ISSN (impreso) 0121–5167 / ISSN (en línea) 2462–8433

SECCIÓN GENERAL

Infraestructuras sociales e institucionales para la paz en Colombia. Una revisión de la literatura^*

Social and Institutional Infrastructures for Peace in Colombia. A Literature Review

Deicy Patricia Hurtado Galeano¹ (Colombia)

Sebastián Mejía Ríos² (Colombia)

¹ Socióloga. Magíster en Filosofía Política. Grupo Estudios Políticos, Instituto de Estudios Políticos, Universidad de Antioquia UdeA. Calle 70 No. 52–21, Medellín, Colombia. Correo electrónico: deicy.hurtado@udea.edu.co – Orcid 0000–0001–5562–1267 – Google Scholar https://scholar.google.com/citations?hl=es&user=9YTkf7cAAAAJ

² Trabajador Social. Magíster en Ciencia Política. Correo electrónico: sebastian.mejiar1@udea.edu.co

Fecha de recepción: octubre de 2023

Fecha de aprobación: julio de 2024

Cómo citar este artículo: Hurtado Galeano, Deicy Patricia y Mejía Ríos, Sebastián. (2024). Infraestructuras sociales e institucionales para la paz en Colombia. Una revisión de la literatura. Estudios Políticos (Universidad de Antioquia), 71. https://doi.org/10.17533/udea.espo.n71a03

Resumen

En este artículo se hace un análisis crítico de la literatura sobre infraestructuras institucionales y sociales de paz. Se trata de un estado del arte como modalidad de la investigación documental que revisa la literatura producida en y sobre Colombia desde el año 2000. Se aborda la literatura canónica que tiene como punto de partida los planteamientos de Jean Paul Lederach, se revisan algunos casos colombianos que han sido analizados a partir de esta categoría y se construye un enfoque de infraestructura de paz complejo, contingente y situado que permite examinar actores, instancias y procesos que, articulados en distintas escalas territoriales, buscan comprender los conflictos generados por una guerra prolongada y un modelo de desarrollo que han reproducido históricamente disparidades y exclusiones socioeconómicas, culturales y políticas, a la vez que se comprometen con aportar a su transformación. Se concluye que las infraestructuras de paz territorial no pueden obedecer al intervencionismo de las entidades internacionales, sino que deben afincarse en formas de solidaridad, capacidad de agencia y prácticas de resistencia locales que interactúan con las instituciones de manera horizontal, reconfigurando relaciones asimétricas de poder que han legitimado las violencias.

Palabras clave: Instituciones Políticas; Posconflicto; Construcción de Paz; Infraestructura para la Paz; Paz Territorial; Colombia.

Abstract

This article provides a critical analysis of the literature on institutional and social infrastructures for peace. Methodologically, this is a state–of–the–art review as a form of documentary research, focusing on literature produced in and about Colombia since 2000. The canonical literature that starts with the ideas of Jean Paul Lederach is examined, and several Colombian cases are explored through this framework. Ultimately, a complex, contingent and situated approach to peace infrastructure is developed, allowing for the examination of actors, entities, and processes operating at different territorial levels, seeking to understand the conflicts generated by prolonged warfare and a development model that has historically perpetuated socio–economic, cultural, and political disparities and exclusions. These efforts simultaneously aim to contribute to their transformation. The conclusion is drawn that territorial peace infrastructures should not be subject to international entities' intervention but rather should be rooted in forms of local solidarity, agency, and resistance practices that interact horizontally with institutions, thereby reconfiguring asymmetric power relations that have legitimized violence.

Keywords: Political Institutions; Post–Conflict; Peacebuilding; Infrastructure for Peace; Territorial Peace; Colombia.

Introducción

Este artículo es un ejercicio de revisión crítica de la literatura sobre la categoría de infraestructuras de paz que resulta clave para comprender la construcción de la paz en contextos situados, pues es allí donde se hacen visibles sus características diversas y su complejidad. Se trata de infraestructuras de paz que, en el caso de Colombia, se han constituido desde antes de la firma del Acuerdo de paz de 2016 entre el Gobierno colombiano y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia–Ejército del Pueblo (FARC–EP) para rechazar la guerra y demandar una salida negociada al conflicto armado, las cuales han tenido como escenario aquellos territorios afectados por una violencia prolongada y endémica que, pese a los daños infligidos a los pobladores, los territorios, la naturaleza y la democracia, no han cancelado la agencia de los sujetos individuales y colectivos que constituye la base fundamental de la infraestructuras y capacidades necesarias en un proceso de paz que en Colombia se hizo público en 2012, pero que venía siendo exigido de manera contundente, sobre todo, por las víctimas desde 1997.

A partir de 2016 los habitantes de estos territorios han tenido que resolver su existencia individual y colectiva en medio de la esperanza de transitar hacia la paz como rasgo de las interacciones cotidianas, pero también en medio de la reconfiguración del conflicto violento y de los grupos que lo agencian, así como de una nueva propuesta de «paz total» o «grande» que ha costado ser aprehendida por la sociedad hegemónica. Pese a todo ello, los actores locales siguen luchando por sus territorios y defendiendo la vida, es decir, siguen activando y desarrollando capacidades para tramitar, reparar y hasta transformar los daños generados por las diversas violencias que se superponen en estos territorios: las del conflicto armado, las del modelo de desarrollo y las de un sistema político excluyente.

Para la comprensión de la manera como se ha configurado y operado la paz territorial, en tanto dispositivo transicional, es importante acercarse a esas infraestructuras de paz —institucionales y sociales— que por décadas se han construido en estos escenarios locales para examinar cómo influyen y se interceptan con las tecnologías de gobierno —microdispositivos— derivadas del Acuerdo de paz, entre ellas: los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET), la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad (CEV), la Jurisdicción Especial de Paz (JEP), las Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz (CTEP) y los Espacios Territoriales de Capacitación y Reincorporación (ETCR). Es esa intersección entre infraestructuras y capacidades de paz territorial —agendas territoriales de paz— con los mecanismos institucionales de implementación del Acuerdo —tecnologías de gobierno, microdispositivos de paz— la que permite comprender la transición a la paz que realmente está sucediendo en los escenarios locales.

1. El estado del arte: una metodología para reconocer trayectorias investigativas

El estado del arte es una modalidad de investigación documental que permite revisar los vestigios y avances investigativos sobre infraestructuras de paz en Colombia. Esto ha implicado la revisión cuidadosa y sistemática de estudios, informes de investigación, artículos y libros que permiten estar al día sobre lo que circula en el medio académico en relación con el tema o el campo de indagación (Galeano, 2012). Es un ejercicio cuidadoso de reunir, resumir, compendiar, ordenar y clasificar documentos para ser analizados e interpretados (Cerda, 2005). Este, en particular, se enfoca en textos teóricos y estudios de caso alojados en diversos repositorios académicos y bases de datos bibliográficas¹ sobre infraestructuras de paz para lograr un acercamiento a la literatura canónica sobre este campo y los trabajos pioneros de Jean Paul Lederach, así como a los enfoques críticos y a los casos que han sido examinados a partir de esta categoría analítica en Colombia.

Para la construcción del estado del arte se apeló a la guía metodología construida por la línea de investigación Ciudadanías y culturas políticas en contextos transicionales (IEP, 2022) que propone una interacción del equipo de investigación con el conocimiento construido por la comunidad académica en distintas fases: i) diseño, ii) exploración, iii) descripción, iv) análisis, v) interpretación. El principal instrumento para la construcción del estado del arte es la ficha analítica que, además de los datos bibliográficos, supone entrevistar los textos para indagar por el problema abordado, el enfoque teórico —los conceptos que ofrece—, la metodología —las herramientas propuestas—, las fuentes, los hallazgos, las conclusiones y las observaciones.

El arco temporal de este estado del arte es 2000–2021, bajo el entendido de que en la década de 1990 se posicionó el concepto de infraestructuras de paz en el ámbito internacional y que podría haber sido utilizado en Colombia para analizar los procesos de paz precedentes; no obstante, la exploración bibliográfica muestra que es a partir de 2010 que esta categoría se posiciona como lente analítica en nuestro contexto, siendo 2018 el año de mayor producción sobre infraestructuras de paz. El criterio de selección de los textos fue la referencialidad directa de la categoría teórica en el título, el resumen y las palabras clave, además de privilegiar el contexto colombiano.

A partir de este estado del arte se ha trazado un mapa con las propuestas analíticas construidas por los expertos en el tema, pero tal vez lo más importante es que ha permitido encontrar una perspectiva contextualizada para entablar un diálogo con los enfoques críticos de las transiciones y la paz territorial como un camino fructífero para el análisis de los casos que aborda la investigación de la que hace parte este estado del arte.

2. El enfoque teórico canónico de infraestructuras de paz

En el contexto global, Jean Paul Lederach desde la década de 1990 ha planteado que la construcción de paz requiere una infraestructura que «promueva y sostenga los cambios sociales constructivos a lo largo del tiempo» (Lederach, 1994 citado en Maldonado, 2014, p. 7), por eso es uno de los pioneros en este campo de las infraestructuras de paz y las define como un «conjunto de actores, instrumentos y mecanismos de interacción y coordinación que posibilitan elaborar un “diseño estratégico de procesos de cambio a diferentes niveles, y con diferentes grupos”» (Lederach, 2008 citado por Maldonado, 2014, p. 8).

Las infraestructuras se convierten, en buena medida, en la base del posconflicto o posacuerdo porque no basta con el proceso de negociación o con las voluntades de las cúpulas negociadoras que han estado en conflicto. De acuerdo con Lederach (2012), «en los conflictos actuales se requiere un compromiso a largo plazo para establecer una infraestructura que abarque todos los niveles de la sociedad, permita potenciar los recursos de la propia sociedad para la reconciliación y rentabilice al máximo la contribución externa» (p. 24). De esta manera, dichas infraestructuras se expresan como una estrategia para sostener la paz a partir de las experiencias territoriales, en tanto fortalece las capacidades locales, canaliza la participación de las partes implicadas en el conflicto y concita el compromiso de toda la sociedad (Pfeiffer, 2014).

Al iniciar el siglo XXI el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), a partir de los planteamientos de Chetan Kumar, posiciona la categoría de infraestructura de paz como una «Red dinámica de estructuras interdependientes, mecanismos, recursos, valores y habilidades que, a través del diálogo y la consulta, contribuyan a la prevención de conflictos y a la construcción de paz en una sociedad» (PNUD, p. 3 citado en Unger, 2016, pp. 10–11). Esta interacción se produce en espacios interconectados que involucran a las partes del conflicto —Gobierno y excombatientes—, así como a diversos actores —Estado, sociedad civil y comunidad internacional— que a partir de sus capacidades y recursos intervienen en la construcción de la paz, lo que supone el fortalecimiento de relaciones de cooperación y confianza como vía para resolver conflictos.

Uno de los objetivos principales de las infraestructuras de paz es el desarrollo de mecanismos para la cooperación entre los actores y la generación de redes, así canalizan la interacción de los actores, impulsan la participación de diversos agentes de la sociedad que representan la institucionalidad e involucran a quienes han sido excluidos de los espacios de decisión. De manera que estas infraestructuras posibilitan la transformación de un conflicto de diferentes formas: algunos de sus mecanismos están orientados a la prevención de la violencia, la asistencia humanitaria, la protección de la población civil y el cese al fuego; mientras que otros promueven reformas estructurales para superar las causas que han motivado la conflictividad a raíz de la desigualdad, la falta de reconocimiento de los derechos civiles y políticos, entre otros. Los elementos de esta red no aportan únicamente a la reintegración de excombatientes, sino a garantizar o restablecer los derechos de las víctimas y de las comunidades en los territorios (Pfeiffer, 2014).

Las acciones y funciones que cumplen las infraestructuras son diferentes de acuerdo con la fase del proceso en el que intervienen, en algún momento promueven el desarrollo de capacidades de mediación, mientras que en otro impulsan la implementación de lo acordado en la negociación. Silke Pfeiffer (2014) refiere algunos ejemplos internacionales de infraestructuras de paz: comités o consejos de paz, secretariados de paz, plataformas o foros nacionales para la construcción de paz, entidades de monitoreo del conflicto, iniciativas de alerta y respuesta temprana, comisiones de la verdad, museos de memoria e instancias de verificación.

De esta definición canónica de infraestructura de paz se resalta: i) la articulación de diversos actores locales, nacionales e internacionales —públicos y privados—; ii) la creación de instancias y mecanismos institucionales en los que convergen las partes directamente involucradas en la negociación; iii) la capacidad de crear puentes, vínculos y mecanismos socialmente aceptados para solucionar las controversias de manera constructiva; y iv) la cooperación entre organizaciones de la sociedad civil y las entidades del Estado (Unger, 2016, p. 11).

La anterior definición canónica se recoge con detalle pues se constituye en el punto de partida para los estudios que en este campo se han realizado en algunos países latinoamericanos, especialmente, en Colombia, tal como se verá en el siguiente apartado, el cual sintetiza algunos casos documentados y analizados por distintos investigadores e investigadoras bajo dicha categoría. Se presta especial atención a la manera como se aplica el concepto a instrumentos y territorios específicos.

3. Hallazgos: casos colombianos de infraestructuras de paz

Uno de los primeros estudios sobre infraestructuras de paz en Colombia es el realizado por la Fundación Berghof en 2014 que enfatiza en aquellas que fueron concebidas «explícitamente en el marco de una política de paz junto con conversaciones con grupos armados y que hayan generado espacios institucionalizados de diálogo entre Estado y actores sociales en diferentes niveles» (Pfeiffer, 2014, p. 14). Este estudio afirma que para terminar el conflicto y construir una paz duradera no basta con tener iniciativas o voluntades entre actores de poder o entre las cúpulas negociadoras, también «se necesitan espacios permanentes dotados de legitimidad, autoridad y recursos con los cuales los diferentes actores de la sociedad, incluyendo las partes del conflicto, preparan la paz y la sostienen en el tiempo» (Pfeiffer, 2014, p. 4).

Aunque se hace énfasis en la dimensión institucional y formal de las infraestructuras de paz, el estudio plantea que también la sociedad civil colombiana ha impulsado infraestructuras en su preocupación por encontrar respuestas al conflicto y en su intención de participar en la búsqueda de alternativas para la superación de la violencia armada y política. En el cuadro 1 se relacionan las infraestructuras institucionales y aquellas impulsadas por la sociedad civil, de acuerdo con las fases del proceso de negociación.²

Cuadro 1. Infraestructuras de paz en Colombia, según fases del conflicto.

Fuente: elaboración propia a partir de Pfeiffer (2014).

Pfeiffer (2014) rescata la importancia de las infraestructuras de paz que se han configurado como plataformas de interlocución; sin embargo, en su balance plantea que en Colombia algunas infraestructuras son incipientes, están condicionadas por la predominancia del presidente de la República en la gestión de las instituciones, también son inestables y han sido creadas de manera acelerada, lo que incide en los costos de transacción e impide el arraigo o apropiación de estas. Lo anterior sugiere que, ante el escenario de negociación de paz que se abrió en Colombia desde 2012, estas infraestructuras de paz debían ser comprendidas en sus limitaciones y potencialidades, pero urge su reconocimiento como referentes para el tránsito hacia la paz propuesto por el Acuerdo de 2016 y para posteriores negociaciones con actores armados en un conflicto que se recrudece.

En un diálogo constructivo con el informe de Pfeiffer (2014), el Centro de Investigación y Educación Popular/Programa por la Paz (Cinep/PPP) cifra la atención en lo que allí se dejó apenas esbozado sobre las infraestructuras de paz creadas por la sociedad civil a lo largo de más de dos décadas para darle relevancia a las acciones colectivas y movilizaciones por la paz como fuentes insoslayables de tales infraestructuras. Por eso, el informe Movilización por la paz en Colombia: una infraestructura social clave para el posacuerdo (Cinep/PPP, 2016) identifica la movilización social que diferentes sectores de la sociedad civil han gestionado en respuesta al conflicto armado y a las propuestas para superarlo. Se plantea que las acciones colectivas por la paz —protestas, marchas, foros académicos, procesos formativos, debates populares y actos simbólicos, artísticos y deportivos— se convierten en soporte trascendental para la fase del posacuerdo, al facilitar la creación de espacios de interacción entre distintos actores que históricamente han sido antagónicos.

Esta perspectiva plantea que es urgente examinar a profundidad las iniciativas sociales que se suman al reto de gestionar y movilizar alternativas para la consecución de la paz, más allá de los mecanismos o infraestructuras motivadas por el Estado y por los organismos internacionales para institucionalizar el camino hacia la paz en un contexto histórico determinado. El Cinep/PPP recoge la perspectiva de Adell Borja Paladini (2018) que reconoce el rol de los actores y las organizaciones de la sociedad civil para el sustento y construcción de una paz más contextualizada que responda a las necesidades territoriales, y con base en eso posiciona el concepto de infraestructuras sociales de paz.³

De acuerdo con el Cinep/PPP (2016), además de las infraestructuras institucionales, también se cuenta con las infraestructuras sociales, entendidas como el conjunto de actores —sociedad civil, organizaciones sociales y líderes locales— y procesos —movilizaciones, plataformas, redes y políticas— que dinamizan en los territorios la construcción de paz, le dan sustento y contribuyen a que los actores no violentos lideren y gestionen la finalización de los conflictos y se comprometan con iniciativas pacíficas. Esta dimensión social de las infraestructuras es estratégica en los procesos de posconflicto porque convoca y articula en las localidades a diversos sectores sociales, económicos, políticos y culturales, articulaciones que trascienden lo local y pueden darse en otros ámbitos: regional, nacional e internacional. Las movilizaciones son de suma importancia en la transformación de los conflictos porque develan las contradicciones existentes en los diferentes contextos.

En las experiencias de construcción de infraestructuras sociales de paz se han generado repertorios de acción como protestas, foros académicos y debates populares, actos simbólicos, artísticos y deportivos, así como procesos educativos, formativos y pedagógicos para la paz. Los motivos que llevan a la movilización por la paz están relacionados con las reivindicaciones de paz positiva y negativa: para el caso de la primera, se buscan alternativas de paz, negociaciones para la redistribución del poder y la atención a las desigualdades y la pobreza que resultan del modelo de desarrollo hegemónico; en cuanto a la paz negativa, se trata de movilizaciones sociales para rechazar la guerra y la violencia (Cinep/PPP, 2016). Para el Cinep/PPP es claro que la infraestructura social de paz se va fortaleciendo durante el proceso de negociación porque empiezan a multiplicarse las acciones de paz positiva, mientras que las orientadas a la paz negativa tienen a decrecer, lo que resultaría ser un indicador significativo para la construcción de la paz en el posacuerdo y para la implementación de lo pactado.

Por su parte, Mauricio Uribe (2015, 24 de julio; 2018) examina cómo el proceso de ordenamiento territorial se configura en una estrategia para el arbitraje de los conflictos en diversos ámbitos territoriales, el desarrollo de las regiones y la construcción de la paz. El autor realiza una lectura intencionada de conceptos como el de infraestructura de paz, policentricidad del Estado —«La policentricidad implica la existencia de múltiples centros de decisión» (Ostrom, 2009 citado en Uribe, 2015, 24 de julio, p. 13)— y ordenamiento territorial a partir de la cual construye una propuesta para aplicar esa noción teórica de infraestructura de paz. Según el autor, la construcción de paz está determinada por la convergencia regional y la construcción de capacidad estatal en el ámbito territorial, asimismo, considera necesario adoptar las infraestructuras en el andamiaje del reordenamiento de los territorios porque, según su diagnóstico:

La planeación del desarrollo, el ordenamiento ambiental del territorio, el arbitraje de los conflictos sociales y la participación eficaz de la ciudadanía requiere pasar de una infraestructura estatal muy mal distribuida y diluida entre 1096 municipios, a una estatalidad organizada en múltiples centros de decisión distribuidos en todo el territorio que sin embargo agrupe territorios significativos en una escala más amplia que la que corresponde a la división político administrativa municipal (Uribe, 2015, 24 de julio, p. 14).

Para Uribe (2015, 24 de julio) las figuras más cercanas a esta propuesta de ordenar el territorio son las provincias y las regiones, pues las primeras se caracterizan por ser espacios de coordinación entre los entes territoriales que posibilitan la combinación de recursos y voluntades políticas para la resolución de conflictos; por su parte, las regiones agrupan departamentos con visiones del desarrollo compartido donde se puede construir también el Estado a partir de las capacidades regionales y no bajo el enfoque vertical de «arriba–abajo». Así, al incrementar los centros de decisión política —sin incentivar la fragmentación municipalista— se contribuye a la construcción del Estado y se reducen las brechas entre el centro y las periferias, y se potencia la sinergia entre desarrollo y paz, lo que posibilita el giro hacia lo local de la construcción de paz, así como la articulación de lo micro en el nivel meso con la capacidad estatal. En suma, como se afirma en este estudio, el andamiaje territorial en sí mismo se constituye en una infraestructura de paz porque permite definir competencias para arbitrar conflictos y construir, de manera colectiva, las prioridades del desarrollo.

Justamente, esta idea la refuerza a través de una revisión teórica que analiza el vínculo entre construcción de paz y construcción de Estado, por lo que apela a las infraestructuras de paz como elemento bisagra que articula estos procesos en el ámbito territorial (Uribe, 2018). Según el autor, este concepto resulta apropiado para promover las sinergias territoriales con las nacionales y posibilita procesos emancipatorios de las comunidades en la transición a la paz. Así, plantea la importancia del ámbito intermedio como aquél donde se configuran las infraestructuras y confluyen diversos actores e instituciones con potencia para construir paz territorial e institucionalidad en territorios en los que el modelo de desarrollo económico activa conflictos sociales por las inequidades y exclusiones que lo soportan, territorios donde el Estado ha sido incapaz de ejercer las funciones básicas de control, mantenimiento del orden, recaudación de impuestos, provisión de bienes públicos y administración de justicia.

Para Uribe (2018), en aquellas localidades en las que el conflicto no se tramita ni se transforma por vías democráticas se requieren procesos de construcción de paz, estatalidad y desarrollo que transcurran de manera simultánea y con el concurso de múltiples comunidades —locales, provinciales y regionales— que emprenden acciones colectivas para incidir en la toma de decisiones, en la gestión de recursos y en la movilización de procesos orientados a lograr de una vida en común y en paz. Propone que en Colombia se debe prestar especial atención a los Consejos Territoriales de Planeación (CTP) como infraestructuras de paz porque son las instancias de participación de los procesos de planeación del desarrollo en los que confluyen actores públicos y privados de distintos ámbitos territoriales, y se delibera sobre los problemas comunes, se orientan decisiones, se identifican y gestionan los recursos necesarios para la paz territorial.

De otro lado, Tania Galaviz (2018; 2017) define el concepto de construcción de paz como un proceso que promueve la participación efectiva de la sociedad civil a través de la gobernanza para contribuir a la implementación de proyectos sostenibles. El enfoque territorial es un mecanismo base para el involucramiento de las comunidades locales según sus necesidades y capacidades. Por ello, se apela a las infraestructuras, porque fomentan la participación y el compromiso comunitario al constituirse como red que integra y diseña estrategias de atención a las necesidades inmediatas; asimismo, fortalece el trabajo en red al vincular diversas esferas sociales (Galaviz, 2017). A partir de esta conceptualización plantea que a través de los comités locales de paz se fortalece la participación social porque se promueven asambleas y foros territoriales que facilitan el diálogo y la construcción de consensos.

Para la autora, la interacción entre justicia transicional y las infraestructuras de paz se da cuando se vinculan los procesos de restauración con las iniciativas del desarrollo territorial gestionado por los comités locales de paz; adicionalmente, reconoce en las infraestructuras de paz una estrategia para la contribución a la reparación y satisfacción de los derechos de las víctimas —derecho a la verdad, a la justicia, a la reparación del daño y a la no repetición— y ve dichas infraestructuras como una herramienta potente para apoyar estrategias de reconciliación y cambio en las relaciones entre los diversos actores en escenarios de posconflicto violento.

Galaviz (2018) resalta el papel de los consejos y comités locales de paz como elementos que integran las infraestructuras de paz porque realizan trabajo en red y pueden promover el diálogo entre los actores del conflicto, además de contribuir a la reconciliación social; igualmente, se constituyen en espacios de organización comunitaria, en tanto permiten el consenso y la toma de decisiones en las localidades, a la vez que son un mecanismo que ayuda a cumplir los compromisos sobre reparación y restauración, ya que logran la articulación entre las comunidades y el Estado en sus tres ámbitos de administración.

Para el caso colombiano, Galaviz (2018) refiere las siguientes experiencias previas al Acuerdo de paz de 2016:

En los últimos veinte años se han desarrollado diversos modelos de comités locales de paz, como las Comunidades de Paz de San José de Apartadó, ubicadas en el Departamento de Antioquia (noroeste de Colombia), la Asociación de Trabajadores Campesinos del Carare, ubicada en el Departamento del Santander (nororiente de Colombia), así como los Laboratorios de Paz (con apoyo de la Unión Europea) y Zonas de Paz (espacios de ubicación de guerrilleros o paramilitares en proceso de desmovilización) (p. 11).

De otro lado, Carolina Calderón y Miledy Galeano (2018) aportan una interesante clasificación de las infraestructuras de paz: i) la política, asociada «a las condiciones de gobernabilidad de un territorio, generada por procesos de fortalecimiento institucional»; ii) la económica, la cual alude a «la transformación de economías de guerra por economías de paz, profundizando en la sustitución de los cultivos ilícitos o de la minería ilegal por actividades agropecuarias productivas legales»; iii) la social, relacionada con «la reconstrucción del tejido social y al impulso de un capital social en términos de participación e incidencia de grupos poblacionales tradicionalmente excluidos»; iv) la cultural, referida a «una cultura de paz y a procesos de reconciliación» (Oliver, 2012 citado en Calderón y Galeano, 2018, p. 100).

La anterior clasificación y su articulación al enfoque de la democracia participativa y la planeación territorial ha sido aplicada al estudio de caso del municipio de El Carmen de Bolívar, donde se analizan las infraestructuras políticas, económicas, sociales y culturales construidas en esta localidad. A través de la línea de tiempo, el análisis longitudinal y los estudios comparados, en este estudio se rastrea el desempeño y las transformaciones de la institucionalidad pública para reconocer las apuestas estratégicas por la paz que se han impulsado en el Carmen de Bolívar, entre ellas, las infraestructuras de paz.

Calderón y Galeano (2018) identifican capacidades y debilidades institucionales que puedan ser fortalecidas para asumir el proceso de transición a la paz territorial de manera efectiva y sostenible, pues las condiciones de la institucionalidad pública municipal se constituyen en uno de los predictores del éxito de la construcción de paz. Según su estudio, el Carmen de Bolívar cuenta con algunas infraestructuras que le permiten al territorio transformarse de manera sostenible, entre ellas:

— Espacios institucionales y liderazgos de El Carmen de Bolívar, asociados a la resignificación que la institucionalidad del orden local y nacional ha brindado a los espacios de participación de este municipio y de la subregión de los Montes de María.

— Progresión en el fortalecimiento institucional, la cual implica los procesos de mejora sostenida en el sistema organizacional y funcional de la institucionalidad pública.

— Articulación interinstitucional e intersectorial, pues desde 2010, cuando se determinó que el municipio de El Carmen de Bolívar es uno de los cuatro territorios de consolidación de los Montes de María, se generaron procesos de articulación con la cooperación internacional, la empresa privada y el Gobierno nacional para canalizar recursos que permitan la recuperación territorial del municipio.

— Planeación participativa como modelo consolidado en los procesos de planeación del territorio y como elemento central de la incidencia ciudadana en la toma de decisiones sobre lo público.

— Empoderamiento comunitario y estructuras de construcción de paz, constituye la institucionalización de acciones comunitarias que a lo largo del tiempo han tenido un impacto significativo en la incidencia política. Tienen su origen en movimientos sociales o innovaciones de paz, e involucran el diálogo ciudadanía–Estado para la incidencia ciudadana o los aportes a la política local (pp. 92–94).

Por su parte, Luisa María López (2018), mediante la sistematización de experiencias y el rastreo documental, analiza el proceso de configuración de la Mesa Interinstitucional Voces de Paz como infraestructura de paz. Según la autora, este espacio busca vincular a la ciudadanía, al Estado y a las instituciones internacionales en la construcción de paz. Este trabajo identifica la multiplicidad de actores que convergen y se articulan, así como los hitos de conformación, las tensiones entre los participantes y las formas de organización a las que la plataforma apela para incidir en la construcción de paz territorial.

El último hallazgo es el de Diego Bulla, Laura Henao y Juan Carlos Merchán (2020), que reflexionan sobre la importancia que tiene el carácter diferencial de los territorios, el enfoque de la noviolencia y las infraestructuras para la paz como herramientas de transformación de los conflictos. Los autores cuestionan el modelo de paz liberal, pues los esfuerzos de las infraestructuras para la paz se dirigen hacia las instituciones, las empresas y las élites, dejando de lado los sectores informales y comunitarios, es decir, se han subestimado los mecanismos de regulación comunitaria que han buscado la construcción de paz territorial en Colombia. Para los investigadores, las infraestructuras comunitarias y territoriales comprenden capacidades para el tratamiento de los conflictos, dado que alteran las relaciones de poder y hasta pueden reducir las asimetrías para propiciar confianza entre los sectores.

Bulla, Henao y Merchán (2020) presentan una mirada crítica de las infraestructuras y advierten la necesidad no sólo de enfocar los procesos de construcción de paz hacia infraestructuras construidas por el Estado y la institucionalidad en los territorios, pues se estaría promoviendo la mirada colonial y la lógica de la paz liberal en la que se lleva el Estado a los espacios «atrasados» o «improductivos» como la alternativa de solución a las problemáticas territoriales.

Es importante evitar estancarse en una lectura dicotómica y maniquea de la infraestructura para la paz, entendida de forma más amplia, según John Paul Lederach, como «una red de personas, sus relaciones y actividades, y los mecanismos sociales necesarios para sostener el cambio buscado» (2007, p. 120). Esto es compatible con la propuesta del Cinep/PPP de sumar a las estructuras política y económica las estructuras de la sociedad civil y de una cultura de reconciliación. Estas estructuras evidenciarían cierta integración al examinarse experiencias regionales como las de los Programas de Desarrollo y Paz (p. 81).

En síntesis, en este estudio se rescata la importancia de que al promover una estrategia de transformación noviolenta se fortalezcan las infraestructuras comunitarias para favorecer el uso de herramientas dialógicas en el tratamiento de los conflictos sociales y se posibilite, a su vez, una mayor localización estatal de la construcción de paz.

4. Aprendiendo de lo construido: complejidad y dinámica de las infraestructuras de paz en escenarios transicionales locales

A partir de la revisión crítica de la literatura se construye el marco analítico para abordar las infraestructuras de paz como una de las dimensiones para la comprensión de los dispositivos transicionales de paz. En ese contexto, se parte de reconocer que la construcción de la paz requiere infraestructuras que garanticen las condiciones suficientes para que los ciudadanos privilegien la resolución pacífica del conflicto —reconstrucción de la confianza, el diálogo y la cooperación—. Estas infraestructuras están compuestas por dispositivos que contribuyen a que las vías pacíficas sean el patrón de interacción en la sociedad. Diego Maldonado (2014) recuerda que existen dos tipos: de un lado, aquellas estructuras para la redistribución equitativa de bienes y servicios que garantizan el acceso a recursos, a derechos ciudadanos básicos; de otro lado, aquellas que permiten la inclusión política y el reconocimiento de voces, perspectivas y actores sociales excluidos o infrarreconocidos, denominadas infraestructuras de paz.

Infraestructuras de paz es una categoría dinámica, dado que varía de una situación a otra, de un contexto a otro. Es un concepto en evolución, está determinada por las experiencias prácticas del contexto en el que se desenvuelve, se caracteriza por su sensibilidad y por alimentarse de las capacidades territoriales, las voluntades políticas, la oferta social y jurídica, así como de los recursos con que cuentan las comunidades y los territorios locales (Mesa, Vargas, Sarria y López, 2021). También se caracteriza por ser un término complejo que, gracias a su construcción permanente, posibilita otros enfoques que trascienden aquella noción referida únicamente a un conjunto de instituciones encargadas de la construcción de paz, tal como ha sido posicionada por los enfoques canónicos. Por eso rescatamos aquí el concepto de infraestructuras de paz como proceso político, que es lo que le otorga el carácter de dinamismo, contextualización y creatividad.

Como afirma Uribe (2018), las infraestructuras de paz no pueden quedar reducidas a consejos y comités de paz como instancias formales e institucionales con participación de representantes de la sociedad civil, del Estado y de los excombatientes en distintos ámbitos territoriales, mucho menos a esa idea de llevar el Estado a los territorios, deben ser estructuras apropiadas social y comunitariamente para la transformación de los conflictos ocasionados por la guerra, así como por el modelo de desarrollo y el sistema político excluyente que se han consolidado en el país y en el mundo.

De este modo, se recupera su complejidad, esa dimensión dinámica y adaptativa propia de un proceso político a través del cual, además de las cúpulas involucradas en la guerra, también las comunidades acuerdan resolver sin violencia los conflictos propios de una sociedad en proceso de transformación y cambio. Los actores que dinamizan las infraestructuras de paz cumplen distintos roles y hacen parte de diferentes ámbitos de la sociedad. Borja (2018) diferencia los actores internos y los externos: los primeros son aquellos que están inmersos en el conflicto, que lo motivan —Estado y actores armados— y también hacen parte de estos quienes padecen el conflicto e intentan transformarlo —víctimas y sociedad civil—; los segundos hacen referencia a quienes llegan de fuera del conflicto y que inciden en las agendas de paz desde perspectivas similares u opuestas —actores y agencias internacionales, por ejemplo—.

Víctimas y sociedad civil son actores estratégicos en la ruta hacia la construcción e implementación de las agendas de paz, toda vez que «la apropiación local de los procesos se reconoce como un imperativo para la construcción de paz» (Borja, 2018, p. 30). En ese sentido, también es una práctica social, cultural y política enraizada en la comunidad —porque tiene en cuenta el conocimiento local y las particularidades del territorio— y en el Estado —en sus distintos ámbitos territoriales—. Estas prácticas deben estar basadas en el diálogo, la consulta, la concertación, el reconocimiento de aprendizajes políticos y capacidades de paz de los territorios.

Es así como esta práctica sugiere que la construcción de paz no puede ser un proceso dirigido sólo por actores externos, sino una estrategia híbrida en la que confluyen las manifestaciones locales de microsolidaridad, resistencias y agencias —micropolíticas de la paz— con las instituciones, normas y políticas públicas: «es en este cruce entre la escala local y la internacional en donde puede emerger una infraestructura de paz más contextualizada, arraigada a la cultura política local y más legítima, que a su vez crea una paz heterogénea» (Richmond citado en Borja, 2018, p. 360).

Esto se sustenta en enfoque crítico de construcción de paz de Borja (2018), al que prefiere denominar peace formation —emergencia de la paz—, un concepto que, a diferencia del de construcción de paz, permite: i) superar los enfoques de paz liberal e institucionalistas, ii) ponerle un dique al intervencionismo de los organismos internacionales, iii) cerrar la brecha entre lo negociado por las partes y las comunidades, y iv) resaltar la hibridación y la heterogeneidad. Llama la atención que ese concepto de emergencia de la paz implica a los actores locales de construcción de paz y desarrollo, identifica los caminos establecidos por esos actores para darle forma a las dinámicas de paz, las cuales crean las bases para la emergencia del Estado en lo local. Todo esto tiene en cuenta las prácticas, costumbres, instituciones y formas de gobernanza propias —mecanismos de microsolidaridad, resistencia y agencia—.

Este lugar que ocupa la infraestructura se constituye en el engranaje de actores institucionales y comunitarios que se han distanciado como consecuencia del conflicto y la crisis política de las instituciones. La dota, por lo tanto, de legitimidad para ser un espacio que coordina los procesos y las decisiones requeridas en la construcción de la paz.

Esta perspectiva resignifica a Lederach cuando argumenta que los procesos de paz ocurren simultáneamente en diversos niveles sociales interconectados: en el superior, en donde las élites negocian la paz; en el inferior, donde se ubican las comunidades que emprenden acciones locales de reconciliación y convivencia para posibilitar la paz; y por último, en el nivel intermedio, en el que líderes estratégicos conectan ambas dimensiones, configurando plataformas relacionales de agentes y procesos de cambio que encauzan las necesidades de las comunidades y contribuyen a la implementación de los acuerdos de paz a través de la reconstrucción de relaciones e instituciones (Paffenholz, 2014, 2015 citado en Borja, 2018, pp. 358–359). Lederach plantea que «este proceso debe permitir una paz más contextualizada a las realidades locales, más legítima, más endógena y más sostenible a través de la consolidación de infraestructuras de paz» (Lederach, 2012).

De acuerdo con Uribe (2015, 24 de julio), en ese nivel intermedio tiene lugar la construcción de infraestructuras de paz requeridas para la transformación de los conflictos porque interconecta espacios y actores de diferentes ámbitos. Desde su perspectiva, «el núcleo de las infraestructuras de paz es la conexión entre los intereses de los actores políticos con una amplia escala de influencia y las comunidades. Esa conexión permite transformar los conflictos más allá de su mera resolución» (p. 7) (véase gráfica 1).

Gráfica 1. Enfoque multinivel en la construcción de paz.

Fuente: elaboración propia a partir de Uribe (2015, 24 de julio).

En esta interconexión Uribe reconoce la posibilidad de provocar transformaciones desde las comunidades y no procedentes de actores e instituciones foráneas. Este concepto se convierte así en una estrategia que relaciona las negociaciones políticas con la participación de las comunidades locales, es decir, cierra la brecha en ambas dimensiones. En este sentido, las infraestructuras se configuran en los lugares que encausan la paz territorial, contribuyen a los retos planteados en las negociaciones para la superación de las violencias y posibilitan la construcción o reconstrucción del Estado de manera endógena, a partir de la realidad de las localidades y las regiones. De manera que:

La infraestructura estatal es algo que se apoya más en la realidad de la periferia que en las imágenes del centro. En contextos de alta fragmentación social y territorial como el colombiano, existe la necesidad de avanzar hacia dos objetivos aparentemente incompatibles: por un lado, la promoción de un grado significativo de centralización política, y por el otro, la construcción de una estatalidad multinivel que reconozca las reivindicaciones y las formas locales de organización y representación (Uribe, 2018, p. 183).

Con base en esta noción, Uribe (2018) reconoce que a través de estos dos objetivos se fortalecen las capacidades estatales para el cumplimiento de la ley y el arbitraje de conflictos en todo el territorio, neutralizando el accionar de los poderes armados ilegales que están en las regiones y aquellos gobiernos locales personalistas y clientelistas que tradicionalmente han accedido al poder; asimismo, constituye la vía para tramitar las tensiones y las sinergias en la construcción de institucionalidad y paz, teniendo en cuenta la articulación entre las infraestructuras y la gobernanza territorial.

A partir de los planteamientos de Uribe se rescata la importancia del «nivel meso» en la construcción y análisis de infraestructuras de paz, pues es en ese ámbito que pueden producirse transformaciones significativas de los conflictos en dos sentidos: «el de los actores y el de los contextos (subsistemas sociales)» (Uribe, 2015, 24 de julio, p. 7). En este nivel las infraestructuras son resultado y posibilitadoras de formas de solidaridad, capacidad de agencia y prácticas de resistencia que interactúan con las instituciones de manera horizontal, reconfigurando la relación asimétrica de poder en la cual el intervencionismo de las entidades internacionales y de los organismos nacionales se ha presentado tradicionalmente como la mejor vía para resolver los conflictos y la posibilidad de alcanzar la paz, asunto que ha sido rebatido por las experiencias revisadas (véase gráfica 2).

Gráfica 2. Configuración metodológica de las infraestructuras de paz.

Fuente: elaboración propia a partir de Lederach (2012), Uribe (2015, 24 de julio; 2018) y Borja (2018).

En suma, se ofrece así una salida a esa suerte de dicotomía entre infraestructuras institucionales e infraestructuras sociales de paz, pues ellas se escenifican en un lugar de articulación meso o intermedio desde el punto de vista institucional, territorial y de los actores involucrados en la construcción de la paz; es decir, que las infraestructuras de paz no son ni institucionales ni sociales, sino que son ambas a la vez, se requieren mutuamente para que la construcción de la paz permita resolver los conflictos, no sólo los derivados del enfrentamiento entre los armados, sino también aquellos generados por la desigualdad en el acceso a bienes públicos —seguridad y justicia— y meritorios —salud, vivienda, educación y oportunidades de acceso al ingreso—, así como la desigualdad en el acceso a la participación y a la representación políticas. De manera que las infraestructuras de paz deben generar condiciones de igualdad para la sociedad, esto es, de ciudadanía y pertenencia a la comunidad política.

A modo de conclusión

La revisión realizada a la literatura sobre infraestructuras de paz advierte sobre la importancia de ampliar la mirada, es decir, entenderlas más allá de espacios formales institucionalizados e incluir las instancias de participación de la sociedad y de las comunidades en los procesos del ordenamiento territorial y de la planeación del desarrollo, pues resulta claro que los proyectos de desarrollo neoliberales, basados en el extractivismo, han incidido en las manifestaciones de las violencias. Sugiere, entonces, que estos espacios de interacción deben favorecer la acción colectiva para la puesta en marcha de relaciones formales e informales entre las organizaciones de base y los representantes del Estado regionales y nacionales en el camino hacia la paz.

De esta manera, este proceso horizontal y recíproco en el que todos los actores contribuyen e inciden en el tránsito de la guerra a la paz abre espacios para una acción del Estado más asertiva, innovadora y legítima, pues transforma las manifestaciones de subordinación, exclusión o instrumentalización que el sistema político —especialmente, el colombiano— ha generado cuando se trata de hacer partícipes a las comunidades en las decisiones públicas. Además, afirma la necesidad de involucrar a las regiones y sus dinámicas particulares en los procesos de desarrollo nacional, reconociendo que el entramado estatal se construye a partir de la economía política de cada territorio.

Las infraestructuras institucionales y sociales de paz se constituyen en un campo inseparable, a pesar de la diferenciación entre lo local y lo institucional. Ambas dimensiones coexisten, se condicionan entre sí, puesto que lo local anticipa a lo institucional y lo configura desde su contingencia, de la misma manera que lo institucional, al introducirse en lo territorial, modifica la cotidianidad, interviniéndola para desarrollar sus propósitos de regulación y orden, característicos —pero no específicos— de las tecnologías de gobierno. Toda infraestructura de paz es política, la dimensión institucional macropolítica no niega ni rechaza la micropolítica de lo local, el núcleo territorial que es impredecible y fluctúa en constante interacción con la macropolítica.

Desde la perspectiva metodológica, la literatura revisada oscila entre revisiones teórico–conceptuales y estudios de caso. Para ambos, el foco está puesto en las infraestructuras de paz en su relación con un campo más amplio como el de construcción de paz, estatalidad y gobernanza. Para el análisis de los casos se apela a la investigación cualitativa y hermenéutica, se privilegian técnicas de generación de información como el análisis documental —fuentes históricas, institucionales y periodísticas—, entrevistas, análisis de redes de actores y relaciones de poder, así como la observación directa. Cuando se apela a la investigación cuantitativa se utiliza la estadística descriptiva.

En suma, la paz territorial requiere de infraestructuras que encaucen las capacidades o habilidades de los sujetos, de los colectivos y de las instituciones para el tratamiento de los conflictos, así como procesos políticos de aprendizajes democráticos que buscan la inclusión de diversos actores sociales y políticos en la toma de decisiones para el reparto de los bienes públicos —acceso a derechos—. La paz territorial también requiere la visibilización de las luchas territoriales autónomas en las que se ponen en escena las capacidades comunitarias movilizadoras de formas alternativas de vida en común que han resistido a las dinámicas y los actores de la guerra, las cuales constituyen mecanismos de regulación comunitaria y pueden alterar las relaciones de poder en busca de la construcción de paz territorial en Colombia.

Notas

^* Artículo derivado de la investigación Análisis de la configuración y operación de los dispositivos de transición en relación con la paz territorial y la eventual democratización de contextos locales en los municipios de Ituango y Remedios (Antioquia), financiada por el Comité para el Desarrollo de la Investigación (CODI) y el Instituto de Estudios Políticos, Universidad de Antioquia (Acta 2018–23560).

¹ Entre ellos: Biblioteca Virtual de CLACSO, repositorios institucionales de la Universidad de Antioquia, la Universidad Nacional y EAFIT. El rastreo documental se ha complementado con búsquedas en Google Académico, Dialnet y Redalyc y Scopus.

² Pfeiffer (2014) refiere que metodológicamente este mapa fue construido a partir de una revisión documental y de entrevistas a actores clave en distintos procesos de negociación de paz en Colombia.

³ Para esta conceptualización el Cinep/PPP se apoya en análisis geográficos y temporales de acciones colectivas y movilizaciones por la paz en algunas localidades mediante información estadística que recoge desde 1979 en su Base de Datos de Acciones Colectivas por la Paz (Datapaz) (Cinep/PPP, s. f.).

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