à inação dos municípios nesta matéria ao não estabelecer o esporte como uma de suas competências (Assembleia Nacional Constituinte, 1988).

Porém, mesmo não sendo uma área que existam constrangimentos institucionais no âmbito da federação, a maioria das capitais realizou gastos na FDL no período. Apenas 5 capitais, em alguns períodos, não realizaram adesão ao gasto na FDL: Rio Branco (2002 a 2005; 2010 a 2011), Manaus (2004), Salvador (2002 a 2004), Cuiabá (2006 a 2008), Aracaju (2002 a 2005). Todas as cidades são das regiões de menor desenvolvimento econômico e social: Centro-Oeste, Nordeste e Norte. Portanto, esse aspecto pode estar associado a maior ou menor capacidade fiscal dos municípios (Abrucio & Couto, 1996). As capitais das regiões Sul e Sudeste garantiram investimentos em todo o período. Portanto, a não adesão pode ser discriminada regionalmente.

Considerando que o FDL não capta os recursos investidos no desenvolvimento do esporte na escola, não é possível aludir, a partir da adesão à FDL, o cumprimento ou não do Art. 217 da CF/88. O direito ao esporte não estabelece qual manifestação deve ou não ser apoiada (Santos & Freitas, 2015), apenas aponta, em lei ordinária, a necessidade de se priorizar o esporte que é praticado no interior das escolas. Considerando o compromisso de todas as capitais com a oferta do ensino fundamental, é possível afirmar que essa dimensão do esporte, prevista nos Parâmetros Curriculares Nacionais da área (Secretaria de Educação Fundamental, 1997), está presente em todas as capitais.

A despeito dos incentivos do federalismo à matéria em direção à inação, 21 (80,8%) capitais garantiram gastos na FDL durante todo o período. Essa realidade indica que as prefeituras das capitais sofrem pressões importantes por parte da sua comunidade ou dos stakeholders para manterem essa agenda. Portanto, a maioria das capitais (por motivos ainda desconhecidos) segue um comportamento distinto da não adesão.

Como revela a Tabela 1, tanto o gasto total na FDL, como sua variação ao longo do período, demonstra que há diversidade de comportamentos alocativos entre as capitais brasileiras. Nenhuma capital experimentou período só de crescimento ou de queda do volume de recurso destinado à FDL. Entre as capitais (n=23) que alocaram recursos no primeiro e último ano da série, apenas 21,74% (n=5) não garantiram crescimento no gasto na FDL. Esse comportamento variou e experimentou resultados que vão (variação positiva) de 31,14% (Porto Alegre/RS) a 1.705,81% (Fortaleza).

Mesmo considerando os diferentes comportamentos alocativos das capitais ao longo do tempo, algumas cidades parecem ter maiores dificuldades na garantia da agenda. São os casos do Rio de Janeiro (RJ), Goiânia (GO), Florianópolis (SC), Natal (RN), Manaus (AM), Belém (PA) e Boa Vista (RR) que tiveram variação negativa (investimento menor que o ano anterior) em 5 cenários. Outras 6 capitais também tiveram variação negativa: Florianópolis (-3,7%), Rio de Janeiro (-77,4%), Maceió (-2,2%), Natal (-2,9%), Manaus (-92,9%), Boa Vista (-74,9%)], porém apenas em 2 anos, demonstrando maior consistência na agenda de gasto na FDL.

Apesar de ocorrer picos de crescimento da arrecadação tributária no Brasil durante o período, diferentes capitais experimentaram variação negativa. Esse aspecto acrescenta outras variáveis intervenientes no maior ou menor nível de investimento na FDL. Os três últimos anos foram os piores do período, em 2009, n=11 (40,74%) tiveram retração do investimento em relação ao ano anterior, em 2010, n=13 (48,15%) e em 2011, n=12 (44,44%).

O percentual de comprometido da Receita Corrente com a FDL também variou entre as capitais e durante o período, como pode ser observado na Tabela 2. Na região Sul (1), os percentuais variaram de 0,35% a 1,09%. Porto Alegre (RS) foi a capital que teve a menor variação entre o menor e o maior percentual, demonstrando certa consistência ao longo do tempo da política de gasto na FDL. A cidade que apresentou a maior variação foi Florianópolis (SC), diferença de 0,59 pontos percentuais (pp).

Entre as capitais da região Sudeste (2), a menor variação foi em Belo Horizonte (MG), 0,2; maior variação foi na cidade do Rio de Janeiro (RJ), 2,61. Por outro lado, a cidade do Rio de Janeiro está entre as 8 que conseguiram percentuais acima de 1%, alcançados em 60% do período. Na Região Centro-Oeste (3) nenhuma capital conseguiu garantir percentuais acima de 1%. A diferença entre o percentual mínimo e máximo de comprometimento da receita é pequena nessa região, variou entre 0,51 (Campo Grande, MS) e 0,71 (Goiânia, GO). Na Região Nordeste (4) há maior variação entre os valores mínimos e máximos entre as capitais, demonstrando elevada diversidade de comportamento alocativo. Salvador (BA) apresentou a menor variação (0,1), e Natal (RN) a maior (3,09). Na Região Norte a disparidade apresentou-se mais elevada, Boa Vista (RR) apresentou maior distensão (7,76) e Rio Branco (AC) a menor (0,1).

As Conferências Nacionais de Esporte, construídas para elaborar com a sociedade as principais diretrizes do esporte no Brasil, diante da falta de padrões de gastos na FDL, buscou indicar a vinculação do gasto a algum parâmetro de receita. O primeiro ponto nos remete a tentativa de vinculação de gasto para uma dada receita em área em que há constrangimentos no âmbito da federação à inação. Em agendas que não há obrigatoriedade na implementação de políticas, não há como fixar percentuais de gasto mínimo. O segundo, considerando que esse nível de vinculação necessita passar pelo Congresso Nacional, nos faltam elementos para identificar a viabilidade do tema na agenda legislativa e da existência de atores dispostos a colocar essa agenda em movimento nesta arena.

Em todos os cenários da Tabela 3 é possível perceber variação anual do gasto que mesclam períodos de crescimento com períodos de queda. Esse resultado é perfeitamente compatível com o que se espera dos gastos discricionários no federalismo brasileiro, a liberdade alocativa produz diferentes prioridades de investimentos. Não há uma tendência clara para nenhuma das capitais. No entanto, quando identificamos os gastos per capita abaixo da mediana (R$ 3,38) foi possível constatar que:

Nesse aspecto a realidade observada contempla a diversidade alocativa entre as capitais, as regiões e o período. No entanto, os dois parâmetros utilizados para realizar a análise apontam para distinções importantes entre as regiões: (a) as regiões Sul e Sudeste se destacam por terem em quase todos os anos valores superiores à mediana; e [b] Vitória (ES), Rio de Janeiro (RJ) e Boa Vista (RR) alcançam destaque por terem no mínimo 50% do período com valores superiores à R$ 10,00.

Arretche (2010) já alertava que o federalismo implica em desigualdade e diversidade de política, algo que foi percebido na análise do gasto das capitais brasileiras na FDL. A municipalização do gasto se deu de forma dispare entre as regiões e as capitais, demonstrando importantes desigualdades na capacidade de gasto (Abrucio & Franzese, 2007; Souza, 2001). Apesar da inação não ser um comportamento padrão diante desta agenda, há uma legitimidade no resultado encontrado à medida que os governos subnacionais definem de forma soberana sobre o conteúdo da política e o volume de investimento a ser realizado (Almeida, 2005; Arretche, 2005). O resultado geral aponta a maior fragilidade das capitais das regiões Nordeste e Norte de elevarem os recursos na FDL. Nesse caso, mesmos as capitais dessas regiões, quando analisados comparativamente, apresentam menor capacidade de investimento. Algo compatível com que aponta a literatura sobre gasto público no federalismo brasileiro (de Silva, Gledson & de Freitas, 2011; Mendes, 2012).

Conclusão

Uma das características dos estudos descritivos de cunho exploratório é trazer a superfície do debate temas que até então não foram explorados pela literatura especializada. Nesse sentido, trazer para o debate o comportamento alocativo das capitais brasileiras permitiu explorar o gasto público nas políticas de esporte e de lazer.

O primeiro aspecto analisado foi o nível de adesão. Como já dissemos anteriormente, não há mecanismos no âmbito do federalismo capaz de obrigar os municípios a serem proativos diante desta agenda. No entanto, na quase totalidade dos casos, as capitais demonstraram que realizam investimentos na FDL. Mas esse comportamento se difere em níveis de adesão (tempo), no volume de recursos dispendidos por elas e regiões e o percentual reservado da Receita Corrente.

No conjunto das diferenças é possível perceber um comportamento regional muito forte. As capitais das regiões Sul e Sudeste apresentam condições muito mais favoráveis para garantirem a adesão, o volume de investimento e o percentual da receita comprometida com a FDL. Desconhecemos os motivos que levam a esse comportamento. Nesse sentido, uma segunda geração de investigação deve ser capaz de identificar as variáveis que ajudam a produzir esse resultado.

Por outro lado, é preciso considerar que todas as capitais realizam investimento em outra manifestação que não é captada pela FDL, o esporte praticado na escola, especialmente nas aulas de educação física. A universalização do ensino fundamental faz com que os municípios invistam em equipamento esportivo dentro das escolas, comprem material esportivo e remunere professores de educação física para que, entre outros conteúdos, ensinem o esporte.