ISSN (impreso) 0121–5167 / ISSN (en línea) 2462–8433

SECCIÓN GENERAL

El vicediós siempre es ateo. Paradojas del rol político de los vicepresidentes en los gobiernos de América Latina^*

The Vice–God is Always an Atheist. Paradoxes of the Political Role of Vice Presidents in Latin American Governments

Ana Polack¹ (Colombia)

César Alejandro Ramírez Chaparro² (Colombia)

¹ Politóloga. Magíster en Estudios Latinoamericanos. Doctora en Ciencia Política y doctora en Historia. Docente tiempo completo de la Universidad Militar Nueva Granada. Correo electrónico: : ana.polack@unimilitar.edu.co – Orcid 0000–0002–1588–2865 – Google Scholar https://scholar.google.es/citations?hl=es&user=DeZkw9QAAAAJ

² Administrador Público y Politólogo. Magíster en Estudios Políticos y magíster en Estudios Latinoamericanos. Docente de tiempo completo de la Escuela Superior de Administración Pública. Correo electrónico: cesar.ramirez@esap.edu.co – Orcid 0000–0001–8729–8230 – Google Scholar https://scholar.google.es/citations?hl=es&user=KfDtTNEAAAAJ

Fecha de recepción: octubre de 2023

Fecha de aprobación: marzo de 2024

Cómo citar este artículo: Polack, Ana y Ramírez Chaparro, César Alejandro. (2024). El vicediós siempre es ateo. Paradojas del rol político de los vicepresidentes en los gobiernos de América Latina. Estudios Políticos (Universidad de Antioquia), 71. https://doi.org/10.17533/udea.espo.n71a11

Resumen

En este artículo se analiza el rol de los vicepresidentes en momentos de crisis presidencial, combinando el análisis institucional con un estudio comparativo de casos en los que la actuación del vicepresidente y su relación con el Poder Legislativo tuvo incidencia en la gobernabilidad latinoamericana. El análisis responde a las preguntas: ¿el vicepresidente puede ser un factor desestabilizante de los gobiernos presidencialistas?, ¿cuáles diseños institucionales latinoamericanos favorecen que surjan vicepresidentes problemáticos? El resultado que se pretende explicar es el potencial desestabilizador de los vicepresidentes «desleales» o de la misma institución vicepresidencial y su contribución a situaciones de caída presidencial o de crisis de gobernabilidad sin caída. Se propone que para analizar el comportamiento leal o desleal de los vicepresidentes —y sus consecuencias— deben combinarse factores institucionales y políticos. Se examinan condiciones institucionales como reglas de sucesión, reelección, mecanismos de selección y reemplazo, y la asignación de funciones extraordinarias o el nombramiento en otros cargos públicos. Igualmente, se analizan factores políticos relacionados con la estructura de la coalición de gobierno, el tamaño de la bancada, la trayectoria y la relevancia política del vicepresidente.

Palabras clave: Instituciones Políticas; Política Comparada; Vicepresidencia; Gobernabilidad; Inestabilidad Política; América Latina.

Abstract

This article analyzes the role of vice presidents in times of presidential crisis, combining institutional analysis with a comparative study of cases in which the vice president's actions and his relationship with the Legislative Branch had an impact on Latin American governance. The analysis answers the questions: Can the vice president be a destabilizing factor in presidential administrations? Which Latin American institutional designs favor the emergence of problematic vice presidents? The result that is intended to be explained is the destabilizing potential of the “disloyal” vice presidents or of the vice–presidential institution itself and their contribution to situations of presidential fall or crisis of governability without falling. The article proposes that in order to analyze the loyal or disloyal behavior of vice presidents (and its consequences) institutional and political factors must be combined. It examines institutional conditions such as rules of succession, re–election, selection and replacement mechanisms, and the assignment of extraordinary functions or appointment to other public offices. It also analyzes political factors related to the structure of the governing coalition, how many seats have a Governing Party, the nature of the coalition, and the trajectory and political relevance of the vice president.

Keywords: Political Institutions; Comparative Politics; Vice Presidency; Governance; Political Instability; Latin America.

Introducción. La institución vicepresidencial

La institución vicepresidencial tiene su origen en el diseño presidencialista de la Constitución de Estados Unidos, la cual introduce esta figura para resolver la sucesión ante alguna eventualidad que le pueda ocurrir al jefe de Estado (Marsteintredet y Uggla, 2019). Ha sido reiteradamente observado por la literatura especializada que la figura del vicepresidente se incorpora en Estados Unidos, además, por otras dos razones: la primera, por un criterio federal, para dar mayor representación a los intereses de los estados dentro del Colegio Electoral; en segundo lugar, para destrabar las votaciones para presidente en caso de empate político. Así, desde 1878 se le asigna al vicepresidente norteamericano la facultad de presidir el Senado Federal, pero con capacidad de voto solo en caso de empate y de suceder al presidente en caso de muerte, renuncia, incapacidad o juicio político. Esta disposición constitucional fue evolucionando en las décadas siguientes hasta que en 1960 los partidos empezaron a permitir que el candidato a presidente eligiera a su compañero de fórmula; asimismo, en 1967 la vigésimo quinta enmienda autorizó al presidente a designar un nuevo vicepresidente en caso de vacancia del cargo. La designación de vicepresidente por parte del presidente abre el debate sobre la posible ilegitimidad del jefe de Gobierno en caso de requerirse el reemplazo del presidente (Schlesinger, 1974; Baumgartner, 2006; Sribman 2013; Marsteintredet, 2019).

Gráfica 1. Cantidad de vicepresidentes por país en América Latina.

Fuente: elaboración propia a partir de Sribman (2010), Mieres y Pampin (2015), y la revisión jurídica de cada país.

Como puede apreciarse en la gráfica 1, muchos países eligen un vicepresidente, pero otros incorporan dos o más personas para esta función, con un máximo de seis en el caso de Cuba. Algunos son designados por el presidente y otros son cargos electivos. Por otro lado, la regla general es que «la vicepresidencia es una institución que opera en momentos de crisis que envuelven a la principal figura del sistema presidencial: el presidente» (Serrafero, 2013, p. 11), pero los casos difieren en las otras funciones asignadas constitucionalmente a los vicepresidentes.

Gráfica 2. Cantidad de países latinoamericanos con vicepresidentes con atribuciones propias o delegadas por el presidente.

Fuente: elaboración propia a partir de Sribman (2010), Mieres y Pampin (2015), Georgetown University (s. f.), y la revisión jurídica de cada país.

Algunos diseños presidenciales conceden al vicepresidente, además de una función en la sucesión del presidente, funciones especificadas en la Constitución o no tienen funciones propias, pero sí las que le sean delegadas por el presidente. En algunos países el presidente tiene la posibilidad de nombrar al vicepresidente en otros cargos o tienen por atribución constitucional la función de presidir órganos de gobierno de importancia, como en el caso de Brasil.

Cuadro 1. Funciones de los vicepresidentes y previsión normativa de situaciones de acefalía.

Fuente: elaboración propia a partir de Sribman (2010) y Mieres y Pampin (2015), Georgetown University (s. f.), y la revisión normativa de cada país. * En Colombia se reintroduce la figura del vicepresidente con la Constitución de 1991. ** Entre 1940 y 1993 no hay vicepresidentes en Paraguay. *** En Perú, la segunda vicepresidencia asume la vacancia para la inmediata convocatoria a elecciones no para concluir el mandato presidencial.

Solo en dos casos latinoamericanos el vicepresidente es igualmente el presidente del Senado como en Estados Unidos: Argentina y Uruguay —en este último caso también preside la Asamblea General—. No obstante, algunos vicepresidentes tienen la capacidad de incidir en el proceso de toma de decisiones tanto en el seno del Poder Ejecutivo como en el Legislativo o bien por sus atribuciones propias o delegadas, o bien por sus roles políticos y partidarios. Juan Linz (1994) señala que el hecho de que el presidente sea a la vez jefe de Gobierno y jefe de Estado lo obliga a ausentarse del país y dejar un reemplazo, el cual suele ser el vicepresidente. En situaciones de desconfianza o enfrentamiento entre ambas figuras, algunos ordenamientos presidencialistas habilitan al presidente a designar a otro funcionario en su lugar durante su ausencia, sin embargo, en caso de acefalía el vicepresidente asumiría el cargo de forma permanente —o al menos hasta finalizar el mandato—. En Paraguay, por ejemplo, el vicepresidente tiene la función de participar de las deliberaciones del Consejo de Ministros y coordinar las relaciones entre el Poder Ejecutivo y el Legislativo, lo que le da la posibilidad de influir en los procesos de gobierno.

Por esta razón, Mario Daniel Serrafero (2013) entiende que la vicepresidencia no debería constituirse en un poder paralelo ni entrar en conflicto con el presidente y por esta razón se ha propuesto en la literatura soluciones que van desde la eliminación de la figura vicepresidencial (Schlesinger, 1974) hasta la creación de incentivos institucionales para evitar este posible desenlace (Marsteintredet, 2019). En los últimos años se ha reavivado el debate político acerca de la conveniencia de la institución vicepresidencial y su rol, tanto en los casos de acefalia como en relación con la legitimidad democrática del cargo.

1. Claroscuros de la institución vicepresidencial: Estados Unidos y América Latina

La literatura sobre el caso de Estados Unidos muestra que es necesaria la reflexión sobre las paradojas de la institución vicepresidencial (Goldstein, 2008) aún más cuando la legitimidad del proceso de elección del jefe unipersonal del Ejecutivo a través del colegio electoral es cada vez más debatida.

En América Latina, adicionalmente, se presenta la preocupación de centrarse en el estudio de las diversas coyunturas políticas e institucionales que presentan los países y sus consecuencias políticas, especialmente, sobre la inestabilidad gubernamental. La literatura se ha concentrado en algunas dimensiones —como la forma de elección del vicepresidente— y contextos, especialmente, en multipartidismos y presidencialismos de coalición.

La Vicepresidencia ha merecido un espacio significativo en la literatura jurídica y politológica en Estados Unidos (Serrafero, 2013), pero ha sido menos trabajado por los estudios orientados al presidencialismo latinoamericano. Los estudios sobre vicepresidentes en América Latina han sido tratados como un rasgo del diseño presidencial, especialmente, vinculado a la sucesión (Mainwaring y Shugart, 1993) o de sus problemas (Linz, 2013).

Es posible reseñar las contribuciones existentes específicamente sobre esta institución en tres grupos de estudio: el primero son los trabajos referentes a la Vicepresidencia en Estados Unidos, particularmente, aquellos vinculados a la evolución de esta institución (Baumgartner, 2006, Goldstein, 2008); el segundo grupo lo constituyen los estudios que intentan cuantificar el efecto del candidato de vicepresidente en el desempeño electoral de la fórmula presidencial (Dudley y Rapoport, 1989; Grofman y Kline, 2010); por último, existen algunos trabajos centrados en América Latina preocupados por el proceso de selección y trayectorias políticas de los vicepresidentes, así como su origen geográfico o étnico (Mieres y Pampin, 2015) o en el caso particular de Argentina (Serrafero, 1999; Sribman, 2010). Recientemente, Germán Bidegain (2017) ha publicado una reseña de lo trabajado sobre vicepresidentes sudamericanos y sus características institucionales; sin embargo, la mayor parte de estos estudios no sobrepasan el análisis formal.

Por su parte, la literatura que estudia las crisis presidenciales y de gobernabilidad hacen poca mención al rol de los vicepresidentes, ya que se centran en los gabinetes o en los presidentes coalicionales, en especial, por la difícil relación entre Ejecutivo y Legislativo (Pérez–Liñán, 2009; Amorim, 2006), o a las necesidades de incluir en la fórmula presidencial a una figura de otro partido no necesariamente leal al presidente. En un trabajo reciente sobre el caso de Perú, por ejemplo, el autor señala que la creciente fragmentación electoral lleva a la necesidad de alianzas políticas a través de las vicepresidencias, a pesar de que los compañeros de fórmula no siempre cuentan con mucha experiencia para el cargo ya que son elegidos para sumar votos o afianzar la coalición electoral (Ayala, 2022, 21–23 de julio)

Por esa razón, se propone aquí estudiar el rol de los vicepresidentes en momentos de crisis presidencial, combinando el análisis institucional con un estudio comparativo de casos en los que la actuación del vicepresidente y su relación con el Poder Legislativo tuvo incidencia en la gobernabilidad latinoamericana.

Durante el siglo XX, y muy particularmente la segunda mitad, los reiterados quiebres constitucionales y experiencias autoritarias fueron seguidas de intentos de renovación institucional que no siempre fueron favorables a la introducción de una figura vicepresidencial. Pero para la comprensión del rol de los vicepresidentes en las democracias latinoamericanas actuales se requiere que se estudie esta institución de manera dinámica en relación con la gobernabilidad y la estabilidad presidencial desde la década de 1980 hasta la actualidad.

Si bien el debate sobre los efectos potencialmente negativos de la figura de vicepresidente no es nuevo y se remonta en América Latina a los debates constituyentes de los siglos XIX y XX, resultando en muchos casos en la eliminación de la institución,¹ en el siglo XXI la frecuente inestabilidad presidencial y las situaciones de crisis de gobernabilidad le brindan nuevamente importancia.

2. La experiencia reciente en América Latina: inestabilidad y crisis de gobernabilidad

Cuando América Latina inició su tránsito del autoritarismo a la democracia, destacados analistas pusieron el acento en la institución vicepresidencial como un factor desestabilizante de los presidencialismos (Linz, 1994; Shugart y Carey, 1992). En ese contexto, se señaló que la institución de la Vicepresidencia, por su naturaleza, podría provocar problemas tales como conflictos entre presidente y vicepresidente, falta de capacidad del vicepresidente para asumir el cargo presidencial en caso de acefalía, ausencia de legitimidad del vicepresidente para asumir la jefatura del poder ejecutivo y, por consiguiente, ingobernabilidad.

Son muchos los problemas vinculados con la figura de la Vicepresidencia en el contexto de gobierno y coexistencia con el presidente. Una somera y no exhaustiva lista incluiría al menos los siguientes: 1) problemas de coexistencia con el presidente; 2) inexistencia del vicepresidente, por no haberse cubierto su vacancia; 3) vicepresidente conflictivo; 4)vicepresidente opositor; 5) vicepresidente conspirador; 6) vicepresidente relegado totalmente por el presidente (Serrafero, 2013, p. 13).

Cuando se observa con detenimiento el problema de la inestabilidad presidencial de la región latinoamericana en las últimas décadas del siglo xx y las primeras del siglo xxi, así como las situaciones de ingobernabilidad que se plantearon en gobiernos presidencialistas de muy distintos colores políticos, llegando en los casos extremos a situaciones de polarización y de violencia política, como en el caso del asesinato del vicepresidente de Paraguay Luis María Argaña en 1999 (El País, 1999, marzo 24), es difícil no recordar las advertencias contenidas en los debates académicos y constitucionales de las décadas anteriores.

Las situaciones conflictivas entre presidente y vicepresidente en América Latina que llevaron a situaciones de crisis políticas e incluso de caída presidencial no son todas equivalentes, pero merecen un análisis en profundidad. Las crisis políticas frecuentes en la región se caracterizan por afectar la gobernabilidad y la estabilidad presidencial —sea a través de renuncia anticipada, juicio político o golpe legislativo—. Por lo general, estos contextos llevan a amplias movilizaciones sociales, caída de la imagen positiva del gobierno, bajos índices de apoyo y colaboración por parte de los legislativos o directamente enfrentamientos entre Ejecutivos y Legislativos, en muchos casos, acompañado igualmente por crisis económicas e inflacionarias. El resultado que se pretende explicar es el potencial desestabilizador de los vicepresidentes «desleales» o de la misma institución vicepresidencial y su contribución a situaciones de caída presidencial o de crisis de gobernabilidad sin caída. De igual forma, se debe considerar si la institución vicepresidencial puede ser un factor explicativo de estos resultados negativos.

Los casos de conflicto o tensión entre presidente y vicepresidente son más frecuentes en algunos países latinoamericanos que en otros. Leiv Marsteintredet (2019) propone que es la forma de elegir al vicepresidente lo que explica que en algunos contextos haya mayores problemas tanto de lealtad como de legitimidad. Sin embargo, ambos problemas son inversamente proporcionales. Las reglas que aseguran mayor lealtad —como la designación del vicepresidente por parte del presidente— son las que generan mayores problemas de legitimidad y a la inversa: cuanto más independiente y democrática es la elección del vicepresidente resuelve los problemas de legitimidad —e incluso podría proveer el cargo con algún criterio mayor de capacidad para ejercer la jefatura de gobierno—, pero aumenta la probabilidad de comportamientos desleales por parte del vicepresidente. Paraguay es un buen ejemplo de esta paradoja.

En el año 2000 y con motivo del asesinato del vicepresidente y la renuncia del entonces presidente de Paraguay Raúl Cubas Grau, el Poder Judicial tuvo que intervenir e indicar la necesidad de realizar elecciones para resolver la vacancia al cargo de vicepresidente. El fallo de la Corte Suprema de Justicia estableció que, dado que la Constitución Nacional no preveía la doble acefalía, Luis Ángel González Macchi, entonces presidente del Senado, debería completar el periodo constitucional 1998–2003 y debería convocar a elecciones, únicamente para el cargo de vicepresidente de la República por el periodo constitucional 1998–2003 (Sentencia 191, 27 de abril de 1999).

En Argentina, en cambio, la doble acefalía provocada por la renuncia del vicepresidente Carlos «Chacho» Álvarez y la posterior salida del presidente Fernando de la Rúa en diciembre de 2001 no se resolvió por la misma vía institucional, sino que resultó en una crisis política que llevó al Congreso a protagonizar el nombramiento de cinco presidentes consecutivos en solo once días. La solución legislativa se activó a través de la aplicación de la Ley de Acefalía y la imposibilidad de estabilizar la crisis política que provocó el estallido social (Malamud y De Luca, 2011).

En resumen, el contexto institucional es evidentemente una variable explicativa del comportamiento leal o desleal de los vicepresidentes, las consecuencias de estos comportamientos —es decir, el alcance que puedan lograr en sus fines— que junto con otras variables pueden explicar su posible incidencia en la crisis de un gobierno. Existen una variedad de condiciones institucionales dentro de los presidencialismos que deben observarse: reglas de sucesión presidencial, prohibición o no de reelección para cargos ejecutivos, mecanismos de selección y reemplazo de los vicepresidentes, funciones legales de la vicepresidencia y la posibilidad o no de que el presidente le asigne legalmente funciones extraordinarias o misiones especiales o lo nombre en otros cargos públicos, como ministerios —como en los casos de Colombia, Costa Rica o Perú—.

En contextos donde el vicepresidente o los vicepresidentes tienen solo las funciones que el presidente decida distribuir, parece que las crisis o conflictos solo se deben a malas decisiones estratégicas del jefe de Estado. Ahora bien, mirando los casos empíricos se hace evidente que no se pueden explicar los desenlaces negativos tomando en consideración solo la actuación del presidente. Adicionalmente, se debe considerar que no en todos los presidencialismos el presidente tiene la libertad de decidir quién ocupa el cargo de vicepresidente ni qué atribuciones institucionales y políticas posee.

En consecuencia, deberían tomarse en consideración otras condiciones que se pueden denominar «políticas»: en primer lugar, si es una coalición de gobierno, como está conformada y el tamaño de la bancada legislativa oficialista —leal al presidente— y la que lidera el vicepresidente; en segundo lugar, debe considerarse si el vicepresidente es o no una figura política con peso propio, como ser presidente de su propio partido —o jefe político de la coalición—; en tercer lugar, puede ser un factor relevante si el vicepresidente es capaz de convertirse en el líder de una fracción interna opositora del partido oficial —con aspiraciones propias o ideología opuesta—; en cuarto lugar, para determinar la importancia política del vicepresidente y sus incentivos para ser desleal debe considerarse la trayectoria política del vicepresidente.

Cabe mencionar, a modo de ejemplo, algunos casos vinculados a crisis presidenciales provocadas por vicepresidentes latinoamericanos. En Colombia es conocido el rol del vicepresidente de Ernesto Samper, Humberto de la Calle, durante el Proceso 8000, ya que fue él quien le pidió su renuncia en 1996 (Buitrago, Miranda y Lopez, 2020). Es igualmente conocida la posición opositora de la vicepresidente Rosalía Arteaga en el proceso de caída del presidente Abdalá Bucaram en 1997 en Ecuador (Coelho, 2012). Otros casos para mencionar son: el enfrentamiento entre el presidente paraguayo Cubas Grau y el vicepresidente Luis María Argaña (Pérez–Liñán, 2009); en 2001 en Argentina, la renuncia del vicepresidente de Fernando de la Rúa, el líder del partido que fue socio en la coalición Carlos «Chacho» Álvarez y la crisis institucional posterior (Malamud y De Luca, 2011; Ollier, 2004); en los últimos años, nuevamente en la Argentina, cabe referir la problemática relación entre Cristina Fernández de Kirchner y Julio César Cobos, que se convirtió en el líder de la oposición (Malamud y De Luca, 2011); en Paraguay nuevamente en 2012, el vicepresidente Federico Franco apareció como un opositor del gobierno del presidente Fernando Lugo, que fue destituido por un juicio político —es de anotar que Lugo fue elegido por una coalición de partidos denominada Frente Guasú de la cual hacía parte el partido del vicepresidente, Partido Liberal Radical Auténtico, el cual votó a favor de la destitución del presidente—; más recientemente, en Brasil, el vicepresidente Michel Temer y el Partido do Movimento democrático Brasileiro se convirtieron en oposición y apoyaron el juicio político a la presidente Dilma Roussef, a pesar de formar parte de la coalición de gobierno junto al Partido dos Trabalhadores (Jiménez, 2016, mayo 12).

Los vicepresidentes pueden también desestabilizar o debilitar a los presidentes de otras maneras. En esta categoría se deben considerar los casos en que los vicepresidentes debieron renunciar por escándalos de corrupción y que debilitaron la posición del gobierno —Jorge Glas en Ecuador en 2017 (CNN Español, 2024, abril 5), Raúl Sendic en Uruguay en 2017 (El Observador, 2021, mayo 20), Roxana Baldetti en Guatemala en 2015 (Delcid, 2022, diciembre 7), Amado Boudou en Argentina, 2014, Álvaro García Linera en Bolivia en 2019 (Molina, 2024, marzo 5)—. En efecto, aunque estos no son vicepresidentes desleales en el sentido mencionado anteriormente, también pueden afectar la gobernabilidad. De igual forma, cuando el vicepresidente se convierte en oposición o desafía la autoridad presidencial, como sucedió en Argentina, tanto en manos del vicepresidente Cobos como más tarde con la rivalidad entre la vicepresidente Cristina Fernández de Kirchner —también envuelta en escándalos de corrupción— y el presidente Alberto Fernández (Pérez–Liñán, 2009; Malamud y De Luca, 2011).

Es un lugar común afirmar que el cargo vicepresidencial no adquiere poder a menos que el presidente renuncie o sea destituido por juicio político, por lo que existen incentivos para que este se transforme en un actor desleal al presidente. La forma en que está diseñada la institución no fomenta conductas cooperativas. Por tal razón, han existido vicepresidentes conflictivos que pueden incluso pasar al campo de la oposición y, pese a esto, no pueden ser despedidos por el presidente por contar con legitimidad popular directa. En estas situaciones se convierten en un factor de desestabilización y, en casos extremos, la disputa por el poder ha llevado a la polarización política e incluso a la violencia política.

Para medir las causas de la mayor o menor capacidad desestabilizadora de los vicepresidentes se propone tomar en consideración dos dimensiones: una dimensión política partidaria vinculada a la relación con el Poder Legislativo y el partido del presidente —rasgos como el origen partidario del vicepresidente, si el vicepresidente es el presidente de su propio partido o jefe político con capacidad de lograr apoyo en el seno del parlamento, o si puede ser cabeza de una fracción interna opositora del partido, con aspiraciones propias o ideología opuesta—; y una dimensión institucional, como las funciones atribuidas constitucionalmente al vicepresidente o los criterios de selección del cargo.

Por otro lado, los casos de conflicto o tensión entre presidente y vicepresidente son más frecuentes en algunos países de América Latina que en otros, por lo que es pertinente investigar las razones de este rasgo.

3. El potencial explicativo de las características políticas de los vicepresidentes

Mark Hiller y Douglas Kriner (2008, p. 403) identifican algunas condiciones que son relevantes en la elección del compañero de fórmula de un candidato a presidente para el caso de Estados Unidos. Estas incluyen el balance ideológico, el balance de raza y de género, el balance etario, el balance insider–outsider, el balance regional, el tamaño del estado de origen y los años de experiencia pública. Estas consideraciones pueden trasladarse a Latinoamérica, pero teniendo en consideración las diferencias sociales —por ejemplo, si son países con sociedades plurinacionales como Bolivia—, de organización territorial de los Estados —grado de centralización o descentralización de la política— y de su sistema de partidos. En contextos multipartidistas deben igualmente incluir el potencial electoral del partido aliado para alcanzar la victoria en las elecciones presidenciales, tanto a una como a dos vueltas.

En Argentina, por ejemplo, el clivaje Buenos Aires–provincias es significativo para la elección de un candidato vicepresidencial. Se ha dicho que la elección de Eduardo Duhalde en su fórmula le permitió a Carlos Menem, gobernador de la provincia norteña de La Rioja, apelar a un elemento bonaerense crítico (Serrafero, 1999; Sribman, 2010). Parece haberse prestado atención a este clivaje en otras candidaturas victoriosas como Raúl Alfonsín–Víctor Martínez, Carlos Menem–Carlos Ruckauf, Néstor Kirchner–Daniel Scioli y Cristina Fernández–Julio Cobos. No obstante, esto no significa que una fórmula integrada por dos bonaerenses no pueda triunfar, por ejemplo, el caso de la dupla Fernando de la Rúa–Carlos Álvarez en 1999 (Mieres y Pampin, 2015), y en pocos casos se ha prestado atención a otros balances como género, raza o ideología. Adicionalmente, no parece tener incidencia en la estabilidad gubernamental posterior.

Por su parte, el balance étnico resulta significativo en países como Bolivia. El primer vicepresidente de Gonzalo Sánchez de Lozada, Víctor Hugo Cárdenas, primer vicepresidente indígena, había tenido actividad pública previa como activista en movimientos reivindicativos de la identidad aimara. Evo Morales, el primer presidente indígena de Bolivia, seleccionó un vicepresidente no indígena, Álvaro García Linera. En periodos más recientes, se puede apreciar que países que tradicionalmente no habían incluido esta consideración étnica muestran sensibilidad al respecto, como en Colombia, al incluir a Francia Márquez, representante de una minoría afrodescendiente, como fórmula vicepresidencial de Gustavo Petro.

La trayectoria política anterior del vicepresidente es igualmente parte de las decisiones estratégicas en momentos de elecciones. En el debate sobre los problemas de capacidad del vicepresidente para asumir la jefatura del Ejecutivo es relevante la experiencia previa y apoyo político que podría tener la persona que ocupe el rol vicepresidencial, y es igualmente determinante en relación con los comportamientos de este una vez ocupe el cargo de vicepresidente en relación con su compañero de fórmula, lo que se puede denominar potencial de deslealtad. Un vicepresidente que tiene peso político propio y apoyo legislativo es más deseable como reemplazo temporal o permanente del presidente en el máximo cargo ejecutivo, pero a la vez podría tener más interés en competir o incluso socavar la autoridad del presidente o podría llegar al extremo de apoyar la destitución de este en caso de juicio político.

Dado que la gobernabilidad en contextos de presidentes minoritarios y coalicionales depende del apoyo legislativo, se vuelve fundamental prestar atención a esta dimensión. En Brasil, que en las primeras décadas de democratización se caracterizó por una fuerte fragmentación del sistema de partidos, presidentes de diversos colores políticos —desde Fernando Henrique Cardoso hasta Lula Da Silva o Dilma Rouseff— necesitaron del apoyo de fuerzas políticas de orígenes e ideologías muy variadas al interior del Congreso para poder gobernar, para lo cual la figura vicepresidencial fue un actor fundamental. Tanto el vicepresidente de Cardoso, Marco Maciel, como su más poderoso aliado en el Congreso, Antônio Carlos Magalhaes, eran jefes políticos del Nordeste —ambos instalados por la dictadura como gobernadores, el primero en Pernambuco y el segundo en Bahía, por haber apoyado el derrocamiento del régimen democrático en 1964— y sin ninguna intención de alterar esos métodos tradicionales. Por su parte, Lula Da Silva no poseía aliados naturales que fueran significativos en el Congreso, por lo que tomó la decisión de conseguir un grupo de partidarios de una densa capa de partidos pequeños, sin conceder así mucho terreno para uno de ellos en específico, y cuando esta estrategia fracasó y el Partido dos Trabalhadores no tuvo más alternativa que acordar con el Partido do Movimento Democrático Brasileiro (PMDB), que entonces entró en el bloque del gobierno, garantizando así algunos importantes ministerios y puestos centrales en el Congreso. A partir de entonces, el PMDB se convirtió tanto en aliado como en opositor, cuya culminación fue la movilización de apoyos al juicio político a Dilma Rousseff por parte del vicepresidente Michel Temer.

En Argentina, la formación del Frente para la Victoria requirió la alianza entre anteriores sectores del peronismo con elementos del radicalismo, lo que se expresó en la fórmula Fernández–Cobos. Esta fórmula coalicional provocó importantes desencuentros entre presidente y vicepresidente, y la oposición de Cobos a medidas de gobierno vitales como en el aumento a las retenciones; sin embargo, esta oposición no llevó a la caída de la entonces presidente Cristina Fernández como en otros contextos.

El uso de la Vicepresidencia como pieza de negociación con otras fuerzas políticas ha sido cada vez más frecuente en América Latina (Uggla, 2020). De acuerdo con estudios anteriores, entre 1978 y 2016, 45% de las listas presidenciales de América Latina han contemplado una candidatura independiente o de otro partido en su interior. La evidencia sugiere que presidentes con vicepresidentes «externos» tienen el triple de probabilidad de enfrentar juicios políticos que aquellos que optan por compañeros de fórmula de su propia organización partidaria (Marsteintredet y Uggla, 2019). A esto debe sumarse que muchos estudios señalan que no hay necesariamente vinculación con el grado de éxito electoral de la fórmula presidencial (Ayala, 2022, 21–23 de julio; Pignataro y Taylor–Johnson, 2019), lo que pone en duda que se trate de una estrategia deseable, especialmente, si el objetivo es la gobernabilidad.

En Perú, históricamente la fórmula presidencial se presenta con dos candidatos a viceprepresidente. En su primer gobierno, Alan García (1985–1990) estuvo acompañado por el líder histórico de Alianza Popular Revolucionaria Americana (APRA), Luis Alberto Sánchez, y un dirigente en ascenso, Luis Alva Castro.² Alberto Fujimori inauguró la práctica de incluir en la fórmula a candidatos independientes. En 1990 y 1995 se presentaron acompañados de empresarios como Máximo San Román y Ricardo Márquez Flores, líderes evangélicos como Carlos García o autoridades académicas como el exrector de la Universidad Nacional de Cajamarca, César Paredes Canto. Desde 2001 volvió la tendencia a buscar vicepresidentes con trayectorias partidarias. Sin embargo, Pedro Pablo Kuczynski se presentó a la Presidencia en las elecciones generales de 2016 junto con Martin Vizcarra y Mercedes Araoz, en ambos casos, para apelar a un segmento electoral más amplio. Kuczynski presentó una lista balanceada en el ámbito regional (Vizcarra) y tecnocrático (Araoz), pero no partidario (Ayala, 2022, 21–23 de julio). En este último caso, primero Martín Vizcarra ante la renuncia de Kuczynski y en 2019 Mercedes Aráoz³ asumieron consecutivamente la Presidencia, sin lograr darle estabilidad al gobierno. Vizcarra fue destituido tras un enfrentamiento con el Legislativo y el nombramiento de la segunda vicepresidente por parte del Congreso desató una crisis política que llevó a la renuncia de Aráoz a las pocas horas de haber sido nombrada presidente.

Asimismo, el liderazgo sobre el partido oficialista es central para comprender la dinámica conflictiva que se presentó recientemente en Argentina en la fórmula Alberto Fernández–Cristina Fernández. Como se mencionó anteriormente, si el vicepresidente es el presidente de su propio partido —o su jefe político— con capacidad de lograr apoyo legislativo —y con aspiraciones políticas propias—, como lo es Cristina Fernández de Kirchner, existen muchos incentivos para que el vicepresidente se convierta en un opositor y desarrolle comportamientos desleales o desestabilizantes (Ollier, 2004). Aunque en este caso no se llegó a la destitución del presidente por medio del juicio político como en los casos de Brasil, Paraguay y Perú, fue un actor que no aportó positivamente al buen funcionamiento del gobierno.

4. ¿Son los vicepresidentes una necesidad para lograr la estabilidad gubernamental en situaciones de crisis?

Las vicepresidencias son una adición al diseño institucional presidencialista al igual que las leyes de acefalía. En las reformas políticas de este último siglo se ha visto que algunos países latinoamericanos han intentado resolver los problemas derivados de la institución vicepresidencial a través de dispositivos institucionales correctivos.

En Ecuador, por ejemplo, se desdobla constitucionalmente el procedimiento de reemplazo del presidente y de destitución por juicio político en dos tipos de situaciones: en el primer caso, si se produce la acefalía por motivos ajenos a la figura del vicepresidente, este asume el cargo para completar el mandato presidencial; en el segundo caso, si la crisis política que lleva a la destitución del presidente se debe a escándalos de corrupción u otros, el vicepresidente debe llamar a elecciones anticipadas. Igualmente, incorpora la previsión de participación del Legislativo en caso de renuncia del vicepresidente: el Congreso Nacional elegirá su reemplazo, con el voto de la mayoría de sus integrantes, de una terna presentada por el presidente de la República. Esta participación del Congreso busca darle mayor apoyo legislativo en caso de sucesión.

En Panamá las reformas han intentado atacar el problema de los vicepresidentes que son esposas o familiares del presidente, introduciendo la prohibición para integrar la fórmula a parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad del presidente de la República (Constitución Política, artículo 188), e igualmente prohíbe que accedan a este cargo personas que hubieran ocupado el cargo de presidente o vicepresidente en el periodo anterior a la elección: «El ciudadano que como Vicepresidente de la República hubiere ejercido el cargo de Presidente de la República en forma permanente en cualquier tiempo durante los tres años anteriores al período para el cual se hace elección». Estos dispositivos están orientados a evitar tanto los problemas de legitimidad como de enfrentamiento o conflicto con el presidente —vicepresidente opositor—.

En Venezuela se ha intentado corregir el problema de incapacidad o falta de apoyo político del vicepresidente (Constitución Política, artículo 240) introduciendo un mecanismo parlamentario, la moción de censura. De esta forma, un vicepresidente que no cuente con apoyo parlamentario podría ser destituido de su cargo por el Legislativo.

Estas reformas muestran que el aprendizaje institucional puede llevar a nuevos diseños institucionales presidencialistas —sea por la vía de la «atenuación», como propone Linz (2013), o del reforzamiento y rediseño de instituciones, como el juicio político— que logren el objetivo de darle a la figura vicepresidencial el rol estabilizador deseado.

En casos de caídas presidenciales, la experiencia de las últimas décadas es que no solo el reemplazo del presidente caído en desgracia por un vicepresidente no necesariamente logra la deseada gobernabilidad, sino que muchas veces el mismo vicepresidente forma parte del problema más que de la solución. En consecuencia, parece que las paradojas deben abordarse contextualizadamente —sin desconocer ni separar los desafíos institucionales de los problemas de corrupción y nepotismo característicos de la región— con previsiones institucionales que orienten el funcionamiento de la institución en cada una de las dimensiones discutidas previamente, evitando tanto los problemas de legitimidad como de eficacia.

Conclusiones

Existen varias preocupaciones relativas a la figura vicepresidencial: en primer lugar, la sucesión presidencial por medio de un vicepresidente que aparenta ser un mecanismo automático y eficiente para garantizar la sucesión presidencial en caso de acefalía puede ser problemática si el vicepresidente fue electo por un partido diferente o como parte de una coalición, o si se trata de una figura políticamente débil, sin apoyo en el partido de gobierno. Esto se agrava en caso de tratarse de un vicepresidente designado, figura presente en algunos diseños presidencialistas. Si el sucesor no tiene apoyo político en su partido y en la legislatura, trayectoria propia y experiencia de gestión, apoyo de la opinión pública o capacidad de lograr algunas o todas estas condiciones, el reemplazo del presidente por el vicepresidente será por lo menos difícil en términos de gobernabilidad y estabilidad política.

En segundo lugar, la figura vicepresidencial enfrenta problemas de legitimidad. La concentración de las funciones de jefe de Estado y jefe de Gobierno en el cargo de presidente requiere de una fuerte legitimidad democrática de origen para la persona que ocupa ese rol. Los estudios existentes muestran que las necesidades de ganar elecciones parecen no ser compatibles con las que se requieren para que el vicepresidente tenga la suficiente legitimidad para gobernar. Por consiguiente, el vicepresidente rara vez goza de legitimidad para ejercer el cargo presidencial en reemplazo del presidente que ha caído. Por ejemplo, en el caso de Brasil, inmediatamente después de la caída de Dilma Roussef, se hizo un sondeo de opinión preguntando a los brasileños si votarían por Temer para la presidencia y este alcanzó apenas 2% de intención de voto.

En tercer lugar, no debe desvincularse la reflexión de la institución vicepresidencial y los desafíos que conlleva para la gobernabilidad en América Latina de los problemas de corrupción y nepotismo. La mayoría de los presidentes y vicepresidentes que han sido destituidos o han renunciado lo hacen envueltos en escándalos de corrupción. Esto indicaría que no hay resolución de la causa que llevó a la inestabilidad gubernamental y crisis solamente por el reemplazo en el cargo por parte del vicepresidente. Adicionalmente, la utilización del cargo para nombrar parientes del presidente agravaría esta dificultad, no solo por la cercanía del vicepresidente, sino también porque sumaría otro elemento de ilegitimidad.

Si bien es cierto, como afirma Aníbal Pérez–Liñán (2009), que la inestabilidad presidencial de las últimas décadas ha reemplazado a la inestabilidad del régimen democrático de la segunda mitad del siglo XX, no parece ser una solución de estabilización la destitución o renuncia del presidente y su reemplazo por el vicepresidente. En otro curso de investigación desarrollado en 2018—y que excede lo presentado por este artículo— se revisaron variables tanto políticas como macroeconómicas —desempleo, producto interno bruto, inflación, entre otros— en el periodo inmediatamente anterior de la caída del presidente y luego de la asunción del vicepresidente, y no se percibe mejoría luego de la sucesión, sino que los indicadores se mantienen. Estos hallazgos sugieren que probablemente las caídas presidenciales funcionan como válvula de escape de la crisis política, pero no resulta en una estabilización inmediata o «solución» en otros ámbitos. Sería necesario continuar explorando esta línea de investigación en trabajos futuros para revisar a partir de evidencia empírica la capacidad de gobierno que han demostrado los vicepresidentes que alcanzan el cargo presidencial.

En resumen, como se ha discutido en este artículo, a las condiciones institucionales deben sumarse las políticas y ambas dimensiones deberían ser consideradas conjuntamente como parte de la explicación y en la evaluación de posibles cursos de acción y no de forma separada, ya que se retroalimentan en sus efectos negativos.

Notas

^* Artículo derivado del proyecto de investigación EES 3470, El Impeachment como salida a la crisis de gobernabilidad en América Latina, financiado por la Universidad Militar Nueva Granada, vigencia 2021–2022.

¹ Un ejemplo es el debate constituyente de 1917 después de la revolución mexicana que resultó en la Constitución de Querétaro y que eliminó la figura del vicepresidente para México (Carranza citado por Marsteintredet, 2019).

² Luis Alva Castro fue candidato oficialista a la Presidencia en la elección siguiente, demostrando la utilidad de la Vicepresidencia como plataforma política al interior del partido.

³ El Congreso de Perú destituyó al presidente Martín Vizcarra luego de que este ordenara disolverlo y nombró a la vicepresidenta Mercedes Aráoz presidenta interina del país el 1.° de octubre de 2019.

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