ISSN (impreso) 0121–5167 / ISSN (en línea) 2462–8433

SECCIÓN GENERAL

Estudio comparado de la interacción entre actores en la implementación de programas sociales en Chile y Colombia a partir de la teoría de la interacción contextual^*

Comparative Study of the Interaction between Actors in the Implementation of Social Programs in Chile and Colombia based on the Contextual Interaction Theory

Andrea Peroni Fiscarelli¹ (Chile)

Francisco Ulloa Osses² (Chile)

Roberto Castillo Ávila³ (Chile)

¹ Profesora de Historia. Socióloga. Doctora en Estudios Americanos, especialidad en Estudios Sociales y Políticos. Profesora asociada, investigadora y coordinadora del Núcleo Interdisciplinario de Investigación Evaluativa, Departamento de Sociología, Universidad de Chile. Correo electrónico: aperoni@uchile.cl – Orcid 0000–0003–0584–7705 – Google Scholar https://scholar.google.es/citations?hl=es&user=VGjiuycAAAAJ

² Sociólogo. Magíster en Ciencias Sociales, mención Sociología de la Modernización. Consultor en la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) e investigador asociado en el Núcleo Interdisciplinario de Investigación Evaluativa, Departamento de Sociología, Universidad de Chile. Correo electrónico: fulloao@fen.uchile.cl – Orcid 0000–0002–1489–8179 – Google Scholar https://scholar.google.es/citations?hl=es&user=4eDE0DsAAAAJ

³ Sociólogo. Analista de Planificación y Control de Gestión en la Subsecretaría del Deporte e investigador asociado en el Núcleo Interdisciplinario de Investigación Evaluativa, Departamento de Sociología, Universidad de Chile. Correo electrónico: roberto.castillo.a@ug.uchile.cl

Fecha de recepción: junio de 2023

Fecha de aprobación: octubre de 2023

Cómo citar este artículo: Peroni Fiscarelli, Andrea; Castillo Ávila, Roberto y Ulloa Osses, Francisco. (2024). Estudio comparado de la interacción entre actores en la implementación de programas sociales en Chile y Colombia a partir de la teoría de la interacción contextual. Estudios Políticos (Universidad de Antioquia), 69. https://doi.org/10.17533/udea.espo.n69a03

Resumen

Este metaestudio compara los resultados de la aplicación de un modelo analítico de probabilidad de implementación de políticas (Bressers, 2004) en programas sociales en Chile y Colombia, siguiendo la teoría de la interacción contextual (Javakhishvili y Jibladze, 2018). Cada uno de los programas analizados son clasificados según el nivel de interacción en la implementación y el grado de heterogeneidad de la tarea (Martínez, 2004). La relevancia del estudio reside en la necesidad de avanzar en el conocimiento de la implementación de políticas, superando los modelos bottom–up o top–down, en contextos de alta movilización política y demanda social, junto a una incapacidad de la gestión política de responder dichas demandas. Los resultados muestran que la cooperación es la característica que define la interacción en ambos países, teniendo presencia compartida en casi la totalidad de los casos analizados. Finalmente, esto permite entender comparativamente los desafíos para la política pública actual bajo tendencias como los giros políticos de los gobiernos en contexto de debilitamiento del neoliberalismo como modelo de sociedad compatible con la garantía de derechos.

Palabras clave: Políticas Públicas; Implementación; Programas Sociales; Cooperación; Chile; Colombia.

Abstract

This meta–study compares the results of the application of an analytical model of the probability of policy implementation (Bressers, 2004) for the case of social programs in Chile and Colombia, following the Contextual Interaction Theory (Javakhishvili & Jibladze, 2018). Each program is also classified according to the level of interaction in the implementation and by the degree of heterogeneity of the task (Martínez Nogueira, 2004). The relevance of the study resides in the need to advance the knowledge of the implementation of policies, surpassing the bottom–up or top–down models, in contexts of high political mobilization and social demand, together with an inability to manage policies to respond to such demands. The results show that cooperation is the defining characteristic of interaction in both countries, having a shared presence in almost all the programs analyzed. This allows us to understand, at a comparative level, the challenges for current public policy under trends such as the governmental political turns in the context of the exhaustion of neoliberalism as a model of society compatible with the guarantee of rights.

Keywords: Public Politics; Implementation; Social Programs; Cooperation; Chile; Colombia.

Introducción. Contexto en relación con la política social en Chile–Colombia

Latinoamérica ha sido, sin lugar a duda, uno de los territorios más afectados por las transformaciones sociales desarrolladas durante los últimos años. El giro experimentado por la región desde inicios del siglo XXI, relacionado centralmente con los procesos de cuestionamiento interno respecto a las implicancias que el modelo neoliberal ha tenido sobre las dinámicas de distribución del ingreso y la desigualdad (Arditi, 2009), ha establecido una discusión orientada a la necesidad de establecimiento de un paradigma que compatibilice el fomento del crecimiento económico con la promoción de la equidad social (Midaglia, Ordóñez y Valencia, 2018). Otras perspectivas avanzan aún más apuntando a la premura de considerar los pilares económico, social y medioambiental para un desarrollo sostenible (United Nations, 2012), y otras, incluso, proponen un cambio de paradigma en el que, por sobre la acumulación de riquezas, se ponga la sostenibilidad de la vida y del planeta en el centro del desarrollo (Cepal, 2022a).

El malestar generalizado con respecto a problemáticas en áreas como trabajo, salud o educación, sumado al descontento por la incapacidad de los gobiernos de entregar respuestas adecuadas a las demandas de la población, ha provocado, a pesar de las diferencias presentes en cada país,¹ el desarrollo de un fenómeno de magnitud regional: la realización de movilizaciones sociales² destinadas no únicamente a expresar un malestar que consideran ignorado, sino también a su canalización por parte de los actores políticos en el sistema democrático formal.

Esta aspiración se ha manifestado a través de la prevalencia de victorias en la región por parte de sectores de izquierda,³ fenómeno acuñado bajo el concepto de «el giro a la izquierda». Sin embargo, el cuestionamiento realizado a estos gobiernos e, incluso, el retroceso a la derecha, experimentado por algunos de los países de la región, ha envuelto al panorama sociopolítico latinoamericano de un velo de incertidumbre (Torrico, 2017).

Este escenario ha sido sacudido, además, por fenómenos cuya adversidad no era posible prever. Este corresponde a la crisis sanitaria producto de la pandemia de COVID–19, cuyos efectos son aún complejos de dimensionar, pero incluyen una profunda crisis con respecto a los índices de pobreza, desigualdad y los mercados laborales (Cepal, 2022b).

Las políticas sociales no han sido ajenas a los procesos descritos previamente. Estas han experimentado de manera simultánea el paso del paradigma de focalización predominante en la región desde aproximadamente la década de 1980 a la integración de programas que componen matices universalistas, como es el caso de las transferencias monetarias condicionadas (TMC) (Barba, 2018), que se encuentran directamente ligados al auge de gobiernos de izquierda descritos previamente. De esta manera, la política social se sitúa como un elemento directamente ligado al modelo de desarrollo predominante durante el periodo y, asimismo, a la relación que este modelo guarda con la política social (Jiménez, 2021) mediante el desarrollo de dinámicas que son establecidas entre los gobiernos y los sectores privados, y grupos pertenecientes a la sociedad (Natesan y Marathe, 2015). A su vez, dichos actores ejercen un rol central en las fases de elaboración e implementación de las políticas sociales a partir de la interacción de las motivaciones, información e influencias que poseen con respecto a determinado programa social (Javakhishvili y Jibladze, 2018).

El propósito de este estudio corresponde al conocimiento y comparación de las interacciones desarrolladas entre partes implementadoras y usuarias de ocho programas sociales aplicados en Chile y Colombia a través de las categorías de análisis propuestas por la teoría de interacción contextual (TIC) (Javakhishvili y Jibladze, 2018).

Los programas sociales considerados para el análisis en Chile corresponden a Chile Crece Contigo, Red Transforma País, Vínculos y Plataforma Nacional para la Reducción de Riesgo de Desastres; mientras que en el caso de Colombia corresponden a Grupo Niño, Colombia Mayor, Mesas de Cultura para la Paz y Gestión de Riesgo.

La consideración de las categorías analíticas propuestas por la TIC ha permitido la identificación de vínculos y procesos de interacción contextual por parte de los diferentes grupos sociales involucrados en alguna fase del ciclo del programa, sea este diagnóstico, diseño —elaboración—, programación —planificación—, ejecución —implementación— o supervisión —evaluación—. Para ello se ha recurrido a la utilización de una metodología cualitativa por medio de entrevistas semiestructuradas y observación directa.

1. Teoría de la interacción contextual

El encuadre teórico que orienta el análisis se basa en nuevas perspectivas para observar procesos de implementación de políticas públicas, específicamente, aquellas que se desembarcan del análisis exhaustivo de cada diseño de un programa, proyecto o política pública. Este enfoque se desarrolló principalmente en la primera década del siglo XXI y se denomina teoría de interacción contextual (TIC), la cual realiza una doble mirada a la implementación.

La primera de ellas, a partir de una lógica deductiva, en tanto comprende el proceso global de implementación de una política pública —input–output—, interesándose específicamente en los hallazgos de problemas de diseño y sus efectos sobre los productos generados, así como el valor público de ellos. La segunda posee una lógica particularista que comprende factores contextuales y específicos de cada lógica interactiva, los cuales determinan el valor público generado. Esta doble mirada permite comprender el desarrollo de una política pública en su fase de implementación, sin dejar fuera del análisis los factores que moldean ese proceso en sus distintas etapas. En otras palabras, la interacción contextual ofrece variables de interés que permiten que el análisis de una política pública se sistematice en tipografías lo suficientemente específicas como para caracterizar su desempeño y las principales áreas sobre las cuales comprenderlo.

Kai Spratt (2009) contribuye a la TIC mediante la definición de core circunstamces, comprendidas también como factores interactivos, las cuales determinan los mecanismos de producción presentes en el proceso de implementación. El autor las sintetiza en tres: i) motivación, corresponde a la valoración que cada stakeholder otorga a la política implementada, así como también el grado de importancia que esta significa; ii) información, como la suficiencia de esta para poder hacer realizable el proceso de implementación por sí mismo; y iii) poder, que caracteriza los grados de jerarquía, las funciones, el grado de influencia formal —normativo— o informal —político—, la distribución de recursos y el uso de los tiempos. Los factores interactivos están presentes en todo el proceso de implementación, es decir, son continuos, mientras que en el ámbito interactivo estos son complejos, pues se pueden observar verticalmente —desde implementadores a población objetivo— y horizontalmente —entre propios implementadores— (véase gráfica 1).

Gráfica 1. Interacción entre los elementos de la teoría de la interacción contextual.

Fuente: tomado de Roberto Castillo (2021, p. 22).

El último elemento a considerar es la dimensión contextual —factores externos— que pudieran determinar la causalidad de la implementación de la política y la obtención de sus respectivos productos. Para Hans Bressers (2004; Lordkipanidze, Lulofs y Bressers, 2018), el contexto refiere principalmente a elementos sociohistóricos que originan la cultura y las tradiciones presentes en la toma de decisiones y factores geográficos —climáticos y físicos—. Al desarrollo anterior C. L. Boer y Johannes Bressers (2011, junio 23) aportaron una mirada global, definiendo como factor contextual también la geopolítica nacional y las relaciones internacionales. Posteriormente, Nehla Djellouli y María Cristina Quevedo–Gómez (2015) denominaron a estos elementos como factores externos multinivel —también se podría traducir como «multicapa» (multilayered)—.

2. Matriz de probabilidad de aplicación de un instrumento de política pública–social

En el modelo que propone Bressers (2004), la TIC permitiría, a partir de las variables anteriormente presentadas, la construcción de un modelo predictivo que, según de las categorías que se proponen, generan un escenario probable. De acuerdo con la teoría, la linealidad de los procesos interactivos puede resolver un escenario probable de la implementación de modo que se pudieran comprender sus dificultades y obstáculos de forma más precisa.

El autor señala que, si bien es una representación gráfica para comprender la aplicación de los contenidos de la teoría, este tipo de análisis debería realizarse para cada momento de la implementación, además de tener potencial para convertirse en un modelo matemático —con ponderaciones de sus respectivas variables y outcomes—.

A continuación, se presenta el esquema donde se aprecian los elementos que componen el modelo, detallando, por un lado, los procesos y las posibilidades de interacción, y por el otro los outcomes, de acuerdo con las tres dimensiones —motivación, información y poder—, los cuales, dependiendo de la valoración que adquieren —positiva, negativa, neutra—, se configuran los tipos de procesos–interacciones. De esta manera se generan, a partir de sus propias dinámicas interactivas, las posibles catorce tipologías propuestas por el modelo teórico.

Gráfica 2. Elementos que orientan el análisis del modelo de la teoría de la interacción contextual.

Fuente: tomado de Bressers (2004, p. 9).

2.1 Relato de diagrama de outcomes

A continuación, se presenta la síntesis de los resultados obtenidos a partir del análisis cualitativo del paradigma de la teoría de interacción contextual en el desarrollo de programas sociales.

El diagrama consta de tres columnas y cuatro filas. Cada fila representa el desarrollo de un programa social, cada columna representa las categorías de análisis presentadas en este estudio. De esta manera, los programas sociales analizados en Chile corresponden a: Chile Crece Contigo, Vínculos, Red Transforma País y Plan Nacional de Reducción de Riesgo de Desastres; mientras que los conceptos presentados son: categorías de intervención, que refieren a la clasificación de programas basados en sus productos finales; clasificación TIC, que propone una clasificación para cada componente del modelo, es decir, motivación de implementadores (Mi), motivación de usuarios/as (Mt), información (I) y poder (P); y finalmente, el outcome, que corresponde al resultado del análisis bajo la conceptualización propuesta por Bressers (2004).

Gráfica 3. Diagrama de resultados —outcomes—.

Fuente: elaboración propia.

3. Metodología

Esta investigación corresponde a un meta estudio comparativo de tipo cualitativo, elaborado sobre la base de dos estudios homólogos tanto para Chile (Castillo, 2021) como para Colombia (Peroni, Otálvaro, Ulloa y Morales, 2022). Cada investigación de base estudió la implementación de cuatro programas sociales que fueron seleccionados considerando dos variables en su ejecución: grado de homogeneidad de la tarea y grado de interacción entre actores; dando como resultado una tipología de cuatro tipos de programas sociales, tal como se aprecia en el cuadro 1. La decisión de utilizar tal tipo de muestreo refiere a la posibilidad de tener una mayor variabilidad de casos (4), definidos mediante categorías comparables, a saber:

Cuadro 1. Tipología de programas sociales según grado de homogeneidad de la tarea y grado de interacción entre participantes.

Fuente: elaboración propia a partir de Roberto Martínez Noriega (2004).

Para el caso de Chile, se estudiaron los programas: Chile Crece Contigo (A), Red Transforma País (B), Vínculos (C) y Plataforma Nacional para la Reducción del Riesgo de Desastres (D). El programa Chile Crece Contigo es una red que compone un conjunto de programas que son parte del Sistema de Protección Social del Ministerio de Desarrollo Social y Familia y que tiene como objetivo apoyar y aportar al desarrollo óptimo de la infancia gracias a la prestación de distintos servicios de salud y educación. La Red Transforma País es un programa que busca visibilizar, fortalecer, incentivar y promover el Ecosistema del voluntariado en Chile, conectando a los distintos actores que participan en él, y permitiendo el acceso a diferentes beneficios otorgados por el Instituto Nacional de la Juventud (INJUV). Por su naturaleza, éste es un programa categorizado como de servicios humanos de desarrollo de capacidades y de inserción social. En tercer lugar, para el caso de Chile, se encuentra el programa de transferencias de bienes y servicios, Vínculos. Este programa tiene por objetivo conformar una red de apoyo entre adultos mayores, y ofrecer facilidades para integrarse a los servicios de apoyo social para aquellos que se encuentran en situación de vulnerabilidad. Finalmente, la Plataforma Nacional para la Reducción del Riesgo de Desastres (PNRRD) es un programa de tipo de prestaciones asistenciales y de emergencia que busca coordinar actores del mundo público y de la sociedad civil con el fin de establecer líneas de acción, intervención, y consulta para la Oficina Nacional de Emergencia del Ministerio del Interior y Seguridad Pública, ONEMI (Castillo, 2021).

Cuadro 2. Tipología de programas sociales estudiados en Chile, según grado de homogeneidad de la tarea y grado de interacción entre participantes.

Fuente: elaboración propia.

Para el caso de Colombia se estudiaron los programas: Grupo Niño (A), Mesas de Cultura para la Paz (B), Colombia Mayor (C) y Gestión de Riesgo (D). El programa Grupo Niño, del tipo de servicios sociales profesionales, busca contribuir a la reducción de la mortalidad infantil a través de acciones de promoción y mantenimiento de la salud en niños hasta los seis años. El programa Colombia Mayor consiste en un subsidio monetario para personas adultas mayores inscritas en el sistema de identificación de potenciales beneficiarios del programa y que no perciban ningún tipo de ingreso. De manera que corresponde a un programa del tipo de transferencia de bienes y servicios. En tercer lugar, las Mesas de Cultura para la Paz promueven y desarrolla iniciativas para transformar la realidad de las personas en temas de ambientes saludables, resolución de conflictos, participación democrática, uso y cuidado del espacio público, entre otros, siendo considerado como servicios humanos de desarrollo de capacidades y de inserción social. En último lugar, en relación al programa que puede ser considerado como de prestaciones asistenciales y de emergencia, se encuentra Gestión de Riesgos, que define políticas para la prevención, seguimiento, evaluación y gestión de desastres en el ámbito municipal (Peroni et al., 2022).

Cuadro 3. Tipología de programas sociales estudiados en Colombia, según grado de homogeneidad de la tarea y grado de interacción entre participantes.

Fuente: elaboración propia.

Siguiendo el modelo propuesto en el marco de la TIC (Bressers, 2004), este metaestudio realiza una comparación sobre el tipo de interacción que marca la implementación de cada uno de los programas estudiados, en función de la presencia positiva, negativa o neutral de las dimensiones —motivación, información y poder—, a partir de la perspectiva de quienes implementan como de la población beneficiaria.

Las fuentes de información son datos primarios producidos en investigaciones ya concluidas por los autores de este artículo. Se realizó: i) revisión documental sobre los programas en estudio; ii) entrevistas semiestructuradas, al menos dos por cada tipo de programa —una dirigida a los implementadores y otra a los beneficiarios—, generando un total de dieciséis entrevistados, registradas mediante el debido consentimiento informado; iii) observaciones en los contextos de implementación, donde se pudieron apreciar los modos de intercambio que se ejecutan, a fin de obtener los bienes o servicios públicos. El análisis se basó en la aplicación del algoritmo conceptual de la TIC, para ello se codificó la información y se interpretó mediante análisis de contenido. El análisis es secuencial, por tanto, las primeras categorías determinan los resultados potenciales a los cuales podría llegar cada programa, orientando así la clasificación que adopta.

Una ventaja de trabajar con datos producidos en el marco de dos investigaciones equivalentes es que permite mirar retrospectivamente la implementación de los programas estudiados, abriendo la posibilidad de profundizar en aspectos no vistos en detalle anteriormente, generando así mayor conocimiento sobre la implementación de políticas sociales. Por el contrario, una limitante de utilizar fuentes de información producidas en el marco de estudios anteriores refiere a que puede caerse en el riesgo de no contar con nuevas instancias de resolver incertidumbres sobre la aplicación del modelo, como también que no se asegura previamente la posibilidad de saturación de información para efectos de responder a cabalidad con las demandas de aplicación del modelo.

Finalmente, cabe señalar que el periodo de investigación de base, tanto para los programas de Colombia (Peroni et al., 2022) como de Chile (Castillo, 2021) fue distinto. En el caso de Colombia, estos fueron realizados en 2018; por su parte, los programas de Chile fueron realizados en 2019–2020, en el contexto del estallido social y parte de la pandemia. De manera que los contextos para cada uno de los programas, siguiendo la TIC, puede afectar la dinámica de la interacción en la implementación y esto debe considerarse en su análisis.

4. Resultados

4.1 Teoría de la interacción contextual en los programas sociales de Chile

El estudio realizado para el caso chileno, en relación con los programas correspondientes a las cuatro categorías de implementación —servicios profesionales, transferencias de bienes y servicios, servicios humanos, de desarrollo de capacidades e inserción social, y prestaciones asistenciales y de emergencia—, según el modelo de la TIC, indicó, en términos generales, que existe una orientación y valoración positiva sobre el funcionamiento de estos.

El caso del programa Chile Crece Contigo, caracterizado por un grado medio de interacción y alta homogeneidad de la tarea, fue relevante, pues en el ámbito interactivo se sintetiza que, en la clasificación en el modelo de interacción contextual, corresponde a tipo 2: aprendizaje hacia el tipo 1. Esto se debe a que ambas partes —implementadora y usuaria— presentan una motivación de tipo Mi+ y Mt+ presentes en ambos discursos, caracterizada por los alineamientos y decisiones políticas sobre los instrumentos y objetivos del programa —enfoque de género, desarrollo infantil integral, entre otros—. Los elementos relacionados a las oportunidades de innovación y perfeccionamiento de los productos del programa fueron aprovechados y catalizados por la población usuaria, esto genera que la interacción se alinee y favorezca su desarrollo. Por otra parte, la verticalidad de la disponibilidad de información y la pasividad en la experiencia usuaria generan un abandono de la experiencia inmersiva: «Si tú quieres hablar del sexo biológico de una persona. En algunos sistemas está codificado eso con una M o una F, en otros como 1 o como 2, en otros como 0 o como 1 [...]. Nadie puede juntar toda esta información para hacer preguntas de política pública» (comunicación personal, Felipe, noviembre 19, 2021).

Otro elemento vinculado a esta esfera tiene que ver con la ausencia de desarrollo de instancias participativas o de complejización de la información disponible: «La división que existe entre temas como educación, salud y la forma que tiene el Estado de gestionar servicios que es a través de programas [...] va generando pequeños estancos de información y de prácticas, lecturas, donde es muy difícil romper con esas lógicas de coordinación o de insularidad de la política pública» (comunicación personal, Felipe, noviembre 19, 2021).

La clasificación corresponde a I0/I+, ya que no afecta ni positiva ni negativamente la implementación. Por último, el factor de poder se determina por las dinámicas interactivas y por sí mismo no obstaculiza ni favorece el desarrollo de la implementación.

En el caso del programa Vínculos, caracterizado con baja interacción y alta homogeneidad de la tarea, posee el potencial para clasificarse en un tipo 3: cooperación forzada. Sin embargo, su clasificación también pudiera corresponder al tipo 6: ninguno/aprendizaje hacia el tipo 3. Esto se explica, dado que la motivación de la implementadora resulta favorable (Mi+), mientras que para la usuaria la ejecución del programa no es óptima, debido a la dificultad de manejar los instrumentos que este ofrece (Mt–):

No me gusta eso de estar en el teléfono o estar en el computador o todas esas cosas, no me gustan, a mí me gustan las cosas más presenciales o estar más con la gente, y no hemos podido juntarnos nunca este año [...]. A mí, como le digo, no me motiva [...]. Por el puro teléfono no más, como le digo. [Pausa] Ah, una reunión, pero así en el teléfono, tuvimos una reunión, pero realmente tampoco me gustó esa reunión (comunicación personal, Ada, enero 9, 2021).

La información resulta no favorable para el desarrollo de la implementación (I–), lo cual se explica por las dificultades para poder comunicarse con la usuaria debido a los canales seleccionados para ello en el contexto pandémico, principalmente debido al auge de los canales virtuales en pandemia y la dificultad de la población objetivo (adultos mayores) para adecuarse a ellos: «Mensualmente hay una reunión con SENAMA y se va revisando la situación. Pero además el canal correo, todos los días llegan correos, WhatsApp, canales más informales también, llamados telefónicos, eso siempre, todos los días si es necesario. Y las respuestas son rápidas, no podríamos decir que no» (comunicación personal, Ana María, diciembre 16, 2021).

Por último, la dimensión de poder se clasifica como desfavorable (Pi–) debido a que la percepción de la implementadora es que los diseñadores no consideran sus agendas propias, sin embargo, esta situación se arrastra desde el factor de información, por lo que la clasificación del programa se puede realizar a partir de la etapa anterior: «Sentimos muchas veces que los municipios que, en esta relación tan vertical, se nos exige mucho, nos mandan las cosas a última hora y tenemos que cumplir en plazos súper acotados, nadie nos pregunta si podemos o no podemos, se da por hecho que se tiene que hacer» (comunicación personal, Ana María, diciembre 16, 2021).

La Red Transforma País, caracterizado por la alta interacción y la baja homogeneización de la tarea, al igual que el programa Vínculos, se clasifica como tipo 3: cooperación forzada. La parte implementadora tiene una percepción favorable hacia el programa (Mi+), explicada por las respuestas eficaces y dinámicas que ofrecen, mientras que la parte usuaria es crítica respecto a las expectativas y operación de este (Mt–): «No hemos hecho teletrabajo, hemos estado en terreno durante toda la pandemia de lunes a viernes y apoyando todas las iniciativas que pudimos apoyar» (comunicación personal, Magaly, enero 21, 2021).

La información, para ambas posiciones, se aprecia favorablemente y se valora, clasificándose como positiva (I+), esta resulta ágil y eficaz. Finalmente, la parte implementadora expresa que la estructura organizacional y funcional de la organización favorecen la movilización de recursos y el dinamismo programático para lograr los objetivos del programa, resultando en una apreciación favorable del poder (Pi+).

Por último, la Plataforma Nacional para la Reducción del Riesgo de Desastres (PNRRD), caracterizado por un grado medio de interacción y la baja homogeneidad de las tareas, resultó ser un caso particular, pues se clasifica en el tipo 7: cooperación. El principal factor determinante de que se caracterice como tipo 7 —en contraste con tipo 1— es que la motivación de la implementadora es neutral (Mi0), solo la usuaria manifiesta la existencia de aspectos que favorecen el proceso de implementación (Mt+): «No nos enteramos de cuál es el objetivo, o de la forma en la que nosotros podemos aportar al logro de esos objetivos y cómo ese tipo de programas a nosotros nos puede beneficiar, y a nuestro público objetivo» (comunicación personal, María Ignacia, diciembre 9, 2021).

Si bien existen oportunidades para una óptima implementación, destacadas por ambas partes, solo la usuaria las valora positivamente. Por otra parte, la información se valora positivamente debido a la eficacia que genera el trabajo en red y en mesas (I+). Por último, la parte implementadora señala la existencia de autonomía que favorece la obtención de productos y resultados, ello genera que se catalogue positivamente (Pi+).

Gráfica 4. Resultados de la aplicación de la teoría de la interacción contextual a los programas sociales de Chile.

Fuente: tomado de Castillo (2021, p. 88).

Por consiguiente, como se puede apreciar, en los cuatro tipos de programas sociales estudiados se presenta la cooperación como la tipología predominante, a pesar de presentar grados de interacción entre actores y naturaleza de la tarea diferenciados entre sí.

5. Teoría de la interacción contextual en los programas sociales de Colombia

El análisis inicial realizado para el caso de Colombia, en relación con los programas correspondientes a las cuatro categorías de implementación —servicios profesionales, transferencias de bienes y servicios, servicios humanos, de desarrollo de capacidades e inserción social, y prestaciones asistenciales y de emergencia—, según el modelo de la TIC, indicó, en términos generales, que existe una orientación y valoración sumamente variada sobre el funcionamiento de estos.

En primer lugar, se ve en el caso de Grupo Niño, programa de servicios profesionales de alta homogeneidad en la tarea y alta interacción, en la medida en que opera bajo una contraprestación y hay un interés mutuo de las partes en una correcta implementación de este, de manera que se categoriza como Mi+; Mt+ en cuanto a motivación. Esto lleva, lógicamente, a que se disponga de mecanismos de información por parte de los implementadores, como la demanda de encontrar información por parte de la población beneficiaria. Es decir, alta información en la interacción para la implementación del programa (I+). Esto puede ser ejemplicado a través de las palabras de una funcionaria del programa:

[A las madres] se les dan esos folletos, uno obviamente les pregunta, sabes leer y escribir, por ejemplo, las indígenas no saben leer ni escribir, entonces a mí me toca dibujar, entonces ellas vuelven y tocan la puerta y yo vuelvo y les explico, pero ellas son muy aceleradas y no la entienden rápido, entonces se van enojadas, y empiezan a hablar en su lengua (comunicación personal, Camila, septiembre 28, 2018).

De esta manera se obtiene, según esta matriz de la interacción contextual, que el proceso de implementación está marcado por el tipo 1: cooperación activa.

Distintos son los resultados del programa Colombia Mayor, caracterizado por alta homogeneidad de la tarea y baja o nula interacción. En este caso, en tanto este programa nace de la motivación de asistir a la población mayor en situaciones de vulnerabilidad económica y multidimensional, por lo tanto, funciona más como un subsidio para afrontar la vulnerabilidad y no como un garante de derechos sociales, lógica acorde con un paradigma —contexto— característicamente neoliberal. Se puede ver una motivación neutral de parte de quienes lo implementan, contrario a una motivación positiva por parte de la población beneficiaria, obteniendo una categorización de Mi0; Mt+. Además, siguiendo los resultados del estudio de base, la población beneficiaria declara no disponer de información suficiente para acceder de manera oportuna a este beneficio, lo que implicaría una categorización I–. Todo esto entrega como resultado un proceso de implementación de tipo 8: interacción marcada por la necesidad de aprendizaje, hacia el tipo 7: cooperación, como respuesta a la falta de información.

Similar es el resultado obtenido para el programa Mesas de Cultura para la Paz, programa marcado por una alta heterogeneidad de la tarea y alta interacción. En este caso, siguiendo los resultados de la implementación del programa que muestran que su implementación parte de las comunidades hacia la institución, la motivación de la implementación recae principalmente en la comunidad, es decir, la población objetivo:

No fue un proyecto desde un escritorio, vamos a construir mesas, no, fue un proceso que se fue dando, un proceso comunitario que se fue gestando y después la decisión administrativa de acompañar entonces también el proceso de acompañamiento ha sido muy desde la educación popular de acuerdo a los contextos, de acuerdo a las problemáticas y también de acuerdo al tipo de líderes que tenemos y la capacidad de gestión (comunicación personal, Ivonne, septiembre 23, 2018).

Esto da como resultado una categorización de Mi+; Mt+. Finalmente, dado que este programa considera la producción de conocimiento en la población objetivo, pues parte de los problemas de esta comunidad se dan precisamente por falta de conocimiento o de información (I–), la interacción de su implementación es categorizada, igual que en el caso anterior, por el tipo 8: interacción marcada por la necesidad de aprendizaje, principalmente por parte de los implementadores y por una relación de aprendizaje hacia el tipo 7: cooperación. Una funcionaria del programa da cuenta de la valoración y necesidad de información:

En términos de cultura ciudadana las mesas fortalecen la convivencia y previenen violencias porque se hacen a nivel territorial teniendo en cuenta toda la heterogeneidad de los diversos territorios del municipio, entonces es clave también para la administración conocer la diversidad de los territorios, las diferentes percepciones que tienen la misma ciudadanía sobre su convivencia y su entorno social y ambiental (comunicación personal, Ivonne, octubre 2, 2018).

Finalmente, los resultados obtenidos de la aplicación de la matriz de interacción contextual al programa de Gestión de Riesgo son similares a los de los programas Colombia Mayor y Mesas de Cultura para la Paz. El programa Gestión de Riesgo, del tipo de prestaciones asistenciales y de emergencia, es otro ejemplo de motivación negativa por parte de policy–makers. Esto pues, tal como lo demuestra la investigación inicial (Peroni et al., 2012), en tanto es un programa de baja interacción, muchas veces la implementación del programa desciende desde la organización implementadora sin la consideración de la población afectada en la etapa de formulación. De manera que fue posible apreciar que en la implementación se generan dinámicas de desalojo, exclusión y precarización de las poblaciones afectadas, en algunos casos, con una subsecuente instalación de empresas privadas, lo que dista diametralmente de una motivación de trabajar por la población beneficiaria, hecho que a su vez responde contextualmente a una lógica neoliberal del capitalismo en el sentido de liberalización del comercio y generación de aperturas para la intromisión del mercado en distintas lógicas de la sociedad. Esto queda plasmado en las palabras de una dirigente social:

A nosotros sí nos gustaría que hubiera una entidad que exigiera que se nos haga ese estudio [Estudio diagnóstico sobre el riesgo del uso del suelo rivereño]. Ya, porque ellos vienen a hablarnos, nos sacan y nos arrancan de allí, [sin embargo] esta zona de alto riesgo sin ese estudio no se justifica. Pues, listo si es zona de alto riego, listo nos vamos, pero el territorio debe de quedar para sustento de las familias que nos vamos de allí para que podamos trabajarlo. Si ellos van a hacer un puerto fluvial en el cual van a conseguir mucho dinero, nosotros, las familias de las comunidades negras, nosotros como consejo comunitario debemos de tener ese sustento también para participar de la parte turística [...] ellos por eso no nos quieren reconocer el Consejo Comunitario que tiene acceso a esos derechos (comunicación personal, Flor María, septiembre 20, 2018).

Al contrario, fue posible pesquisar una motivación positiva por parte de la población objetivo que es la que se encuentra en situaciones de riesgo (Mi–; Mt+). Consecuentemente, en tanto se vislumbra la poca o baja motivación de implementación en este programa por parte de implementadores, sumado a una nula o baja interacción entre los distintos actores, Gestión de Riesgo es criticado muchas veces por la falta de información por parte de los implementadores respecto a la población beneficiaria y de la población beneficiaria respecto a la implementación y objetivos subyacentes del programa, resultando en una categorización I–. Todo esto entrega como resultado que el proceso de implementación está dado por el tipo 13: ningún tipo de interacción, hacia el tipo 12: cooperación forzada.

Gráfica 5. Resultados de la aplicación de la teoría de la interacción contextual a los programas sociales de Colombia.

Fuente: elaboración propia.

Por consiguiente, como se puede apreciar, en los cuatro tipos de programas sociales estudiados se presenta la cooperación como la tipología compartida. A su vez, la interacción marcada por la necesidad de aprendizaje —aprendizaje hacia— se presenta en programas con grado medio y alto de interacción entre sus actores.

6. Discusión: contrapuntos en la implementación de los programas sociales en Chile y Colombia

Si bien en Chile se presenta la cooperación como la tipología predominante y en Colombia también, aunque emerge la interacción marcada por la necesidad de aprendizaje —aprendizaje forzoso—,ello indica modelos relacionales con semejanzas y diferencias en la implementación de la política social, pudiendo ser analizados a través de las categorías de Martínez (2004).

Cuadro 4. Programas sociales según la teoría de la interacción contextual, comparación entre Chile y Colombia.

Fuente: elaboración propia.

— Servicios profesionales: es posible señalar que la motivación positiva de los actores es clave en los programas donde existe una interacción media y las tareas presentan grados claros de homogeneización, con protocolos y marcos de funcionamiento conocidos. De esta manera, se generan espacios de cooperación activa. Si bien la motivación está presente en Colombia, no así los grados de información requeridos; por ende, se transfiere un tipo de interacción vinculada al aprendizaje.

— Transferencia de bienes y servicios: los programas donde no se requiere un grado de interacción con los usuarios y donde se asume que las tareas que realizan son claras y homogéneas no presentan ningún tipo de coincidencia en la interacción que generan en ambos países. La cooperación forzada tiene que ver con la valoración de la información y del poder, característica resaltante en Chile. Sin embargo, en Colombia, la motivación está presente en los usuarios, así como la valoración de la información, generando cooperación. Por ende, en este tipo de programas el factor central está dado por la información que se otorga a los beneficiarios, tanto en su fondo como en su forma.

— Servicios humanos de desarrollo de capacidades e inserción social: nuevamente en Chile, la cooperación forzada es clave para este tipo de programas, donde la discrecionalidad del poder puede ser el factor explicativo en programas donde la definición de las tareas es más variada. De igual manera, se replica la categoría de cooperación en Colombia, siendo clave la motivación usuaria y la información. Nuevamente emerge el parámetro anterior, invisibilizando aquí las acciones vinculadas al poder, justamente en programas de alto carácter participativo.

— Prestaciones asistenciales y de emergencia: en las situaciones de emergencias, sobre todo provocadas por desastres de la naturaleza, es relevante observar cómo se manifiestan de manera distinta los tipos de interacción entre actores. En Chile, nuevamente la cooperación se basa en la motivación usuaria y en la información, requerimientos para abordar la vulnerabilidad. En Colombia se asume lo anterior, más se invisibiliza el poder a través de la cooperación forzada. En ambos casos, es relevante destacar que la ausencia o invisibilización del poder en este tipo de programas es paradójico, en tanto suele ser el espacio del clientelismo. Pudiendo ser en Chile un aumento de la tecnocracia lo que explica lo anterior y en Colombia un aumento de las redes sociales que contienen las emergencias.

Ahora bien, si estos hallazgos se identifican en la implementación de la política social, es interesante considerarlos en el diseño de los programas, a fin de incorporar elementos diversificadores que permitan una mejor ejecución. Así, en los servicios profesionales se debe mantener en el diseño grados claros de homogeneización, con protocolos y marcos de funcionamiento conocidos. En las transferencias de bienes y servicios el factor central está dado por la información que se otorga a los beneficiarios, tanto en su fondo como en su forma, por consiguiente, debe considerarse este elemento en el diseño. En los servicios humanos de desarrollo de capacidades e inserción social debe considerarse en su formulación cuáles serían las acciones vinculadas al poder que pueden favorecer o entorpecer la participación. En las prestaciones asistenciales y de emergencia, al ser el espacio del clientelismo, debe considerarse en los diseños cuáles son los elementos de la gestión que permitan la resolución de la vulnerabilidad, más allá del vínculo con el poder.

Conclusiones

En este artículo se compararon los resultados de la aplicación de un modelo analítico de probabilidad de implementación de una política (Bressers, 2004) para el caso de cuatro programas sociales en Chile y otros cuatro en Colombia, siguiendo la teoría de la interacción contextual (TIC) (Javakhishvili y Jibladze, 2018). Esta teoría enfatiza en tres elementos clave —motivación, información y poder— para entender el tipo de interacción que se da en la interfaz de implementación de un programa, como también predecir los resultados que esta tendrá. Cada uno de los programas en Chile (Castillo, 2021) y en Colombia (Peroni et al., 2022) corresponden a uno de los cuatro tipos de programas que se pueden encontrar según el grado de interacción —alto o bajo— en la implementación y por el grado de heterogeneidad —alta o baja— de la tarea, de acuerdo con una tipología propuesta por Ricardo Martínez Nogueira (2004). Como se pudo observar, existen tipos de interacción compartidas entre ambos países, marcadas por la cooperación y a su vez diferencias que explican distintas valoraciones sobre la motivación, la información y el poder.

Si bien la TIC es un buen punto de partida para comprender la implementación de políticas desde una dimensión social —más que desde una mirada administrativa o técnica basada en los instrumentos—, en tanto permite observar dinámicas que explican las posibilidades de una intervención, incorporar las dimensiones sobre la motivación da cuenta de aquellos aspectos que promueven o detienen una ejecución programática, asumiendo las miradas de todos sus actores, tanto implementadores como beneficiarios. La información da cuenta de las posibilidades de acceder al conocimiento sobre la oferta pública, siendo el primer grado de la participación —déficit en la política social en la región—. Finalmente, el poder da cuenta de las relaciones organizacionales, de la toma de decisión y su vinculación con las posibilidades de implementación. Por ende, estas tres dimensiones aportan una mirada distinta que deviene en la interpretación de grados de interacciones, clave para un buen funcionamiento. Por consiguiente, la interacción —visualizada en la TIC en la motivación, información y poder—, constituye un elemento central en el análisis teórico de las políticas públicas, en tanto pone el foco en la «arena de actores», en los juegos que se establecen en el proceso de tránsito de bienes y servicios públicos. Al respecto, es posible vincular a la TIC en línea con teorías vinculadas a los agentes y su capacidad de agenciamiento, y a modelos como de los grupos promotores donde la clave de análisis se ubica en las capacidades y acciones de los actores.

Ahora bien, tanto el modelo teórico como la investigación tienen limitantes. Hoy en día, en Latinoamérica, los programas presentan dinámicas sociales, técnicas, contextuales y políticas complejas, por la situación regional y pospandémica, con situaciones problemáticas de antaño y otras nuevas. Otro aspecto relevante refiere al rol de los usuarios, quienes no parecen ser tan determinantes en el desarrollo del proceso de implementación —se mantiene con fuerza una lógica top–down—. A su vez, existe un cierto grado de resistencia y posiciones críticas en torno a la política pública, el ejemplo de ello son los movimientos ciudadanos y sociales sucedidos en Chile y en Colombia.

Lo anterior repercute en la dificultad para definir tipologías analíticas lo suficientemente específicas para cada realidad, así como la necesidad de incorporar factores sociopolíticos, a fin de darle más importancia al contexto.

Otro factor ausente en la TIC es el tema subnacional. Existen estructuras del Estado —burocracia, instrumentos, entre otros— que varían demasiado en la implementación de un mismo programa en distintas comunidades y en distintos ámbitos —local, comunal, provincial–rural y urbano—. Por otro lado, la consideración sobre las poblaciones homogéneas hoy en día está en entredicho, ya que se ha avanzado en visibilizar las diferencias en tipos de población —género–sexo, edad, nivel educacional, lugar de residencia, entre otros—. Esto genera el desafío de entender la TIC a partir de una especificidad que no es tan fácil de considerar.

Por último, la TIC no considera o no está actualizada en términos de los tipos de Estado, sus características, la forma de organizar la oferta pública, la participación de privados en esta y cómo ello repercute en términos de desconfianza o deslegitimidad que existe desde la ciudadanía hacia la institucionalidad que, si bien son factores contextuales, se expresan directamente en la experiencia usuaria.

Finalmente, respecto a los desafíos para la implementación de los programas sociales, de acuerdo con el análisis realizado, se debería poner especial atención en la motivación de los distintos actores y cómo su ausencia o presencia tienen repercusiones en las otras dos dimensiones. Esto es, si los actores, sean implementadores o población beneficiaria, cuentan con la información suficiente para un correcto desarrollo de la implementación del programa y, finalmente, si cuentan con el poder suficiente para los mismos fines.

En relación con esto último, es decir, el poder de los actores en la interfaz de implementación, el creciente aumento de complejidad de los escenarios sociales, por las razones mencionadas anteriormente, cuestiona las lógicas de centralización del poder por parte de la institucionalidad y abre espacios y demandas para la toma de poder–agencia por parte de la «población objetivo» al margen del poder institucional. Lo que en suma puede tener efectos no sólo para cuestionar y definir cómo se piensan las lógicas de la política social —implementadores que formulan y población objetivo que recibe—, sino también para disputar de manera más democrática qué debiera estar en el centro del desarrollo y el tipo de sociedad que se espera modelar.

Lo anterior se basa en la convicción de que la política social repercute y contribuye a modelar tipos de sociedad, según sus objetivos, diseños y sus reglas «del juego» en la implementación. Por consiguiente, este artículo pretende contribuir a reflexionar sobre la direccionalidad que se establece entre el paradigma político imperante, los códigos de la política social y cómo la sociedad responde y se organiza para allegarse a los bienes y servicios públicos, estableciéndose formas de convivencia entre la esfera pública y la esfera privada.

Notas

^* Artículo derivado de un proyecto de cooperación internacional entre la Universidad de Chile y la Universidad del Valle, Colombia, en el marco de la Alianza del Pacífico, llevado a cabo entre el 24 de septiembre y el 7 de noviembre de 2018.

¹ De acuerdo con María Victoria Murillo (2021), las trayectorias seguidas por parte de los países de la región con respecto a los estallidos sociales se han concentrado en tres escenarios: i) la fragmentación o desarticulación política y movilización social sin un liderazgo definido; iii) la continuidad de la polarización política y renovación de los liderazgos políticos con el apoyo de un sector popular altamente organizado; y iii) el del apoyo de la población a un líder personalizado que encarna la renovación del sistema político vigente.

² Chile en 2019, Colombia en 2021, Perú en 2022, Ecuador en 2022, por nombrar algunas de las más sobresalientes en los últimos años.

³ Considerando para ello las victorias presidenciales en Venezuela, Chile, Brasil, Argentina, Panamá, Uruguay, Bolivia, Nicaragua, Ecuador, Guatemala, Paraguay, El Salvador, Perú y Costa Rica, ocurridas entre 1998 y 2017.

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