Hace poco más de un siglo, el Congreso colombiano aprobó la Ley 25 de 1923, estableciendo al Banco de la República como el banco central del país. La conmemoración de su centenario invita a reflexionar sobre la historia bancaria y monetaria de Colombia, así como sobre la relación entre el Estado y la sociedad. La complejidad de este proceso ha sido reconocida en numerosos estudios, subrayando la necesidad de un enfoque interdisciplinario que aborde tanto los aspectos técnicos como los ciclos económicos y políticos nacionales.
En este contexto, la dinámica del diseño institucional ha planteado una serie de interrogantes fundamentales: ¿cuál es el propósito detrás de la creación del Banco de la República? ¿hasta qué punto debe gozar de independencia? ¿es responsabilidad de la sociedad regular y supervisar su poder y, de ser así, de qué manera debería llevarse a cabo? Es importante destacar que, a lo largo del tiempo, las respuestas a estas preguntas no han sido estáticas ni uniformes. La creación del Banco de la República (BR) se ha considerado un elemento clave en la organización económica e institucional de Colombia. A lo largo del tiempo, ha experimentado cambios que han contribuido a la integración, diversificación y estabilidad económica, así como a una mayor interconexión global. Sin embargo, el consenso ortodoxo sobre su papel no refleja las tensiones y desafíos que ha enfrentado en la construcción de sus reglas y relaciones socioeconómicas. Por un lado, están aquellos que cuestionan su existencia y poder, destacando sus efectos en la sociedad (Rodríguez, 2023; Rochon y Vallet 2023; Maya, 2001). Por otro lado, hay quienes abogan por fortalecerlo como una institución técnica, transparente e independiente, para garantizar una política monetaria y crediticia responsable y una moneda estable (Meisel, 2016; Uribe, 2015).
Durante el periodo de banca libre, que abarcó desde 1865 -año donde se le otorgó el privilegio de emisión al Banco de Londres, México y Sudamérica- hasta 1923 -año en que se estableció el Banco de la República- hubo diferencias en la interpretación sobre qué era dinero y cuáles sus funciones. Se pasó de una visión basada en la oferta y demanda del metal -oro- a entender que su valor lo determinaba la institución emisora, el gobierno. Este cambio reflejó un proceso histórico en el que intervinieron diversos actores (Simmel, 1900; Torres, 1980). Por un lado, el Estado busca una moneda que facilite sus operaciones, incluyendo el cobro de impuestos, la financiación de gastos y la preservación de la estabilidad económica. También necesita una moneda única para todo el territorio nacional y para el pago de obligaciones internacionales. Por otro lado, los banqueros están interesados en diversificar sus inversiones y mejorar la gestión del riesgo, pasando de ser actores logísticos del comercio a protagonistas en la administración del crédito. Además, la sociedad civil redefine sus ideas sobre la riqueza y diversifica el consumo, convirtiendo el gasto de dinero en una actividad económica y social dinámica y compleja. Esto plantea preguntas sobre qué comprar, cuándo y con qué frecuencia, quién emite el dinero, quién puede intermediarlo correctamente y quién necesita supervisión y restricciones (Sastoque, 2018).
El artículo analiza la controversia en torno a la fundación y consolidación del Banco de la República (BR) en sus primeros cien años de historia. Se destacan los actores clave, las tensiones y debates, así como la posición del banco frente a ellos. Se divide en cuatro secciones: antecedentes y tensiones en la fundación, organización en la década de 1923-1933, debates y proceso político inicial, y controversias en la celebración de sus primeros 100 años. Las fuentes incluyen informes de la Junta Directiva y del Congreso, informes de la Superintendencia Bancaria, revisión de prensa y producción académica.
Además de las secuelas de la Guerra de los Mil Días (1899-1903), la economía colombiana del siglo XX enfrentó tensiones entre el poder político, económico e ideológico, evidenciando la necesidad de modernizar la actividad política y económica. En cuanto a la organización del Estado y la garantía de los derechos de propiedad, se buscaba acercarse a estándares de progreso (Uribe Uribe, 1910). Por otro lado, entre 1905 y 1922, se observó un avance en las relaciones socioeconómicas, propiciando un crecimiento positivo y significativo (Meisel, 2016; Poveda, 2005). Factores como la expansión de la producción y exportación de café (Bejarano, 2007; Bergquist, 1981), la urbanización, el desarrollo industrial, las obras públicas y la participación del Estado en la economía contribuyeron a este avance (Hernández, 2014; Ospina Vásquez, 1974; Sastoque, 2018).
En 1909 se creó la Junta de Conversión, con el fin de recoger los antiguos billetes de papel moneda en circulación y se mantuvo el anclaje del patrón oro en el sistema de creencias que guiaba la política monetaria. Esto estimuló que el sistema de pagos siguiera siendo mixto, en moneda y en especie, pues el cierre de los anteriores intentos de fundación de banco central, el Banco Nacional de Rafael Núñez -1894- y el Banco Central de Rafael Reyes - 1909-, minaron la confianza en el papel moneda y profundizaron el debate de la necesidad de la institución (Ibáñez, 1990). El arreglo político sobre la necesidad de fundar un banco de emisión no fue una tarea sencilla, se trató de un proceso intenso de negociación que tenía más de una visión.
Por un lado, algunos defendían el modelo de pluralidad de bancos a pesar de las debilidades identificadas en las prácticas bancarias del siglo XIX al XX, considerándolo ideal debido a las características del país (Arango, 1924; Jaramillo, 1918). Por otro lado, se encontraban los partidarios del modelo de la Reserva Federal, recién creada en 1913, que introducía elementos de simplificación con flexibilidad regional, pero mostraba dificultades en su coordinación. Finalmente, había quienes abogaban por la centralización en un único banco emisor, con diversas posibilidades de estructura, ya fuera de carácter privado con participación extranjera, nacional exclusivamente con capital particular, nacional de carácter estatal sin participación privada, o nacional con participación tanto privada como estatal1.
El debate se alimentó por opiniones de los miembros de la industria bancaria y sus detractores. El consenso alrededor de cuál era la posición del sector a partir de la Primera Conferencia Financiera (Bogotá, 1918) fue de que la industria estaría a favor de la fundación de un banco central, pues era inaplazable crear una institución que aumentara la seguridad y eficiencia de los sistemas de pagos, los respaldara en momentos de crisis, vigilara su buen funcionamiento y propendiera por estimular la fundación de tales establecimientos a lo largo y ancho del país2. En 1920, algunos individuos intentaron consolidar la posición de establecer un banco de los bancos y para los bancos llamado Unión Bancaria, financiado con fondos nacionales (Jiménez, 1927). Sin embargo, la crisis internacional y la caída de los precios del café, junto con la debilidad de entidades bancarias y comerciales, impidieron que esta idea prosperara. A principios de 1922, resurgió el proyecto de un banco de bancos con el nombre de Banco de la República (BR), que fue ampliamente debatido en las cámaras legislativas. Con la Ley 30 de 1922, expedida el 16 de junio, el gobierno fue autorizado a fundar el Banco de la República, con sede en Bogotá y una vigencia de veinte años (Uribe, 1926).
Paralelo a esto, en agosto de ese mismo año, el gobierno obtuvo la autorización para contratar una misión de expertos internacionales -Ley 60 de 1922- para que lo asesorara en la reorganización de los asuntos monetarios, financieros y fiscales, lo cual se concretaría con la llamada Misión Kemmerer (Correa, 2017; Drake, 1994; Hernández, 2004; Jaramillo, 2006; Rodríguez, 2022). La llegada de esta misión extranjera le sumó temores al debate, ya que era muy posible que estos técnicos fueran expertos en deslizarse por el campo de las teorías, prescindiendo de nuestras circunstancias, y de nuestras necesidades, y que nos presentaran fórmulas abstractas de poco valor práctico y en favor de los intereses norteamericanos (El Tiempo, 1922, 4 de junio).
El año 1922 culminó con la expedición de la Ley 117 el 30 de diciembre, que tenía como objetivo perfeccionar la organización y las funciones del Banco de la República. En marzo de 1923, llegó la misión de expertos extranjeros, la cual propuso como primera actividad el estudio de la realidad económica mediante el contacto y discusión con empresarios, banqueros y dirigentes locales. Esta misión contribuyó a atenuar los temores intervencionistas y redactó diez proyectos de ley en los primeros dos meses, cada uno con sus respectivas exposiciones de motivos (El Tiempo, 1923, 17 de mayo). En cuanto a temas bancarios, la misión identificó los principales defectos del sistema existente, como las facultades excesivas concedidas a los bancos, la supervisión bancaria defectuosa y las estadísticas bancarias inadecuadas para su objeto (Andrade, 1927).
Bajo este diagnóstico, en junio se presentó al Congreso un proyecto de ley que incorporaba las recomendaciones de los técnicos norteamericanos y que modificaban lo expuesto por la Ley 30 de 1922. Según Luis Ángel Arango (1924), entre las diferencias que más discusiones generaron entre las dos propuestas se encuentran las siguientes:
La discrecionalidad de la Junta Directiva para decidir las ciudades en que se fundarían las sucursales, mediatizada por dejar una agencia en la capital donde no exista sucursal
La disminución de la representación del Gobierno en la Junta Directiva, para balancear la intervención oficial
Participación de agricultores y profesionales en la Junta Directiva para evitar conflictos
Requisitos para la elección del Gerente del Banco, incluyendo el número de votos de la Junta, méritos académicos y nacionalidad colombiana
Restricciones para préstamos, descuentos e inversiones del Banco
Anticipos que el Banco de la República podría hacerle al Gobierno
Limitación de la posibilidad del Banco de negociar directamente con el público
Cada uno de los puntos tuvo amplias discusiones en el congreso, sin embargo, de las propuestas de la misión la de más rápida aceptación fue la de crear una superintendencia bancaria, pues la mayoría del congreso consideró que una institución como esa era necesaria para aumentar la transparencia y confianza frente al público. Finalmente, el 11 de julio de 1923 se sancionó la Ley 25, que estableció la organización y las funciones del Banco de la República. Este banco fue concebido como una institución cuasi pública, organizada como una sociedad anónima, con un capital inicial de $10 millones oro, aportado en un 50 % por el gobierno y el resto por bancos comerciales nacionales, extranjeros y particulares. Se le otorgaron facultades para emitir la moneda legal colombiana, actuar como prestamista de última instancia, administrar las reservas internacionales y servir como banquero del gobierno. Además, se le encargó fijar la tasa de descuento e intervención para controlar las tasas de interés.
Los días posteriores a la sanción de la ley estuvieron marcados por el nerviosismo entre banqueros y miembros del gobierno debido a rumores y retiros de depósitos, lo que llevó a la suspensión de pagos en las sucursales del Banco López y a dificultades en el Banco de Bogotá (El Tiempo, 1923, 21 de julio). Kemmerer propuso iniciar de inmediato las operaciones del Banco de la República, idea que fue aceptada por la mayoría de la misión extranjera, pero generó divisiones en el comité organizador del banco. Finalmente, el comité aceptó la fundación del banco y, en pocos días, se organizó el banco, se adquirió el edificio del Banco López, se nombró una junta directiva interina y se comenzó a operar el 23 de julio, brindando apoyo a los establecimientos amenazados a través de préstamos y redescuentos (El Tiempo, 1923a; 1923c).
El diagnóstico de la cuestión monetaria a mediados de 1922 reveló que desde la administración Suárez-Holguín, el régimen monetario había duplicado el circulante oficial mediante la emisión de papel moneda. Por ello, el principal objetivo del Banco de la República (BR) sería corregir tales deficiencias y evitar una crisis3. Sin embargo, los expertos financieros de la época reconocieron que las funciones teóricas de los bancos de emisión iban más allá de lo monetario, abarcando la función de cambio, la centralidad en la vida económica nacional y los servicios prestados a los Estados (Andrade, 1927; Arango, 1924; Uribe, 1926). Aunque estas funciones parecían claras en teoría, en la práctica resultaba difícil comprender las características que debería tener el sistema monetario. Félix Salazar reconoció que el periodo inicial del BR fue de organización y ensayos, lo que dificultó su establecimiento y desarrollo (Banco de la República, 1923).
Algunos informes indican que, durante su primera década de vida, el Banco de la República (BR) se enfrentó a ajustes tanto en su organización como en aspectos técnicos, mientras se esforzaba por establecer una moneda de curso legal única, generalizada y de libre circulación. Uno de los retos principales fue aclarar si el BR era o no un banco estatal, dada la desconfianza hacia los bancos oficiales. Era crucial explicar su naturaleza como institución cuasi pública, equilibrando visiones extremas que lo veían como un simple benefactor de sus accionistas o como una entidad encargada de mejorar la vida económica en general. La exageración de estas posturas podría complicar la organización, el manejo y la legitimidad del banco. Además, el BR enfrentó dificultades en la escasez de personal idóneo, lo que llevó a un esfuerzo por formar y preparar su propio personal desde los primeros años de su fundación, exigir un servicio estricto y estimularlo con remuneraciones y ascensos (Banco de la República, 1923).
En el aspecto técnico, los retos consistieron en hacer entender lo que significaba cada una de sus funciones. Por ejemplo, la importancia de lograr la unidad de los signos monetarios, pues la variedad en los instrumentos de cambio incrementaba los costos de transacción y daba pie para errores, especulaciones, repudio local, dificultades en la contabilidad y molestias en las relaciones sociales (El Tiempo, 1923, 30 de mayo).
El Banco desempeña un papel crucial en la estabilización de los cambios internacionales, ya sea fijando el valor del oro o facilitando la compra y venta de giros. Sin embargo, esta función reguladora solo puede ejercerse en circunstancias normales. Aun con recursos superiores, el Banco resultaría impotente para contrarrestar ciertos efectos. Los bancos centrales también pueden influir en la nivelación de las tasas de interés según el estado de sus reservas metálicas, y así prevenir una inflación peligrosa. Reducir la tasa de interés no puede ser una tarea exclusiva del banco emisor. Se requiere una colaboración activa, incluyendo una intensificación en la producción, la consolidación del crédito público y privado, y una política más amplia por parte de los bancos particulares. Esto implica aumentar la masa de sus operaciones de préstamo y redescuento mediante la reducción de sus intereses (Banco de la República, 1923)
Comprender estos aspectos implicaba construir una narrativa clara. Las declaraciones de los funcionarios del Banco podían influir en las decisiones económicas de las personas, afectando así el comportamiento económico en general (Banco de la República, 1928). Tras la fundación del Banco de la República, surgió la necesidad de reformar su ley fundacional. Esta idea ganó fuerza en la opinión pública y la prensa. Después de dos años de debates legislativos intensos, la Ley 17 de 1925 introdujo modificaciones a los estatutos del banco. Entre estas modificaciones se incluyó la definición de ”hombres de negocio” intentando precisar su representación en actividades diferentes a las del sector bancario, el derecho de los poseedores de acciones clase D a elegir un miembro de la junta directiva, la reducción del encaje legal para los bancos accionistas y la autorización para que el banco otorgara préstamos con garantía de obligaciones con vencimiento de hasta 180 días (Banco de la República, 1923), las cuales reflejan un cambio en el poder de negociación de los diferentes grupos.
Durante la segunda visita de Kemmerer en 1930, se diagnosticaron y reformaron aspectos clave del Banco de la República. Se ajustó la composición de la junta directiva, se redujo el encaje de billetes y se aumentó el cupo de préstamos al gobierno central. La reforma más debatida fue la relacionada con la junta, donde Kemmerer cuestionó el papel preponderante de los banqueros. A pesar de los desafíos, estas reformas fortalecieron las prácticas organizativas del banco, aunque también generaron tensiones y cuestionamientos sobre su rendición de cuentas y responsabilidad en políticas y estrategias.
Durante la tercera década del siglo XX, Colombia experimentó un crecimiento en sus relaciones sociales, económicas y políticas (Avella, 1987; Ocampo, 2021; Rodríguez, 2023; Sastoque, 2018;). En este contexto, la Misión Kemmerer jugó un papel fundamental al asistir al poder político en la definición del papel del banco de emisión. Su influencia se fue consolidando con el tiempo en el entorno institucional y social del país. A pesar de la promulgación de leyes, su efectividad estaba condicionada a su aplicación práctica. Muchas leyes consideradas excelentes quedaron olvidadas en los archivos del congreso, sin resolver los problemas que intentaban abordar.
Tras el cierre del debate en el congreso, la Misión Kemmerer había cumplido su función de respaldo al éxito legislativo. Ahora, la atención se centraba en cómo se establecería la institucionalidad del banco y en cómo la sociedad vería representadas sus expectativas y demandas. En esta sección, exploraremos la cobertura mediática de la época para comprender las diferentes posiciones o controversias en torno al banco emisor.
Las tensiones entre el banco emisor y el gobierno son un fenómeno común que puede surgir en el contexto económico y político de un país. De acuerdo con el espíritu y las disposiciones de la Ley orgánica del Banco de la República (Ley 25 de 1923) está llamado este a sostener con el gobierno nacional constantes y activas relaciones, pues no solo fungía como agente del gobierno, sino que sus decisiones tenían efectos en el margen de maniobras fiscales y administrativas. Las controversias se centraban en tres aspectos principales: en primer lugar, la legitimidad de los préstamos estatales, su naturaleza y límites, señalando la importancia de distinguir entre deuda y dinero, así como la posibilidad de favorecer o discriminar ciertas operaciones, lo que podía derivar en corrupción; segundo, la influencia de las decisiones en los mercados nacional e internacional, especialmente en términos de acceso al crédito e inversión extranjera; tercero, los impactos tanto en la economía real, incluyendo progreso, empleo y estabilidad bancaria, como en la economía monetaria.
En 1923, el senador General Holguín propuso un proyecto de ley para aumentar el capital del Banco de la República y fijar una tasa de interés baja en los descuentos realizados por este banco, con el objetivo de regularizar el crédito en el país. Este proyecto generó un debate sobre los beneficios y desventajas de que el congreso regulase la tasa de interés y sus efectos en los instrumentos del banco. Miembros de la Junta Directiva del Banco de la República destacaron que la escasez del medio circulante no se puede solucionar de inmediato ni mediante la ley, sino a través del ahorro y el trabajo de varias generaciones. Argumentaron que aumentar el capital del banco no resolvería la falta de préstamos a industriales y agricultores, y que la discusión sobre un banco hipotecario merecía un debate más profundo (Banco de la República, 1923).
En este caso, las sospechas surgieron debido a las diferentes interpretaciones sobre la naturaleza del Banco de la República (BR). Desde la aprobación de la ley, se entendió que el BR funcionaría como un vínculo de unión y apoyo para otros establecimientos bancarios. Los bancos accionistas servirían como bancos auxiliares en sus operaciones y en la circulación de sus billetes, interesados en la consolidación y crecimiento del banco emisor. Sin embargo, surgieron preguntas sobre hasta dónde podían influir en sus decisiones. ¿Era realmente el Banco de la República una institución cuasi pública o más bien una empresa privada en la práctica? Las controversias surgieron por el crecimiento constante de los préstamos y redescuentos del Banco de la República a sus bancos accionistas. Incluso Kemmerer abordó este tema en los siguientes términos:
En tiempos normales no hay razón para que un banco central, haga anticipos de mucha consideración a los bancos accionistas; no es dable considerar [esto como una] buena política para un banco central, sino más bien como una política peligrosa, la de proporcionar de modo permanente capitales a los bancos accionistas, pues semejante actitud de un banco central debilitaría su posición y comprometería en forma inconveniente sus recursos, inhabilitándolo para satisfacer sus deberes en tiempos difíciles y de emergencia (Banco de la República, 1927).
En cuanto a la opinión pública, se pueden identificar dos tipos de prevenciones, una política y otra del público en general. Un ejemplo de la primera se manifestó tempranamente el sábado 21 de julio de 1923, justo al inicio de la crisis, cuando se criticó a la recién nombrada Junta Directiva por la falta de representación del partido liberal. ¿Cuál fue el motivo de esta actitud? El periódico el Tiempo de ese día lo menciona así:
El gobierno no ha debido dejar que, al leer la lista de los miembros de la Junta Directiva del Banco, el país pueda sentir que allí falta algo. En un minuto acuden a la memoria veinte nombres de liberales de éste o aquel matiz, iguales y superiores a los escogidos por el gobierno (que por cierto son muy dignos y honorables). Si el gobierno Ospina hubiera incluido algunos de ellos en su decreto, atendiendo solo a su capacidad y mérito, hubiera colocado al Banco en un terreno superior a toda pasión sectaria, sin exclusiones censurables y sin prejuicios odiosos, y le hubiera abierto en el país un amplio camino de confianza (El Tiempo, 1923a, 21 de julio, 1923b, 21 de julio).
En el segundo caso, son varios los artículos que consideraban que el BR en los primeros cinco años, evitó el cierre de otros bancos tras la suspensión del Banco López, pero no se observaron acciones significativas para mejorar la situación, como la reducción de la tasa de interés o la mejora de las condiciones de la carestía de los alimentos (El Tiempo, 1923a, 1923b, 1923c). En 1927, Luis Jiménez López y Rafael Torres llevaron ante la Corte Suprema una demanda para declarar la inexequibilidad de las leyes y actos ejecutivos orgánicos del Banco de la República. Argumentaron que el diseño y la implementación de la institución eran inconstitucionales por romper el equilibrio necesario entre los sectores económicos y el interés general del Estado. Entre los argumentos apreciamos:
se ha concedido a los bancos particulares, hoy existentes en Colombia, para que constituyesen una sociedad privada que se llamaría “Banco de la República”, privilegios y monopolios que no se refieren a inventos útiles ni a vías de comunicación. Tales concesiones inconstitucionales son: 1 ◦ El privilegio con el monopolio de emisión de billetes; 2 ◦ Privilegio y monopolio a favor de los bancos para recibir, con exclusión de cualquier otra persona natural o jurídica, todos los fondos del Banco de la República; 3 ◦ Privilegio o control del dominio y manejo de la acuñación de moneda de vellón, plata, níquel, o cobre y otros metales, en el cual hay usurpación de una de las funciones privativas e inenajenables del Estado; 4 ◦ Privilegio de que los billetes del banco de los banqueros sean recibidos en pago de los impuestos y de cualesquiera sumas debidas al Gobierno, a los Departamentos y Municipios; 5 ◦ Privilegio para que con el tiempo no quede en circulación en Colombia otra moneda en circulación que los billetes del banco de los banqueros; […].
Que no se diga que al dictar el congreso la Ley 25 de 1923 pretendió cumplir con el deber que el bienestar general le impone, porque si hay algo definido e indudable es el carácter “particular o privado” que la ley y los fundadores quisieron dar a la actual institución, la ley creó para ello “una junta directiva” que se compone de una mayoría aplastante de particulares -siete- contra una minoría ridícula de representantes del Estado -tres- (Jiménez, 1927, pp. 150-153).
Bajo este contexto, algunos se preguntaban ¿por qué las pequeñas empresas no eran rescatadas cuando tomaban decisiones arriesgadas que las ponían en apuros? ¿por qué los bancos deberían tener ese lujo? En el mercado libre, los bancos también deberían tener la libertad de fracasar como cualquier otro negocio (El Tiempo, 21 de julio de 1928).
Por supuesto, algunos actores defendieron el papel del BR en la institucionalidad colombiana, tanto dentro como fuera del sector. Además, se destaca el éxito del retorno al patrón oro y la transición hacia la soberanía monetaria, gracias a medidas flexibles durante la contracción monetaria tras la crisis de 1929. A pesar de las dificultades, el público mantuvo la confianza en el banco central y el sistema financiero, evitando quiebras bancarias fuera de los bancos hipotecarios endeudados (Ocampo, 2021).
Resumir cien años de historia es una tarea compleja, con interpretaciones diversas sobre el Banco de la República. Este ha sido visto como un ejemplo de preservación de instituciones técnicas al servicio del interés público, independientes de influencias políticas o exigencias internacionales (Bernal, 2021; Rodríguez, 2023). Sin embargo, esta interpretación exagerada ha llevado a algunos a considerar cualquier cuestionamiento a sus decisiones como un ataque a su legitimidad y a la estructura institucional del país.
El Banco de la República se entiende como una institución en el sentido de Douglas North, reflejando tensiones del cambio socioeconómico en Colombia. No es solo un mecanismo de soberanía monetaria, sino una organización dinámica influenciada por cambios sociales, políticos y económicos, adaptándose en un proceso de aprendizaje continuo. Desde una perspectiva regulacionista, la institucionalidad monetaria está arraigada en regímenes políticos y monetarios, influyendo en su organización y gestión (Aglietta & Orléan, 1990; Théret, 2013). Se reconoce que las políticas de los bancos centrales, incluido el Banco de la República, generan conflictos redistributivos amplios, no so- lo relacionados con la inflación, sino también con aspectos como la tasa de cambio, los términos de intercambio y el acceso al crédito (Rochon & Vallet, 2023)4.
En el contexto actual, replantear el papel del Banco de la República en Colombia para 2023 implica reflexionar sobre su entorno y considerar cómo algunos aspectos pueden influir en su estructura y funciones. Destacan, primero, la revisión de las leyes que rigen las “economías del siglo XXI”; segundo, la necesidad de que el banco siga siendo sólido y comprometido con sus objetivos, según la Sentencia C-481 de 1999 de la Corte Constitucional, que establece su principal objetivo de política monetaria: “preservar el poder adquisitivo de la moneda, en coordinación con la política económica general”, lo cual jurisprudencialmente se podría denominar de Objetivo Móvil (Gómez, 2022) y lo que implica una mayor alineación con diversas fuerzas políticas. Además, se plantea cómo el Banco debe adaptarse a una economía con relaciones socioeconómicas diversas y profundas, pero también marcada por la desigualdad, la informalidad y la presencia de economías ilegales.
A manera de ejemplo, intentaremos ilustrar algunas de las controversias al cumplir sus primeros 100 años. Colombia comienza el siglo XXI viviendo las consecuencias de la crisis de 1999 -según el DANE (2003) con un decrecimiento del 4,2 % y haciendo frente a fenómenos de volatilidad y crisis en la economía mundial-. Así pues, el país se enfrentó a una lenta reactivación de la producción después de la crisis al tránsito definitivo hacia una economía dependiente del petróleo y a los vaivenes de las distintas estrategias ejecutadas para poner fin al conflicto armado y la búsqueda e implementación del acuerdo de paz con las FARC. A pesar del crecimiento económico y la reducción de la pobreza, Colombia enfrentó un Gini promedio de 0,52, una pobreza monetaria persistente del 35 % entre 2012 y 2021 (DANE, 2022) y unos niveles de informalidad que han fluctuado alrededor del 52 % para el mismo periodo (DANE, 2023).
En el ámbito internacional, los países desarrollados atravesaron una profunda crisis financiera con impacto global durante los años 2008 y 2010. Para afrontarla, los bancos centrales de Estados Unidos, Europa y el Reino Unido implementaron medidas no convencionales de política monetaria, como la compra masiva de bonos gubernamentales y privados para estimular la actividad productiva, lo que resultó en una expansión significativa de sus balances. Sin embargo, más de una década después, persistía un consenso generalizado de que no se había recuperado la ”normalidad” previa a 2008: los niveles de crecimiento económico mundial seguían siendo frágiles y preocupaba la baja inflación (Caballero & Machado, 2020). La llegada y expansión del COVID-19 en 2020 generó incertidumbre y tuvo importantes repercusiones económicas tanto a nivel global como en Colombia. La pandemia provocó una contracción económica mundial sin precedentes, con varios países experimentando recesiones y una disminución del crecimiento económico. Según estimaciones del Fondo Monetario Internacional (FMI), el PIB mundial se contrajo en un 4,4 % en 2020, mientras que, en el caso de Colombia, la contracción alcanzó el 7,3 % (DANE, 2024).
En el ámbito monetario, el BR adoptó una política anticíclica, reduciendo su tasa de intervención al nivel más bajo en su historia y ampliando la liquidez del sistema financiero (Ocampo, 2021). Se generó consenso en la necesidad de que el Gobierno adquiriera deuda para fortalecer el sistema de salud, apoyar a las personas afectadas por la pérdida de ingresos y proteger a las empresas con dificultades. Este debate llevó a considerar alternativas más allá de las herramientas tradicionales, como la posibilidad de préstamos directos del BR al gobierno, basándose en diversos elementos teóricos y políticos. Estos incluyen: en primer lugar, los préstamos del banco al gobierno no siempre implican gastos descontrolados; podría no ser el caso hoy. En segundo lugar, no toda emisión monetaria es negativa; financiar al gobierno mediante compra de títulos implica emisión. En tercer lugar, en crisis, ¿cuál opción es socialmente más eficiente: prestar fondos al gobierno o al sistema financiero como prestamista de último recurso? Cuarto, la emisión monetaria puede ser positiva si la economía responde adecuadamente a la demanda. Quinto, los préstamos pueden generar desequilibrios institucionales y comprometer la independencia del banco central.
Por su parte el BR, ha optado por proteger el sistema de pagos, evitar cambios abruptos en la tasa de cambio, estabilizar el mercado de deuda pública y privada, y asegurar el flujo de crédito hacia la economía, en línea con sus funciones constitucionales (Banco de la República, s.f.). Durante el 2022, la reactivación económica y del empleo fue gradual pero incompleta para algunos sectores debido a los efectos negativos de la crisis. El contexto internacional, caracterizado por el bajo crecimiento global, la inflación creciente y el conflicto entre Rusia y Ucrania, generó mayor incertidumbre en las expectativas de crecimiento del país. Se percibió una amenaza importante de desaceleración y la posibilidad de que algunos problemas se agudizaran en el 2023. Bajo este escenario se inició la celebración de los primeros 100 años del BR y en donde por supuesto también se presentaron:
Durante el mandato presidencial de Gustavo Petro (2022-2026), se cuestionó la efectividad de aumentar la tasa de interés para controlar la inflación, argumentando que esto podría afectar negativamente la economía productiva (Becerra, 2022; El Colombiano, 2022; Semana, 2023b). En abril de 2023, el Banco de la República reportó que la inflación aumentó a un 13,3 % en marzo, pero se espera que disminuya gradualmente en los próximos trimestres, sin alcanzar la meta del 3 % hasta 2025. El 6 de julio, la Junta Directiva decidió mantener la tasa de interés en 13,25 %. Por otro lado, surgió controversia entre el Banco de la República y el gobierno por la propuesta de reforma laboral del gobierno Petro. El gerente del Banco advirtió sobre posibles pérdidas de empleo debido al aumento de costos salariales, generando opiniones divididas sobre la intervención del Banco y la captura de la complejidad del mercado laboral por parte de sus modelos (Banco de la República, 2023c; Semana, 2023a).
Otro tema importante para pensar es cómo ha cambiado su relación con los banqueros en el contexto del siglo XXI. Pues en el momento de la creación del Banco de la República, los banqueros trabajaban para asegurar un prestamista de última instancia, la articulación de una banca nacional y la inserción de sus intereses particulares en los intereses nacionales, a través del ascenso de una élite burocrática (Sastoque, 2018). Muy diferente a la situación actual, donde según Ocampo (2021) lo que va corrido del siglo XXI se puede constituir como la fase más exitosa y de concentración de la banca privada5. Y donde, el Reporte de Estabilidad Financiera del Banco de la República para el primer trimestre de 2023 destaca que el sistema financiero colombiano posee niveles de liquidez y solvencia superiores a los estándares internacionales. Incluso, estos niveles serían adecuados para hacer frente a riesgos extremos de baja probabilidad.
Desde lo institucional la Ley 795 de 2003, ha fortalecido la regulación del sector financiero mediante la creación del Comité de Coordinación para el seguimiento al sector financiero, encargado de garantizar su funcionamiento. La influencia de la banca privada, representada por Asobancaria, en el Consejo Nacional Gremial, también es notable. La rápida evolución del sistema financiero plantea desafíos regulatorios y de supervisión, donde a veces prevalecen los intereses bancarios (Ocampo, 2021). El debate sobre el fortalecimiento del crédito público busca generar competencia en el sector y atender a las poblaciones más vulnerables, reavivando discusiones sobre el crédito de fomento y la lucha contra el ”gota a gota”.
Las controversias en torno a la autonomía del Banco Central se centran en los cambios de miembros de su junta directiva, provocados por procesos de reelección, salidas inesperadas y renuncias. Aunque la Constitución permite cambios presidenciales, se cuestiona si se cumple con la autonomía administrativa, patrimonial y técnica. Replantear el proceso de nombramiento podría garantizar transparencia y eficacia, aunque la selección actual se basa en méritos y experiencia, sugiriendo la necesidad de implementar mecanismos de rendición de cuentas.
Es relevante destacar que se ha señalado la falta de participación adecuada de las mujeres en los niveles decisorios de la junta del Banco Central. A pesar de la inclusión de la primera mujer, María Mercedes Cuellar, en 1991, y la legislación que establece una participación mínima del 30 % de mujeres en los órganos del poder público, solo cuatro mujeres han sido nombradas codirectoras, mientras que veinticuatro hombres ocuparon ese cargo en el mismo período. Se espera que esta tendencia cambie en el futuro, lo que podría aumentar la posibilidad de que una mujer asuma el rol de gerente.
El BR ha superado ampliamente el debate inicial sobre su legitimidad y la implementación del modelo de banca central en Colombia. La institución es reconocida como técnica y sólida, generando confianza por su transparencia, capacidad de gestión y cumplimiento efectivo de sus funciones. Factores como el monitoreo y análisis de datos económicos, la credibilidad ante organismos internacionales, la confianza del sector privado y de la opinión pública, así como su papel en la conservación de la soberanía monetaria y la promoción cultural del país, respaldan esta percepción. A nivel internacional, el Banco de la República ha establecido una efectiva comunicación y colaboración con otros bancos centrales y organismos internacionales, facilitando la interoperabilidad financiera y fortaleciendo la confianza en la economía colombiana.
Después de 100 años, el Banco de la República es reconocido como una institución fundamental para Colombia, sólida, transparente y comprometida con las necesidades socioeconómicas del país. Desde 1991, ha ejercido su autonomía y velado por la estabilidad del poder adquisitivo de la moneda, manteniendo relaciones con el gobierno en cumplimiento de la ley.
A lo largo del tiempo, el Banco de la República ha realizado ajustes en sus objetivos, organización y manejo técnico. Es crucial reconocer que su independencia no implica una total separación política, pero tampoco debe perder la independencia administrativa y técnica ganada. En estos 100 años, el Banco ha logrado transparencia y rendición de cuentas mediante informes periódicos y comparecencias públicas, un marco legal claro que define sus objetivos y responsabilidades, y supervisión por parte del Congreso para alinear sus acciones con los objetivos del país.
Aunque la Corte Constitucional precisó en 1999 los objetivos del Banco de la República, incluyendo la preservación del poder adquisitivo de la moneda en coordinación con la política económica general y ha desarrollado modelos de equilibrio general dinámicos y estocásticos para evaluar la política económica en Colombia, aún no existe una tipología de estos modelos específicamente para el caso colombiano. Esta falta limita el campo de reflexión y la relación entre utilidades, constructores y los límites en la validez de tales instrumentos.
A ello se le suma, que el BR creó el Grupo de Análisis del Mercado Laboral (Gamla) en 2017 y comenzó a publicar trimestralmente la serie de Reportes del Mercado Laboral para ampliar la comprensión del mercado laboral colombiano y visibilizar investigaciones recientes.
Y en cuanto a la estabilización del PIB si bien es esencial para una economía sana y evitar fluctuaciones extremas, las críticas recientes cuestionan su utilidad como medida completa del bienestar económico y social. Aspectos como la exclusión de actividades no remuneradas, el impacto ambiental, la desigualdad económica y la economía digital presentan desafíos importan- tes. El Banco de la República podría desarrollar mecanismos de participación ciudadana para asegurar que sus decisiones reflejen las necesidades de la población.
Por último, es importante dar cuenta del contraste de las tensiones de antes y las de ahora, se entiende que las primeras derivaban de la incertidumbre sobre el rol y relaciones que estructuraría el banco y que hoy se centran en la perpetuación de garantías que ha dado a lo largo de su historia, pues la confianza y estabilidad se entienden como una labor alcanzada en los 100 años. Solo quisiéramos mencionar que este nuevo siglo, donde el capitalismo se redefine bajo nuevos parámetros políticos, económicos y culturales y se pone aprueba nuestra arquitectura institucional, es crucial reflexionar sobre el origen, el camino recorrido y la situación actual del Banco de la República de manera más allá de simples gestos conmemorativos. Debemos identificar los retos actuales y considerar instrumentos innovadores para abordarlos, además de redefinir los enfoques tradicionales. Imaginemos el nuevo rol que el Banco debería desempeñar en los próximos 100 años y su interacción con las relaciones sociales en la Colombia del siglo XXI.
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Semana (2023, 17 de mayo). Alarmante: Banco de la República dice que, por la reforma laboral del Gobierno Petro, se podrían perder hasta 746.000 puestos de trabajo. https://www.semana.com/politica/articulo/alarmante-banco-de-la-republica-dice-que-por-la-reforma-laboral-del-gobierno-petro-se-podrian-perder-hasta-746000-puestos-de-trabajo/202354/
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Semana (2023, 12 de mayo). Ponen en riesgo toda la economía productiva: Gustavo Petro, critica al Banco de la República por aumento de la tasa de interés. https://www.semana.com/politica/articulo/ponen-en-riesgo-toda-la-economia-productiva-gustavo-petro-critica-al-banco-de-la-republica-por-aumento-de-la-tasa-de-interes/202300/
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[1]Según Sastoque (2018, p. 228) en cuanto “al tema de emisión, entre 1911 y 1921, se presentaron a consideración del Congreso de la República 29 proyectos de ley” con diferentes modelos. Por un lado, los que defendían la idea de un banco único con la facultad de emitir billetes y público; hasta quienes deseaban la constitución de una entidad privada, desligada del mecanismo oficial en su funcionamiento, pero a quien se le otorgara por el Estado la facultad de emisión.
[2]Según Andrade (1927), Arango (1924), Jaramillo (1918) y Guzmán (1918) entre los argumentos que convergieron y llevaron a los banqueros a tal conclusión a finales de la década de 1910 se encuentran: a. cada establecimiento de crédito obraba como una entidad independiente para lo cual sólo representaba un competidor una institución de los de su clase; b. la unidad de dirección en la política bancaria era imposible desde que no existiera una institución que sirviera de vínculo para la unión entre ellos, y que, teniendo en mira por sobre todo los intereses generales, pudiera coordinar la acción en forma que garantizara la seguridad de los bancos y el funcionamiento normal de la máquina del crédito; y c. cada banco cuidaba por sí y debía proveer a sus necesidades almacenando sus propias reservas, lo que le imponía una completa y metódica dispersión de ellas, así ningún banco podía atender de ordinario a sus propias necesidades en los momentos de peligro.
[3]Diez millones representativos de oro había en 1918, y, con las cajas de conversión vacías — mayo de 1922— se tenían esos mismos diez millones, más cuatro millones de cédulas y seis de bonos identificados con la moneda. Y si a esto se agrega las cédulas y los bonos de los bancos, y moneda fraccionarista, se llegaría a la conclusión de que régimen monetario del país había sido transformado completamente y que el papel moneda amenazaba con “tragarnos” nuevamente (El Tiempo, 1922, 30 de mayo).
[4]Teóricamente en un documento de trabajo del Banco Mundial de Aklin et al. (2021) examina cómo la independencia bancaria puede contribuir a la desigualdad a través de tres mecanismos. Primero, al limitar la capacidad del gobierno para redistribuir ingresos al restringir la política fiscal. Segundo, al incentivar la desregulación de los mercados financieros, lo que beneficia principalmente a los segmentos más ricos de la población al aumentar el valor de los activos. Y tercero, al promover políticas que debilitan el poder de negociación de los trabajadores para contener la inflación.
[5]El desarrollo financiero se caracterizó por la expansión internacional de los grupos financieros, el aumento de préstamos a largo plazo, el avance de la inclusión financiera, la expansión de la banca digital, el crecimiento de los fondos de pensiones e inversión, y una profundización variable del mercado accionario (Ocampo, 2021).