ISSN (impreso) 0121–5167 / ISSN (en línea) 2462–8433

 

Artista invitada
Lina Velásquez
De la serie Excavación Microestratigráfica
Objeto (bloque de fotografías superpuestas con cortes hechos a mano)
Dimensiones variables
2019

 

SECCIÓN GENERAL

 

Experiencias y desafíos de la revocatoria de mandato por «incumplimiento del programa electoral». Los casos de Colombia, Ecuador, Perú y Bolivia*

 

Experiences and Challenges of the Recall for “Non–Compliance Electoral Program”. The Cases of Colombia, Ecuador, Perú and Bolivia

 

 

Itzel Ethelvina Cruz Pérez1 (México)

 

1 Politóloga. Magíster en Estudios Internacionales. Doctora en Marketing Político, Actores e Instituciones de la Sociedad Contemporánea. Investigadora del Departamento de Ciencia Política, Universidad Autónoma de Madrid, y Senior Research Fellow en el Grupo de Investigación sobre América Latina, Instituto de Ciencias Políticas, Universidad de Viena, Austria. Correo electrónico: itzel.cruz@inv.uam.es – Orcid 0000–0003–4931–8178

 

Fecha de recepción: octubre de 2023

Fecha de aprobación: abril de 2024

 

Cómo citar este artículo: Cruz Pérez, Itzel Ethelvina. (2024). Experiencias y desafíos de la revocatoria de mandato por «incumplimiento del programa electoral». Los casos de Colombia, Ecuador, Perú y Bolivia. Estudios Políticos (Universidad de Antioquia), 71. https://doi.org/10.17533/udea.espo.n71a10

 


Resumen

El incumplimiento de las promesas hechas por los políticos se percibe como una práctica frecuente en los países de América Latina, afectando, entre otros aspectos, la confianza ciudadana hacia la democracia. En este artículo se analizan cuatro países —Colombia, Ecuador, Perú y Bolivia— que presentan casos únicos en el mundo al implementar un mecanismo particular de rendición de cuentas: la revocatoria de mandato por incumplimiento del programa electoral. Principalmente, se busca responder a la pregunta: ¿cómo ha sido el desarrollo de la aplicación de este mecanismo? Para ello se analizan diferentes aspectos, desde el marco legal que da forma a este mecanismo, hasta su implementación en los diferentes países. Asimismo, se presta especial atención a la discusión teórica que ha existido en torno a los «mandatos vinculantes». El análisis comparado permitió identificar que se trata de un mecanismo con fortalezas, pero también serias debilidades, sobre todo, en su implementación, las cuales tienen que ser atendidas con miras a mejorar estos mecanismos tan relevantes en estos países.

Palabras clave: Instituciones Políticas; Elecciones; Revocatoria de Mandato; Programas Electorales; Rendición de Cuentas; América Latina.


Abstract

Breaking election pledges made by politicians is perceived as a frequent practice in Latin American countries, affecting, among other aspects, citizen trust in democracy. This article analyzes four countries (Colombia, Ecuador, Peru, and Bolivia) that represent unique cases worldwide in terms of implementing a specific accountability mechanism: the recall for non–compliance with the electoral program. The principal objective is to respond the question: How has the development of the application of this mechanism been? To this end, a range of factors are examined, including the legal framework that defines this mechanism and its implementation in different countries. In addition, special attention is also paid to the theoretical discussion on “electoral mandates”. The comparative analysis revealed that this mechanism has strengths but also serious weaknesses, especially in its implementation, which must be addressed to enhance its effectiveness in these countries.

Keywords: Political Institutions; Elections; Recall; Electoral Programs; Accountability; Latin America.


 

 

Introducción

Hasta hace algunas décadas el mundo conoció el periodo de mayor auge de la democracia tras la tercera ola de democratización (Huntington, 1991); no obstante, los informes más recientes señalan que estos logros se han esfumado (Papada et al., 2023). Los retrocesos y declives democráticos han afectado a todas las regiones del mundo, pero en América Latina han sido especialmente notables. Dentro de la literatura se señala una y otra vez que, particularmente, los partidos políticos se han vuelto menos relevantes como agentes representativos (Hagopian, 1998; Roberts y Wibbels, 1999), perdiendo fuerza en todas partes como vehículos para la movilización, articulación y agregación de intereses (Van Biezen, 2004). Asimismo, se ha destacado su incapacidad para adaptarse organizacionalmente a las transformaciones económicas, sociales y tecnológicas (Jackisch, 2001), constantemente vinculados a escandalosas prácticas de corrupción y ocupando en las encuestas los últimos lugares de confianza ciudadana.

Una de las causas de estos bajos índices de confianza —aunque, claramente, no la única— deriva del incumplimiento de los compromisos que los candidatos y sus partidos hacen durante las campañas electorales (Ruiz, 2013). Generalmente, cuando la gente menciona estos compromisos hechos por los políticos surgen expresiones como «los partidos suelen incumplir sus promesas electorales», denotando una decepción general hacia los políticos y el sistema político, más que fallas políticas específicas (Naurin, Royed y Thomson, 2019). Particularmente en América Latina, el incumplimiento de los compromisos electorales se percibe como una práctica generalizada y constante (Chacón, 2008; Rey, 2015).

En diferentes países de la región, desde la década de 1990, caracterizada por un creciente descontento con la política y las instituciones democráticas, se han incorporado varios mecanismos de democracia directa (MDD) como una forma de complementar la democracia representativa (Zovatto, 2008), abriendo nuevos espacios institucionales para la participación, el control ciudadano, pero también para promover la rendición de cuentas vertical. Entre estos MDD se encuentran la consulta popular —referéndum o plebiscito—, la iniciativa legislativa popular y la revocatoria de mandato. Este último, a diferencia del juicio político, puede iniciarse a petición de los ciudadanos, generalmente, mediante la recogida de firmas y cumpliendo otros requisitos. Estos MDD han sido regulados de diferentes formas en cada país. Yanina Welp (2014a) identifica dos situaciones principales para iniciar la revocatoria: pérdida de confianza o insatisfacción generalizada de los ciudadanos, y el incumplimiento del programa de gobierno.

En este artículo se pone especial atención a la revocatoria de mandato por incumplimiento del programa o compromisos electorales —se han utilizado diferentes términos—. La razón principal deriva de que el cumplimiento de los compromisos hechos por los actores políticos durante la campaña electoral ha sido de gran relevancia para la teoría y práctica de la democracia representativa (Thomson, 2001), siendo un ideal normativo y teórico; sin embargo, algunos teóricos se han mostrado escépticos ante la idea de que estos documentos vinculen a los representantes políticos en su cumplimiento (Ferejohn, 1986; Manin, 1997). Además de abordar este debate teórico, el objetivo de este trabajo es analizar y reflexionar sobre la implementación de la revocatoria de mandato bajo esta causal, sus prácticas y desafíos hasta la actualidad en cuatro países de América Latina donde se ha establecido legalmente: Colombia (1991), Ecuador (1998), Perú (1993) y Bolivia (2009).

Al profundizar en estos cuatro casos se busca mostrar las variaciones institucionales que han dado forma al uso de este mecanismo, los objetivos que persiguen y, tras varios años desde su implementación, tratar de analizar hasta qué punto se han utilizado y su viabilidad en la práctica, haciendo énfasis en que los MDD que carecen de mecanismos adecuados para el logro de sus objetivos pueden resultar contraproducentes, dañando aún más la débil confianza ciudadana hacia las democracias en la región.

 

1. La importancia de los programas electorales en los modelos teóricos y normativos de la democracia representativa

Durante el periodo de campañas electorales los ciudadanos a menudo están expuestos en la calle o través de los medios de comunicación a las promesas hechas por los políticos y sus partidos: «se crearán 10 000 nuevos empleos», «reduciré los impuestos», «construiré cinco nuevas escuelas», «prohibiré las armas». Por lo general, todos estos compromisos son estructurados por los partidos en paquetes más amplios de políticas denominados «programas electorales» —a veces, plataformas, planes, manifiestos, entre otros—, atendiendo los intereses ciudadanos, pero también dando forma a lo que representan en términos de políticas, estableciéndose como uno de los documentos más importantes que produce un partido político.

Su relevancia puede verse en varios sentidos: en primer lugar, al sentar las bases de las políticas que adoptarán si son elegidos, permite al ciudadano valorar las diferentes opciones y utilizar su voto para elegir las mejores políticas; luego, el partido o partidos que formarán el próximo gobierno implementarán las políticas prometidas, asegurando la representación de los intereses de los ciudadanos. Este vínculo entre programa y política es fundamental para el modelo del partido responsable (APSA, 1950; Downs, 1957), el cual es el modelo teórico más utilizado para el estudio de la representación (Converse y Pierce, 1986; Dalton, 1985).

Por otro lado, estos documentos también permiten establecer criterios de evaluación retrospectiva, ya que registran lo que los actores políticos se han comprometido a hacer durante el gobierno. Los votantes pueden medir el desempeño del partido contra las promesas realizadas y responsabilizarlos por sus acciones pasadas (Maisel, 1992). Usando la terminología de Leonard Ray (2007), los programas pueden ofrecerse como «contratos» entre actores políticos y votantes a través de políticas prometidas, siendo un mecanismo eficiente para establecer la responsabilidad y su capacidad de respuesta. Para asegurar este vínculo las elecciones se erigen como el único y más importante instrumento puesto a disposición de los electores para evaluar a los gobernantes (Chacón, 2008), consideradas como un dispositivo con el que los votantes evalúan las acciones de los gobernantes, recompensándolos con la reelección o castigándolos con la derrota. La anticipación de no ser reelegidos lleva a los funcionarios electos a no evadir sus obligaciones con los votantes (Ferejohn, 1986). Desde este punto de vista, los representantes son elegidos por periodos fijos para que los ciudadanos puedan protegerse contra preferencias inconsistentes y ejercer un control ex–post (O'Flaherty, 1990), no existiendo otros mecanismos para obligar posteriormente a los gobernantes a cumplir sus promesas electorales (Maravall, 1999).

No obstante, si bien el cumplimiento de los compromisos electorales se establece como un ideal teórico y práctico de la democracia representativa (Thomson, 2001), algunos teóricos se han mostrado escépticos ante la idea de que los representantes políticos deban estar sujetos a las políticas que apoyaron durante la campaña: «El abandono de las promesas de campaña, dicen muchos, no es una perversión de la democracia representativa sino parte de su funcionamiento» (Stokes, 2001, p. 173. Traducción propia). Argumentan que los gobiernos deben ejercer autoridad para decidir lo que es mejor para la sociedad, lejos de las presiones de la opinión pública (Ferejohn, 1986; Manin, 1997). Joseph Schumpeter (1942) advierte a los votantes que «deben entender que, una vez que un individuo es elegido, la acción política es asunto suyo y no de ellos» (p. 295. Traducción propia). Susan Stokes (2001) agrega que existen algunas condiciones bajo las cuales los líderes deben violar los mandatos, por ejemplo, si llegan a la oficina y encuentran que las circunstancias han cambiado o tienen acceso a información que los votantes no tienen.

En este sentido, los gobernantes pueden reconsiderar sus promesas durante el gobierno e incluso cambiar de dirección para actuar en el mejor interés de los ciudadanos (Manin, Przeworski y Stokes, 1999). Las nuevas contingencias nunca se pueden prever por completo una vez que el político está en el cargo (Maravall, 1999). Así, incluso el representante con la disposición más receptiva puede enfrentar diversas situaciones y tener buenas razones para desviarse de las demandas de los votantes. Peter Mair (2009) se refiere a un gobierno «responsable» en contraposición a un gobierno «representativo», argumentando que los partidos ya no pueden ser vistos como actores intencionales que buscan implementar un programa en particular, restringidos por factores como la globalización, cumplir con obligaciones internacionales, proteger a las minorías, entre otros, obligando a los gobiernos a comportarse de determinada manera.

Por tanto, estos argumentos han dado razones en contra de los mandatos imperativos (Maravall, 1999) o vinculantes (Kelley, 1983), es decir, la idea de que los políticos estén legalmente obligados a acatar su plataforma (Manin, 1997). De acuerdo con Bernard Manin, Adam Przeworski y Susan Stokes (1999):

En ninguna democracia existente los representantes están sujetos a instrucciones vinculantes [...]. Ninguna constitución democrática a nivel nacional permite la revocatoria [...]. Si bien las disposiciones para el juicio político y los procedimientos para retirar la confianza son comunes, nunca están dirigidos a la traición de las promesas [...]. Por lo tanto, una vez que los ciudadanos eligen representantes, no tienen mecanismos institucionales para obligarlos a adherirse a las promesas. Los votantes pueden sancionar las desviaciones de los mandatos sólo después de haber experimentado sus efectos (p. 39. Traducción propia).

No obstante, aunque existen buenas razones para no obligar a los representantes a cumplir con sus compromisos, estos también pueden verse tentados a cambiar de manera oportunista. Es bien sabido que los partidos pueden mentir durante la campaña con el objetivo de ganar, muchas veces basados en la simple lógica de campaña que lleva a establecer promesas más ambiciosas de lo que es posible lograr (Welp, 2014b). Un partido que promete más de lo que es financieramente sólido podría ser completamente receptivo a las demandas de los votantes, pero al mismo tiempo muy irresponsable porque las promesas podrían no cumplirse o implementarse sólo a riesgo de futuros desastres presupuestarios. Giovanni Sartori (1976) predijo una «política de sobreoferta» irresponsable para los sistemas de partidos altamente polarizados debido a las presiones competitivas de los partidos.

Es fundamental enfatizar que las democracias no deben experimentar desviaciones sostenidas y sistemáticas entre las preferencias de los ciudadanos y las políticas gubernamentales (Rasmussen, Reher y Toshkov, 2018). Este tipo de prácticas son perjudiciales para la democracia, ya que dificulta la identificación de propuestas realistas de aquellas que no lo son, complicando la capacidad de los ciudadanos para juzgar y comparar las propuestas de los candidatos, violando la veracidad de la oferta programática. Anthony Downs (1957) denominó confiabilidad al cumplimiento de los mandatos: «la falta de confiabilidad significa que los votantes no pueden predecir el comportamiento de los partidos basándose en lo que los partidos dicen que harán» (p. 136. Traducción propia). La confianza es necesaria para garantizar que los votantes se sientan genuinamente representados por sus representantes y no se debe subestimar el papel de las promesas electorales en esta relación (Rose y Wessels, 2018).

 

2. Percepción del cumplimiento de promesas electorales en América Latina y la implementación de mecanismos de democracia directa

Un análisis reciente sobre la Ley de Partidos en dieciocho países de América Latina (Cruz, 2024) muestra que en todos los casos —al menos, en el ámbito nacional— se obliga a los partidos a registrar un programa electoral para participar en las elecciones; no obstante, estos documentos han desempeñado un papel muy débil y aún no son vistos como una herramienta significativa de toma de decisiones políticas para el electorado y los gobiernos. Para muchos analistas, académicos y ciudadanos el programa es ajeno a casi todos los partidos latinoamericanos, cumpliendo un objetivo publicitario, principalmente, en periodos electorales para luego quedar en el olvido (Ruiz, 2013).

En general, en la región está muy presente la imagen de que los gobiernos no cumplen sus compromisos. El Latinobarómetro de 2002 identificó que sólo 2,40% de los encuestados considera que los gobernantes cumplen con sus compromisos electorales,1 por lo que cada vez son más frecuentes los reclamos de una ciudadanía que se siente engañada y defraudada por tantas promesas incumplidas por candidatos de todos los partidos (Rey, 2015). Estos sentimientos generan decepción hacia los candidatos, los partidos y la democracia misma. Los datos del Latinobarómetro (2020a) mostraron que sólo una fracción modesta de los ciudadanos latinoamericanos encuestados se sentía cercano a algún partido político (29.2%) y que estos se han convertido en la institución política menos confiable en la mayoría de los países latinoamericanos: 84% de los encuestados tenía poco o ninguna confianza a los partidos (Latinobarómetro, 2020b).

Ante este escenario, en contra de los argumentos teóricos que sugieren que los mandatos imperativos no son viables, en algunas sociedades latinoamericanas son más los reclamos sobre la falta de confianza hacia los partidos políticos que han contribuido al descrédito de la democracia representativa, dando lugar a nuevos esfuerzos institucionales para obligar a los políticos a comprometerse con su programa y las promesas hechas en campaña. A principios de la década de 1990 los MDD proliferaron en toda América Latina. Esta tendencia reflejó un deseo popular de ampliar la participación pública (Zovatto, 2007), ajustando las normas jurídicas para permitir medios situados más allá de lo meramente electoral, buscando combinar los mecanismos representativos y directos (Pogrebinschi, 2013).

En términos generales, los MDD han surgido debido al desarrollo de una percepción de que las instituciones de la democracia representativa, los partidos políticos y los cuerpos legislativos han fallado gravemente en representar y servir al pueblo, por lo que tienen entre sus principales objetivos —al menos, entre los explícitos— revitalizar la democracia y resolver el conflicto de legitimidad que enfrentan las democracias contemporáneas (Zaremberg y Welp, 2020). Para lograr una participación política más eficaz, los ciudadanos pueden votar o emitir su opinión sobre asuntos importantes —referéndum o plebiscito—, proponer leyes —iniciativa popular— y, en el caso de la revocatoria, como herramienta complementaria para poner fin anticipado al mandato de los representantes.

La revocatoria de mandato ha sido definida como «la facultad de dejar sin efecto el mandato del titular de un cargo de elección popular, resultado de un proceso de consulta» (Zovatto, 2008, p. 260). En la mayoría de las constituciones se ha enmarcado como un mecanismo de participación, como un derecho ciudadano, así como un mecanismo de control para remover de sus cargos a las autoridades electas antes del vencimiento de sus mandatos. Su aplicación no se restringe a la figura del Ejecutivo, sino que ha sido ampliamente utilizada para autoridades electas por elección popular en los diferentes ámbitos de gobierno. Actualmente está vigente en Venezuela, Ecuador y Bolivia —alcanza a todas las autoridades de elección popular—; México —Ejecutivo—; Colombia —ámbito local—; y Panamá y Uruguay —sólo Legislativo—. En México y Argentina las entidades federativas están autorizadas a regular su funcionamiento. Las leyes en cada uno de estos países especifican las causales para iniciar el proceso revocatorio. Tras una revisión de la normativa en cada país, así como de sus usos en la práctica, se identificaron cuatro países donde es posible hacer uso de la revocatoria de mandato por incumplimiento del programa–promesas electorales. En el siguiente apartado se describe en detalle cada uno de estos casos.

 

3. Experiencias de la revocatoria de mandato por incumplimiento del programa electoral en América Latina

3.1 Colombia

En la Constitución Política de Colombia de 1991 se integró un concepto novedoso para esa época, el «voto programático», definido como «una expresión de soberanía popular y democracia participativa que fortalece la relación entre los ciudadanos electos y electores. Al consagrar que el elector impone un programa al elegido por mandato» (Colombia, Corte Constitucional, Sentencia C–011 de 1994). Asimismo, la revocatoria de mandato se integró en la Constitución como consecuencia de esta nueva relación, es decir, «el voto programático garantiza la posibilidad de revocación de alcaldes y gobernadores en particular si no cumplen con su programa» (Colombia, Corte Constitucional, Sentencia C–011 de 1994). De esta manera, los ciudadanos pueden hacer cumplir la promesa hecha por los elegidos en sus campañas políticas. Para regular estos mecanismos se promulgaron las Leyes 131 y 134 de 1994, las cuales han sido objeto de reformas a lo largo del tiempo (Franco, 2014; Rey, 2015).

La Ley 131, que regula el voto programático y otras disposiciones, consta de dieciséis artículos, dos de los cuales fueron declarados inexequibles, concretamente los artículos 4 y 15. De las catorce disposiciones restantes, sólo cuatro regulan el voto programático, señalando el deber para los alcaldes y gobernadores de elección popular de integrar los lineamientos generales del programa, inscritos como candidatos a los planes de desarrollo económico, social o departamental —según el caso— mediante modificaciones, adiciones o supresiones a los planes vigentes. Si no hay plan, se procede a su presentación de acuerdo con el programa registrado. El resto de los artículos aborda el mecanismo de revocación, señalando que puede solicitarse después de un año de asumir el cargo y un año antes de finalizar el respectivo periodo de gobierno.

Se requiere hacer una solicitud razonada, incorporando los motivos que la sustentan, las cuales pueden ser insatisfacción general o incumplimiento del programa. No se hace referencia a las características de la justificación de estos últimos, ni a cómo se evalúa el incumplimiento del plan. Si se aprueba, se entregan los formularios para la recogida de firmas. La oficina responsable revisa las firmas y fija la fecha para la votación (véase Anexo 1).

En aspectos generales, la normativa contempla los procedimientos básicos, pero fue y sigue siendo objeto de constantes críticas por parte de la academia, la ciudadanía y sectores políticos (Franco, 2014). El dato más conocido para constatar la ineficacia de la revocación de mandato y sus dificultades para operar como garantía real del voto programático es que sólo se han revocado dos alcaldes, a pesar de ser un mecanismo que funciona desde hace casi treinta años. Sin embargo, parece que tras la reforma de 20152 tuvo un nuevo impulso. En 2018 este mecanismo fue utilizado para revocar al alcalde Nelson García del municipio de Tasco, Boyacá, luego de dos años y siete meses en el cargo, debido a los reclamos de la ciudadanía por el incumplimiento de su plan de trabajo. De los 1658 votos emitidos, 1609 apoyaron la revocatoria del alcalde. En el mismo año se encontraban en trámite 114 procesos, distribuidos en 26 departamentos y 95 municipios del país, de los cuales hubo una revocatoria en trámite, 5 convocados, 4 ejecutados, 1 suspendido y 89 en recolección de firmas (Salazar, 2018, agosto 2). El caso más reciente de destitución ocurrió en 2022 en el municipio de Susa, Cundinamarca, por no cumplir con su plan de gobierno. De los 1672 votos emitidos, 1623 fueron para el «Sí».

3.2 Ecuador

La revocatoria fue incorporada por primera vez en Ecuador como un derecho de los ciudadanos en la Constitución Política de 1998, siendo aplicable únicamente a las autoridades locales: alcaldes, prefectos y diputados. Asimismo, se precisó que podría solicitarse por actos de corrupción o incumplimiento injustificado del plan de trabajo. Este mecanismo fue reglamentado años después a través del Reglamento de Consulta Popular y Revocatoria de Mandato de 2001. Sin embargo, a pesar de establecer las bases legales para su funcionamiento, este mecanismo permaneció inactivo durante más de una década, principalmente, por la complejidad de los trámites y los elevados requisitos (Castellanos, 2014).

En 2008 se aprobó una nueva Constitución en la que se extiende la revocatoria a todas las autoridades de elección popular, incluido el presidente; sin embargo, se eliminó la referencia a «incumplimiento del plan de trabajo», así como actos de corrupción, dejando una amplitud de causales para el uso de este mecanismo. Para regular el mecanismo se promulgaron la Ley Orgánica Electoral (LOE) de 2009 y la Ley Orgánica de Participación Ciudadana (LOPC), flexibilizando los requisitos y procesos para su uso. Esto se reflejó en las 730 solicitudes de recolección de firmas que se presentaron hasta finales de 2010, generando diversos movimientos políticos que nuevamente exigieron cambios en la normativa. En respuesta, la Corte Constitucional emitió en 2011 reformas drásticas y limitantes al mecanismo (Castellanos, 2014). En las reformas de 2011 se vuelve a introducir en la LOPC como causa de revocación el «incumplimiento del plan de trabajo». Desde entonces hasta la actualidad la revocatoria sólo puede ser solicitada por los ciudadanos por actos de corrupción o incumplimiento injustificado de su plan de trabajo y es aplicable a todas las autoridades de elección popular.

Para ser efectivo se deben cumplir algunos requisitos. En general, sólo puede solicitarse después del primer año y antes del último año del periodo para el cual fue elegida la autoridad designada. La persona que presente la solicitud, debe exponer las razones por las que solicita la revocatoria. En caso de incumplimiento del plan se debe adjuntar evidencia de los aspectos del plan que se hayan incumplido. Las autoridades notifican a la autoridad, dándole tiempo para defenderse y presentar una impugnación dentro de los siete días siguientes: «Por ejemplo, si no se cumplió con alguna propuesta de su plan de trabajo porque el cuerpo colegiado decidió que había que priorizar otras actividades, esto se debe constar en actas» (Soria, 2015, p. 9). La autoridad determina si procede o no la solicitud. En caso de ser aprobada se entregan los formularios para la recogida de firmas. Cumpliendo con los requisitos de las firmas se lleva a cabo el proceso de votación (véase Anexo 1).

La aplicación de este mecanismo ha sido escasa desde las reformas de 2011. Desde entonces se han registrado varias solicitudes, pero la mayoría no pasa el proceso de admisión (Arévalo, 2022). No fue sino hasta 2018 que se registró la revocatoria del alcalde de Loja, José Bolívar, en la que 95 212 votos fueron del «Sí» a la revocatoria, lo que representó 70% de los votos. Para el Ejecutivo, desde que se estableció el reglamento han gobernado tres presidentes: Rafael Correa (2007–2017), Lenin Moreno (2017–2021) y Guillermo Lasso (2021–2023). Diversas organizaciones han solicitado la revocatoria del mandato por incumplimiento del plan de trabajo, principalmente, en los dos últimos gobiernos, pero ninguna ha llegado al proceso de recolección de firmas. La Corte Nacional Electoral ha negado reiteradamente el proceso.

Los casos más recientes ocurrieron luego de un año de gobierno del presidente Guillermo Lasso, se presentaron tres solicitudes de revocatoria por incumplimiento del plan de trabajo. Entre los argumentos de negación del Consejo Nacional Electoral (CNE) se señaló que «no se presentaron elementos de convicción que sustenten y justifiquen el supuesto incumplimiento del plan de gobierno» (Briceño, 2022, julio 5). Uno de ellos interpuso un recurso de apelación contra la resolución del CNE ante el Tribunal Contencioso del Ecuador, el cual también fue rechazado, mencionando en la sentencia que «el plan de trabajo no contiene la determinación de fases o etapas para su ejecución que permitan la medición del avance o no del mismo [sic], lo que impide atribuir a la autoridad cuestionada el incumplimiento del referido plan» (Sentencia 170 de 2022). En resumen, el informe legal explica que no se puede reclamar el incumplimiento porque el plan no tiene un cronograma para los logros que se proponen y, por lo tanto, no se puede determinar si se han cumplido o no las metas establecidas en el plan de trabajo.

3.3 Perú

En la Constitución Política de Perú de 1993 la revocatoria de autoridades fue establecida como un derecho de los ciudadanos. Ese mismo año se promulgó la Ley de los Derechos de Participación y Control Ciudadano (LDPCC) que regula la revocatoria, la cual ha estado sujeta a diversas modificaciones. Dentro de estas normas, la revocatoria se considera un derecho de control de los ciudadanos, junto con la remoción de autoridades y la exigencia de rendición de cuentas, y sólo es aplicable a las autoridades locales y regionales, incluyendo alcaldes y concejales, presidentes regionales, vicepresidentes regionales, regionales concejales y jueces de paz que provengan de elección popular. A pesar de la existencia de la normativa desde entonces, no fue hasta 1997 que se realizó la primera Consulta Popular para la Revocatoria (CPR). Desde entonces, su uso en Perú ha sido un fenómeno sorprendente. Se estima que entre 1997 y 2013 fueron sometidas a CPR 5303 autoridades, de las cuales más de 1700 fueron revocadas —principalmente, autoridades del ámbito local—. Se trata de autoridades subnacionales cuyo mandato de cuatro años ha sido recortado, en muchos casos, activando el revocatorio cuando apenas había transcurrido el primer año (Tuesta, 2014).

Este uso de la revocatoria se debe, principalmente, al amplio margen en los motivos y los tiempos para solicitar la revocatoria, al menos hasta antes de la reforma a la LDPCC en 2015 (Ley 30315), en la que se realizaron modificaciones sustanciales, especialmente, en los plazos para solicitarla. El proceso básicamente consiste en que la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE) pone a disposición la venta de «kits electorales» —formatos para recolectar firmas y presentar la solicitud— que los promotores interesados —personas que presentan la solicitud— deben comprar con el propósito de generar un proceso de revocatoria a una autoridad local o regional. Los promotores presentan una cantidad determinada de firmas de acuerdo con la densidad electoral en la circunscripción donde se tramita el CPR. La solicitud se envía a la ONPE, la cual evalúa la solicitud. Si la solicitud no tiene éxito se puede presentar una apelación ante el Jurado Nacional de Elecciones (JNE). De aprobarse, el JNE convoca a consulta popular para las solicitudes que hayan sido admitidas. En la reforma se reorganizaron los procedimientos. Entre los principales aportes de los cambios a la Ley se encuentra el establecimiento de un calendario fijo para los CPR, a realizarse el segundo domingo de junio del tercer año de mandato de todas las autoridades (Tuesta, 2014) (véase Anexo 1).

Entre las razones para solicitar el inicio de las CPR, a diferencia de los países anteriores, la normativa no señala directamente el incumplimiento de las promesas electorales como causa para solicitar la revocación de la autoridad. Desde 1994 —con modificaciones a partir de 2009— la solicitud debe ser fundamentada pero no requiere prueba, es decir, las solicitudes deben hacer constar las causales que explican la desaprobación de la gestión de autoridad, lo cual no requiere prueba, por lo que se ha interpretado de la manera más amplia (Tuesta, 2014). En la práctica, de acuerdo con los registros de la ONPE, uno de los principales motivos que los ciudadanos utilizan para solicitar la revocatoria de sus alcaldes y gobernadores regionales es el «incumplimiento del plan de trabajo y/o [sic] promesas electorales» (ONPE, 2013a; 2013b; 2016). En la reforma de 2015 se mantuvo el requisito de ser fundamentado, pero no probado. Los cambios en la reforma también se han visto reflejados en la disminución de la cantidad de autoridades revocadas. En 2017, de 89 procesos se revocaron 54 autoridades, mientras que en 2021 se revocaron 46 autoridades.

3.4 Bolivia

Desde la llegada de Evo Morales a la Presidencia de Bolivia se habló de la posibilidad de proponer un proyecto de ley para revocar el mandato de las autoridades que violan los derechos humanos, la corrupción y el incumplimiento de ofertas electorales (Saan, 2007, enero 12). En diciembre de 2007, en el contexto de una fuerte crisis política, Evo Morales propuso revocar su propio mandato y el de nueve gobernadores del país (Verdugo, 2014). El referéndum se realizó en agosto de 2008, ratificando al gobierno del presidente Evo Morales. Por lo tanto, se trató de un referéndum revocatorio convocado por el gobierno. Un año después, el revocatorio fue reconocido formalmente en Bolivia a través de la Constitución Política del Estado de 2009, junto con otros mecanismos de democracia directa como el referéndum, la iniciativa legislativa ciudadana, entre otros, quedando establecido como un derecho para el electorado el destituir a un funcionario de su cargo antes de que finalice su mandato.

Al igual que en los países anteriores, el mecanismo está regulado a través de leyes específicas. En el caso de Bolivia, se trata de la Ley de Régimen Electoral de 2010 que especifica que se aplica a todas las autoridades de elección popular, titulares y suplentes en los ámbitos nacional, departamental, regional o municipal. El proceso establecido indica que puede solicitarse cuando haya transcurrido por lo menos la mitad del periodo del mandato y no puede tener lugar durante el último año de gestión de la autoridad. Los interesados presentan la solicitud de revocatoria y las autoridades entregan libros para la recolección de firmas y huellas dactilares. Si se pasan todos los filtros, la autoridad electoral puede llamar al proceso revocatorio. A diferencia de los países anteriores, en Bolivia se agrega un proceso en el que el Poder Legislativo debe aprobar la revocatoria de autoridad (véase Anexo 1). Sobre las causales, explica el vicepresidente del Tribunal Supremo Electoral, José Luis Exeni: «solo basta la voluntad de ejercer el derecho [...]. Precisa que las motivaciones pueden ser varias, desde el incumplimiento del programa de gobierno, la corrupción, etcétera» (Agencia de Noticias Fides, 2018, julio 9).

A la fecha, este mecanismo no ha sido utilizado en Bolivia. En 2012 hubo más de 30 iniciativas, pero en ningún caso se cumplieron los requisitos. En 2018 se registraron 245 solicitudes, solamente una procedió; sin embargo, el alcalde no fue revocado porque los votos fueron insuficientes. De acuerdo con Julio Verdugo (2014), la materialización del revocatorio en Bolivia es difícil debido a que los arreglos legales e institucionales que regulan el mecanismo son muy complejos. Según el concejal Jorge Silva: «no han prosperado porque la mayoría de las solicitudes que se han presentado no se han hecho en base [sic] a la evaluación de la gestión» (Agencia de Noticias Fides, 2018, julio 9). Esto no parece concordar con otras noticias, en las que los ciudadanos no han encontrado en estos mecanismos un camino adecuado para exigir el cumplimiento de las promesas y han recurrido a otro tipo de acciones como «azotar con una vara a un alcalde en la provincia de Chucuito–Juli por incumplir promesas de campaña» (Araya, 2016, mayo 10) o dejar atrapado a un alcalde por los mismos motivos (BBC News, 2018, marzo 2). Sin embargo, las iniciativas continúan: en 2022 la Federación de Juntas Vecinales de la ciudad de La Paz convocó a un cabildo para evaluar el caso de la autoridad Iván Arias y definir si solicitaría la revocatoria de su mandato por incumplimiento de sus compromisos electorales (Villca, 2022, abril 27).

 

4. Reflexiones sobre las experiencias de la revocatoria de mandato por incumplimiento del programa electoral: retos y posibilidades de mejora

En primer lugar, es importante destacar que estos cuatro casos son únicos en el mundo, contemplando este mecanismo particular de rendición de cuentas. La revisión teórica muestra significativos argumentos sobre la inviabilidad de los mandatos vinculantes, especialmente, por sus implicaciones sobre la estabilidad política y la dificultad a la que se someten los mandatos ante múltiples factores que pueden desviarlos de los objetivos iniciales, por lo que hasta hace poco se creía que en ningún sistema democrático existían obligaciones legales hacia los representantes para acatar sus promesas electorales (Manin, 1997; Manin, Przeworski y Stokes, 1999). Esencialmente, se trata de un recurso novedoso que busca abordar una situación que ha dañado la credibilidad hacia los políticos y a la democracia en general: el incumplimiento de las promesas electorales. De manera amplia, en América Latina ha sido un reclamo frecuente, los programas se han considerado como piezas meramente retóricas (Rey, 2005). Estos elementos resultan dañinos para la democracia, ya que no permiten que la ciudadanía pueda hacer una evaluación prospectiva o retrospectiva adecuadamente, vulnerando la veracidad de la oferta programática y abriendo el espacio a otro tipo de mecanismo, como el carisma de un candidato o dinámicas clientelistas para atraer el voto.

Asimismo, buscan obligar a los políticos a comprometerse con un programa y dejar de lado propuestas inalcanzables que sólo buscan alentar falsas expectativas entre la ciudadanía. Sin embargo, como se adelantó en este trabajo, el cumplimiento estricto del programa puede tener varias dificultades, por ejemplo: el cumplimiento de las promesas no sólo depende de las intenciones del presidente en turno, sino también de otras instituciones que participan en el proceso de formación de políticas públicas. David Samuels y Matthew Shugart (2010) identifican que, bajo sistemas de separación de poderes, el cumplimiento de los mandatos tiene más dificultades que en los sistemas parlamentarios, especialmente, cuando los presidentes carecen de mayorías legislativas. Además, surgen nuevas contingencias que nunca podrán anticiparse por completo una vez que el político electo esté en el cargo. Incluso el representante con la «disposición más receptiva» puede tener buenas razones para desviarse de las demandas de los votantes debido a restricciones exógenas como los medios financieros limitados.

Ahora bien, las características observadas en su implementación en los cuatro casos aquí analizados demuestran que no ha sido un mecanismo eficiente desde su diseño institucional, ya que su uso ha sido casi nulo en Colombia, Ecuador y Bolivia. Los requisitos y procesos han hecho casi imposible en algunos casos el uso de estos mecanismos. En el caso de Perú, donde más se ha utilizado la revocatoria, es difícil evaluar los casos, ya que no necesita ser verificada. Al no comprobarse que realmente se trata de un incumplimiento del programa, revocar a la autoridad puede ser utilizado arbitrariamente y perjudicar a las autoridades que están haciendo esfuerzos por implementar las políticas que prometieron.

El caso de Ecuador merece especial atención, ya que la reciente sentencia de la Corte (Tribunal Contencioso Electoral, Sentencia 170 de 2022), donde se expresa que al no tener el programa un cronograma de objetivos no se puede determinar que no ha cumplido con su programa, abre la posibilidad de que ningún programa establezca metas fijas para evitar cualquier responsabilidad, desvirtuando así el mecanismo de manera amplia. En este sentido, debería de ser esencial solicitar que los programas cumplan con metas y plazos establecidos para poder ser evaluados correctamente, de otra forma el mecanismo no puede ser utilizado por este vacío legal. Asimismo, es el único país donde existe la posibilidad de dar a la autoridad un margen para justificar el hecho de no haber cumplido con ciertas promesas presentadas en campaña electoral. No obstante, esta información se remite a la CNE, organismo que emite una evaluación y juicio sobre el incumplimiento de las promesas.

Estas justificaciones deben hacerse extensas a la ciudadanía, estos mecanismos de comunicación entre ciudadanos y gobernantes deben fortalecerse, informando frecuentemente a los ciudadanos de lo que se está haciendo y lo que no se puede hacer y por qué. Es necesario un mínimo grado de confianza pública para que el gobierno pueda tomar las decisiones difíciles que se deben tomar al implementar políticas públicas o durante una crisis. Asimismo, es bueno para la reputación del candidato y para las expectativas futuras del partido. Es posible que si estos mecanismos no mejoran en su regulación se desperdicien sustanciales esfuerzos e interés de las personas por participar a través de ellos, como se evidencia en el caso de Bolivia, donde los ciudadanos han recurrido a otro tipo de acciones ante la frustración del incumplimiento de promesas, cuando se supone que estos mecanismos se implementan para brindar la oportunidad de manifestar su descontento de manera legal y democrática. En el caso de Colombia, si bien la revocatoria permaneció inactiva por muchos años, las reformas realizadas en 2015 parecen haber ayudado con un uso favorable de este mecanismo. En los casos donde se ha dado la revocatoria, la ciudadanía ha mostrado una gran participación y satisfacción con los resultados. No obstante, parece que se ha olvidado el objetivo principal de la normativa, «el voto programático», dándole más relevancia a la revocatoria. En la normativa no queda claro cómo es que se evalúa la implementación de las promesas en campaña en los planes de gobierno y existe un vacío sobre si esto se ha implementado realmente.

Como señala Alicia Lissidini (2008), si se abusa de la utilización constante de estos mecanismos pueden poner en jaque al sistema representativo, como el caso de Perú. El hecho de que la justificación para la solicitud de la revocatoria no tenga que ser probada puede ser utilizada arbitrariamente y socavar fuertemente a las autoridades que están haciendo esfuerzos para implementar las políticas que prometieron. Una de las cuestiones más discutibles es el periodo de un año para poder evaluar el cumplimiento de los compromisos. Se observa en el caso peruano que muchas autoridades fueron revocadas al año de gestión.

Otro aspecto significativo es que antes de revocar a una autoridad por estos mecanismos deberían fortalecerse otros aspectos como el procedimiento, el contenido o la coherencia y viabilidad que los programas, los cuales deben coincidir con la realidad de cada país y la coherencia entre las medidas propuestas para atender las demandas de los ciudadanos y los recursos y la capacidad de acción que alcanzan los candidatos–partidos una vez que llegan al Gobierno. Como señala Stokes (2001), en los países en desarrollo con economías altamente volátiles lo que hace un gobierno un día puede tener un impacto drástico en el bienestar de la gente común al día siguiente. No es inusual que los partidos hagan promesas electorales que luego advierte que son insostenibles cuando forman un Gobierno. Por lo tanto, es necesario promover el desarrollo de programas que se acerquen al presupuesto y a las posibilidades reales. Las promesas electorales que no están diseñadas o presupuestadas adecuadamente pueden ser errores costosos.

En varios países se han implementado acciones para mejorar el diseño de los programas electorales. Los partidos presentan sus programas regularmente al Ministerio de Hacienda, que calcula los costos de las propuestas que hacen para aumentar la posibilidad de un programa de política asequible y viable, por ejemplo: Países Bajos, durante el periodo electoral, la mayoría de los partidos someten sus programas a análisis sobre los efectos presupuestarios y económicos del programa electoral de su partido; asimismo, la Oficina de Presupuesto del Parlamento de Australia y la Oficina Federal de Planificación de Bélgica están dispuestas a recibir diferentes interacciones sobre política de costos de las propuestas establecidas por los partidos en campaña; este es también el caso del Instituto de Estudios Fiscales con sede en el Reino Unido, una organización no gubernamental. Estas prácticas permiten a los partidos desarrollar plataformas más claras y viables para la elección (Munro y Paun, 2014).

Estas acciones deben complementarse con nuevas formas de participación y reforzar el espacio dedicado a la discusión de los programas. Actualmente, en Argentina y República Dominicana señalan la obligación de los candidatos de participar en los debates electorales, los cuales deben abordar sus propuestas programáticas con el objetivo de dar a conocer dichas propuestas a los ciudadanos. Asimismo, en Costa Rica y Panamá se ha implementado el concepto de «voto informado» para acercar a la población a conocer los programas electorales y la obligación de los partidos para publicarlos. Por otro lado, en la base de datos de Latinno (s. f.) se registran algunas de las acciones mediante el uso de tecnologías para informar sobre los compromisos electorales y la evaluación de su cumplimiento. En Costa Rica, la aplicación en línea «Alcaldes electos y sus promesas» (La Nación, s. f.) permite conocer a los alcaldes electos y las principales tareas que se comprometen a realizar en su localidad en el primer año de su gestión. Esta información se utiliza para monitorear el cumplimiento efectivo de sus compromisos electorales por parte del público en general. En Chile existe la plataforma «Del dicho al hecho» (Ciudadanía Inteligente, s. f.) la cual es desarrollada por una fundación que evalúa de manera constante el cumplimiento de los compromisos electorales del cargo presidencial. Sistemas similares operan en otros países.

 

Conclusiones

La discusión sobre los mandatos imperativos ha sido extensa a lo largo de los años. En este trabajo se abordaron estos aspectos, dando cuenta de la relevancia que han tenidos los programas y las promesas electorales hechas a través de ellos en los enfoques teóricos y normativos de la democracia representativa, debido a que la congruencia entre las preferencias ciudadanas y las políticas implementadas es el estándar para juzgar la representatividad de un sistema democrático. Asimismo, se abordaron los posicionamientos de los teóricos que se muestran más escépticos a los mandatos imperativos y sobre poner en evidencia la imposibilidad de cualquier programa electoral para especificar ex–ante lo que debe hacer durante el gobierno.

Particularmente, se puso el foco de atención en cuatro países de América Latina donde se ha establecido la revocatoria de mandato por incumplimiento del programa electoral a representantes en diferentes ámbitos de gobierno: Colombia, Ecuador, Perú y Bolivia. Incluso, en el caso de Ecuador, este mecanismo es aplicable al presidente. Se describieron las características en la que surgió este mecanismo en cada caso, el proceso que debe seguirse y los usos que han tenido desde su implementación. Se puso en evidencia las dificultades que han tenido desde la regulación de la normativa y su implementación, siendo particularmente preocupante, ya que el uso de estas importantes herramientas que promueven la participación ciudadana puede verse dañado por un diseño deficiente, estando las consecuencias más perjudiciales ahí donde las débiles instituciones atraviesan por una crisis de legitimidad.

Es evidente que, si los partidos presentan programas creíbles, si los votantes guían su voto con base en estas propuestas y si los gobiernos cumplen con lo que prometieron en campaña habrá un beneficio en la calidad de la democracia. Si bien estos mecanismos ponen en el centro de atención a los programas y la importancia que tiene el seguimiento por parte de la población de los compromisos hechos por los gobernantes, también es cierto que deben de fortalecerse —previo a la revocatoria— otras acciones centradas en la elaboración de los programas, la participación de la población en este proceso, la rendición de cuentas horizontal y mecanismos de participación social para el seguimiento de las acciones gubernamentales, entre otros.

Siempre que los programas sean coherentes y sostenibles son saludables para la democracia y facilitan el ejercicio del voto informado. Los políticos que emiten mensajes de campaña con el objetivo de engañar para ganar una elección, incluso si cambian por buenas razones, no representan plenamente a sus electores (Stokes, 2001). Esto ha llevado a la banalización de la función predictiva de los programas, con algunos investigadores sospechando que los programas son meras listas de compras para atraer votantes o que están demasiado vagamente formulados para asumir algún carácter vinculante para la toma de decisiones del partido.

 

Notas

* Este artículo se realizó en el marco de las Ayudas para la Recualificación del Sistema Universitario Español, modalidad Margarita Salas, Ministerio de Universidades, Gobierno de España.

1 Pregunta P25U de la Sección Propietaria del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD, 2004, p. 49), en encuesta Latinobarómetro 2002.

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