Introducción
La concentración del ingreso en Colombia es alarmante, especialmente cuando se incluyen los ingresos de capital que no están bien captados en la Gran Encuesta Integrada de Hogares del DANE, que es la fuente de información más utilizada sobre los ingresos de los hogares. Cuando se consideran los ingresos, impuestos y transferencias de todo tipo que afectan el ingreso final de las familias, y además se imputan los ingresos que no están captados en la Gran Encuesta Integrada de Hogares del DANE, el Gini puede alcanzar un valor 0,657 (Lora, s.f.b.). Por otro lado, según medidas de productividad comparativa entre países, Colombia no ha logrado disminuir en las tres últimas décadas su brecha de productividad con respecto a Estados Unidos. El conjunto de factores productivos que tiene el país produce apenas el 60 % de lo que producirían esos mismos factores en Estados Unidos (Penn World Table, s.f.). El trabajador colombiano produce aproximadamente una cuarta parte de lo que produce el trabajador de Estados Unidos (cálculo basado en estadísticas de World Bank, s.f.).
La alta desigualdad y la baja productividad son dos fenómenos estrechamente vinculados. En Colombia, parece existir una relación inversa significativa entre desigualdad y productividad, como se aprecia en la Figura 1: la correlación entre la productividad (Penn World Table, s.f.) y el coeficiente Gini (World Bank, s.f.) desde comienzos de los noventa ha sido -0,63. Esto sugiere que puede haber razones comunes para explicar ambos fenómenos.
Figura 1
Productividad total de los factores relativa a Estados Unidos y concentración del ingreso en Colombia
Fuente: Penn World Table (s.f.) y World Bank (s.f.).
Como se muestra en la Tabla 1, también hay una correlación negativa significativa entre concentración del ingreso y productividad total de los factores en el conjunto de países del mundo para los que hay información en este siglo. Las dos primeras regresiones del cuadro, que son de corte transversal para la década del 2010, confirman que hay una fuerte correlación inversa entre desigualdad y productividad y que los países latinoamericanos tienen un exceso de desigualdad cercano a 10 puntos del Gini, que no se explica por su baja productividad. Colombia no es un caso excepcional. Las otras dos regresiones exploran si estas conclusiones son válidas para los cambios en las variables. La conclusión es muy clara: los cambios en la desigualdad también se relacionan inversamente en forma significativa con los cambios en la productividad. Sin embargo, la variable dummy para los países latinoamericanos es ahora negativa, sugiriendo que la región redujo en la década del 2010 parte de su exceso de desigualdad, por razones distintas a la productividad.
Tabla 1
Relación entre desigualdad y productividad en el mundo
[ii]Fuente: elaboración propia, a partir de Penn World Table (s.f.) y World Bank (s.f.).
La evidencia para Colombia y para todos los países del mundo sugiere así que hay un círculo vicioso entre improductividad y desigualdad desde el punto de vista empírico, entendiendo por tal cosa la presencia de una correlación robusta entre las dos variables, tanto en niveles como en cambios. Esta evidencia invita a preguntarse por los factores que sostienen ese círculo vicioso, es decir, explorar si se trata de un fenómeno que responde a mecanismos económicos y sociales, y no meramente un artificio estadístico. Identificar esos mecanismos es importante, además, porque ello puede indicar cómo podría romperse ese círculo vicioso. Por consiguiente, el propósito de este artículo es explorar las causas comunes de la desigualdad y la improductividad que posiblemente alimentan el círculo vicioso entre ambas variables y derivar lecciones relevantes para Colombia.
La literatura académica sobre las interacciones entre productividad y equidad es muy amplia y heterogénea. Un estudio muy reciente ha encontrado evidencia de que la desigualdad del ingreso inhibe en forma significativa la productividad total de los factores en el largo plazo en los países en desarrollo (Espoir & Ngepah, 2021). Pero, más allá de este estudio, el resto de la investigación empírica relevante se enfoca en variables específicas que pueden afectar bien sea la productividad o la equidad -rara vez las dos variables al mismo tiempo-. Por consiguiente, la exploración de la evidencia empírica que se hace en esta revisión de literatura es tentativa y limitada. Básicamente, busca detectar las variables más importantes que, combinando diversos estudios, pueden ayudar a explicar la relación entre las dos variables de interés. La mayoría de los estudios que se reseñan en este artículo se refieren a algún país en desarrollo o a paneles de países que pueden incluir tanto países en desarrollo como desarrollados. Sin embargo, se incluyen unos pocos estudios referidos exclusivamente a países desarrollados que pueden dar luces sobre aspectos de especial interés para Colombia que no son suficientemente cubiertos por literatura enfocada en países en desarrollo.
La sección siguiente constituye el cuerpo central de este artículo. Allí se reseña la literatura más relevante sobre aquellas políticas económicas y sociales que, según la evidencia empírica, tienen el mayor potencial para romper el círculo vicioso de desigualdad e improductividad. Se trata, en primer lugar, la formación temprana de capacidades cognitivas y no cognitivas. Luego, las políticas fiscales enfocadas en los impuestos directos y las transferencias focalizadas. Posteriormente, la inclusión financiera y, finalmente, las políticas de competencia. Para concluir, en la sección II se resumen las implicaciones que se derivan para Colombia si se quiere romper el círculo vicioso de desigualdad e improductividad.
Reseña de la literatura internacional
Varias corrientes tempranas de la literatura económica trataron de explicar la alta desigualdad y la baja productividad de las economías en desarrollo como el resultado de la tecnología y la dotación relativa de los factores productivos de los países en ese estadio de desarrollo. Las teorías más destacadas fueron las relacionadas con: la curva de Kuznets (Aghion & Bolton, 1997; Kuznets, 1955; Williamson, 1985), la enfermedad holandesa (Birdsall et al., 2001; Gylfason, 2001; Sachs & Warner, 1997; Sachs & Warner, 2001; Torvik, 2002), la globalización (Hoekman & Winters, 2005), y el cambio tecnológico sesgado hacia la mano de obra calificada (Goldberg & Pavcnik, 2005). Aunque muy distintas en diversos aspectos, estas teorías tuvieron en común el asignar un papel central a la tecnología y a la dotación relativa de factores para explicar la alta desigualdad y la baja productividad de los países en desarrollo, relegando a las instituciones y a las políticas a un rol a lo sumo secundario.
Los numerosos trabajos empíricos basados en esas teorías (que se reseñan en Lora, s.f.a.) dejan en claro que no hay ningún modelo teórico basado en la dotación de factores y la tecnología que pueda explicar satisfactoriamente las relaciones entre productividad y equidad. La razón es que los efectos que predicen estos modelos pueden o no cumplirse dependiendo de cuáles sean las políticas y las instituciones que tengan los países. En otras palabras: no hay ninguna relación mecánica entre productividad y equidad. Ningún país está condenado a un círculo vicioso de improductividad y desigualdad, pues todo depende de qué instituciones y políticas se adopten.
La reseña que se hace en esta sección se concentra en las políticas e instituciones que tienen más influencia sobre la desigualdad y la productividad a la luz de la evidencia internacional en las siguientes áreas: la formación temprana de capacidades, las políticas fiscales, la inclusión financiera, y las políticas de competencia. Por razones de espacio no se incluyen en esta reseña las políticas laborales y de seguridad social, ni otras políticas financieras (distintas de la inclusión financiera), como tampoco ninguno de los aspectos más amplios de las instituciones (como la corrupción y la confianza). Algunos de estos aspectos de las políticas y las instituciones pueden ayudar a romper el círculo vicioso de desigualdad e improductividad, pero la evidencia es menos contundente que la de los temas seleccionados1.
Formación temprana de capacidades
Las personas con más educación tienen salarios más altos, en Colombia y en cualquier lugar del mundo. De eso debería seguir como corolario que, si se eleva la educación de más y más personas, el ingreso promedio debería aumentar. Además, si la educación genera beneficios económicos no solo a quien la recibe sino a otras personas, entonces el ingreso promedio debería aumentar incluso más. Pero esto no es lo que muestran los datos internacionales: el efecto de la educación sobre el ingreso a nivel macro es mucho menos de lo que resultaría de sus efectos individuales, de forma que el efecto sobre la productividad agregada y el crecimiento es pequeño o aun negativo (Benhabib & Spiegel, 1994; Caselli et al, 1996; Islam, 1995; Pritchett, 2001). Según Pritchett (2001), que la educación no contribuya a la productividad y al crecimiento puede deberse a tres razones. Primero, que el ambiente institucional induce a los individuos más educados a ocuparse en actividades socialmente improductivas, como las burocracias estatales, las empresas protegidas de la competencia o diversas actividades rentistas. Segundo, a que los rendimientos marginales de la educación caen a medida que se expande la educación, lo cual puede ocurrir por falta de inversión y progreso tecnológico en los sectores que más podrían utilizar el capital humano más sofisticado. Tercero, a que la calidad de la educación es tan baja que no tiene efecto sobre el capital humano, lo que puede ocurrir tras la rápida expansión de la educación básica e incluso intermedia o avanzada.
Hay sólida evidencia sobre la importancia de la calidad de la educación en la productividad y el bienestar (el tercero de los canales que señala Pritchett, 2001). Las diferencias de calidad de la educación son quizás el canal más potente a través del cual la educación puede incidir (en una u otra dirección) en la desigualdad y en la productividad. La reseña de estudios de Hanushek y Woessman (2008), que se concentra en las habilidades cognitivas -que se adquieren no solo en la educación formal-, muestra que el impacto de la educación de calidad en la productividad social excede de lejos el efecto que tiene en los ingresos privados. Su reseña de estudios los lleva a concluir que lo que los estudiantes saben, tal como lo miden las pruebas de habilidades cognitivas, es sustancialmente más importante para el crecimiento económico que la escolaridad”. Sus propias estimaciones usando las pruebas PISA como medida de aprendizaje muestran que una desviación estándar de esta variable está asociada con un mayor crecimiento anual de dos puntos porcentuales del PIB per cápita durante 1960-2000 -y con efectos más grandes para los países de bajos ingresos-. Los autores se preguntan, además, si el rendimiento educativo en diferentes puntos en la distribución de la población tiene efectos separados sobre el crecimiento económico. El umbral más alto de desempeño educativo -que solo lo alcanza el 0,1 % de los jóvenes en Colombia, versus el 22 % en Corea- tiene un efecto varias veces mayor sobre el crecimiento que el umbral más bajo -que sigue siendo significativo-. Además, el efecto de las habilidades cognitivas en el crecimiento económico parece ser significativamente mayor en países con un buen marco institucional, de forma que los dos pueden reforzarse mutuamente -véase también Hanushek y Woessman (2012)-. Aunque los hallazgos de Hanushek y Woessman (2008) sobre el efecto de las habilidades cognitivas en el crecimiento utilizaron datos de corte transversal para solo 23 países, han sido confirmados por estudios más amplios con los datos de las pruebas PISA en forma de panel (Goczek et al., 2021).
Hay abundante evidencia de que no solo las habilidades cognitivas, sino también las no cognitivas, inciden en el desempeño laboral y la productividad de las personas, tanto en países desarrollados como en desarrollo (Cabus et al., 2021; Kautz, et al., 2014; Smith et al., 2022; para Perú véase Díaz, Arias y Vera Tudela, 2012).
Por consiguiente, no son los años de educación, sino las habilidades cog- nitivas y no cognitivas las que inciden en la productividad y las desigualdades de ingreso. El desarrollo de las habilidades no empieza en la escuela, sino en el hogar, y no termina nunca.
Políticas fiscales, con énfasis en los impuestos directos y las transferencias sociales focalizadas
Son muy numerosos los instrumentos de política fiscal que pueden afectar la distribución del ingreso y la productividad. Por ejemplo, Gupta y Jalles (2022) ofrecen el mejor estudio reciente sobre los efectos distributivos de las políticas tributarias en los países en desarrollo. Usando datos de panel para 45 países en desarrollo y una tipificación de las distintas variedades de reforma tributaria, encontraron que las reformas con mayor impacto distributivo son las del impuesto a la renta de las personas y la administración de las oficinas de impuestos. En particular, al realizar un análisis por separado de distintas categorías de administración tributaria, encuentran que las medidas relacionadas con la oficina de grandes contribuyentes y la segmentación de la administración tributaria tienen los mayores efectos en el Gini. Por otro lado, tienen mayor impacto distributivo las reformas que se hacen cuando la economía crece con relativa lentitud, es decir, cuando se aprovechan las crisis para pasar reformas diseñadas con fines redistributivos. Y cuanto más pequeño es el gobierno y la carga tributaria, mayor es el impacto distributivo de las reformas.
Numerosos estudios se han preguntado qué tanta redistribución del ingreso hay como resultado de los impuestos, las transferencias y los gastos sociales en los distintos países latinoamericanos. Los artículos más citados son los recopilados por Lustig et al. (2014), donde se resumieron los estudios de caso de Argentina, Bolivia, Brasil, México, Perú y Uruguay, y por Lustig (2016), donde se reportan los casos de Brasil, Chile, Colombia,2 México y Perú. Como todos los estudios recopilados en estos dos artículos usan la misma metodología, los principales resultados para los países latinoamericanos son comparables (Figura 2). El conjunto de todas las intervenciones fiscales enlos ingresos de las familias reduce la concentración del ingreso en todos los países, aunque en grados distintos. La primera etapa de intervención es pasar de los ingresos primarios sin pensiones a los ingresos primarios con pensiones; las pensiones son muy poco redistributivas -en México aumentan la desigualdad; también en Colombia, según Montenegro Trujillo, et al. (2013), Vaca (2013) y Gómezet al. (2019)-. La segunda etapa para tener los ingresos disponibles consiste en tener en cuenta los impuestos directos, las contribuciones a la seguridad social y las transferencias a las familias.3 Colombia es el país donde esta intervención fiscal tiene menores efectos redistributivos. Para pasar al ingreso “post-fiscal” se tienen en cuenta los impuestos indirectos (como el IVA) y los subsidios indirectos (por ejemplo, los subsidios a los servicios públicos). Excepto en Argentina, esta etapa es poco redistributiva. Y, por último, para llegar al ingreso final, se agrega el valor implícito del gasto social en educación, salud y vivienda, que en apariencia es la etapa más redistributiva en los países con información. Hay que subrayar “en apariencia” porque está calculada según el costo de provisión de los servicios, no según el impacto presente (o futuro descontado) de los servicios. Como vimos, en Colombia la educación agudiza las desigualdades, lo que obliga a cuestionar el sentido de esta última medida de redistribución. En síntesis, en Colombia el efecto redistributivo de los impuestos y transferencias es modesto, a menos que se incluya el costo del gasto social, lo que es debatible.
Un estudio comparativo de la Cepal (Hanni et al., 2015) se llega a conclusiones semejantes: en América Latina las intervenciones fiscales apenas reducen en tres puntos en promedio el coeficiente Gini (61 % de esta reducción se debe a las transferencias públicas de efectivo y el resto a los impuestos directos). En Colombia la reducción es apenas 1,1 puntos porcentuales -por impuestos directos y contribuciones a la seguridad social-, superando en redistribución solo a Paraguay.
Es necesario hacer tres precisiones sobre estos trabajos comparativos de países. Primero, como las pensiones no están incluidas entre las transferencias, en esta etapa no se está captando el efecto de las pensiones subsidiadas que, como ya mencionamos, en Colombia tienen un impacto regresivo. Segundo,
Figura 2
Coeficientes Gini de concentración del ingreso hacia 2010 antes y después de pensiones, impuestos, transferencias y gasto social
Fuente: Lustig et al. (2014) y Lustig (2016).
como todos los estudios son prepandemia, no tienen en cuenta el aumento de las transferencias que ha ocurrido desde entonces y que, según vimos arriba, en Colombia es fuertemente redistributivo. Y tercero, y quizás lo más importante, los cálculos que se reportan captan solo la incidencia directa de un número limitado de intervenciones fiscales, suponiendo que el beneficio o la carga de la intervención recae totalmente en quien recibe o paga, sin traslados hacia adelante o hacia atrás, sin tener en cuenta cambios de comportamiento de las familias o las empresas y sin considerar otros ingresos o gastos públicos distintos a los mencionados. Todos estos son supuestos muy limitantes para el propósito de este estudio, que es explorar los factores que pueden ayudar a explicar el círculo vicioso de inequidad e improductividad.
No hay estudios rigurosos para países en desarrollo sobre los efectos distributivos de los impuestos a las empresas, posiblemente porque ello requiere tener en cuenta la incidencia que puede tener el impuesto sobre los salarios pagados por las empresas y sobre los precios que pagan los consumidores. Pero la evidencia para los países desarrollados es abundante y consistente (Arulampalamet al., 2012; Azémar & Hubbard, 2015; Nallareddy et al., 2022; Suárez Serrato & Zidar, 2016;). La conclusión que se extrae de estos estudios es que parte de la carga tributaria de los impuestos a las empresas se traslada a los trabajadores, aunque no en una magnitud que invalide su efecto igualador sobre los ingresos.
Para analizar si los impuestos contribuyen a explicar el círculo vicioso de inequidad e improductividad es necesario enfocarse ahora en la evidencia sobre su impacto en la productividad. Para países latinoamericanos, el estudio más relevante es el de Canavire-Bacarreza et al. (2013), que analizó cómo impactan el crecimiento los distintos impuestos en los casos de Argentina, Brasil, México y Chile utilizando técnicas de vectores autorregresivos, y para una muestra mundial de países en desarrollo y países desarrollados utilizando estimación de datos de panel. Con respecto al impuesto de renta a las personas, no encontraron efectos negativos significativos sobre el crecimiento económico para ninguno de los países individuales, pero sí para la muestra mundial, ya que allí están incluidos países que tienen tasas efectivas de recaudo mucho mayores. En el caso del impuesto de sociedades, detectaron que tiene efectos negativos modestos y temporales en Argentina, México y Chile. En el caso de los impuestos al consumo, encontraron que contribuyen al crecimiento económico.
Los impuestos pueden afectar la productividad si conducen a una mala asignación de los recursos. En muchos países latinoamericanos, las autoridades fiscales, buscando mejorar la recaudación, se enfocan en sus actividades de vigilancia y auditoría en las empresas más grandes y productivas, ignorando a las pequeñas, que son así implícitamente favorecidas. Esto es reforzado por regímenes tributarios simplificados y con tasas menores para las pequeñas empresas. El resultado es que las empresas pequeñas tienden a absorber más trabajo y capital, en detrimento de la productividad general (Levy Algazi, 2018; Pagés, 2010). Esta hipótesis es corroborada por Pombo y Galindo (2011) quienes, utilizando datos de un conjunto de 42 países en desarrollo, encuentran que la inversión y la productividad responden negativamente a aumentos en la tasa del impuesto a las sociedades, y que ese efecto es más fuerte en las empresas más grandes. Muy recientemente, Fang et al. (2022) analizaron el efecto del impuesto de la renta de las empresas en la productividad total de los factores de las empresas de China que están registradas en la bolsa. Encontraron que la reducción de la tasa del impuesto a las empresas impactó positivamente la PTF corporativa, y que el efecto fue especialmente significativo en las empresas no estatales, más pequeñas y con más restricciones financieras.
Es importante advertir que los efectos sobre la desigualdad y la productividad de distintos tipos de impuestos y gastos públicos dependen de su efecto sobre la deuda pública, que por sí misma puede tener aumentar considerablemente la concentración del ingreso y reducir la eficiencia (Kumar & Woo, 2010; Salti, 2015).
En síntesis, los distintos aspectos de la política fiscal pueden ayudar a entender el círculo vicioso de la inequidad y la improductividad en Colombia. Lo que hemos visto en esta sección es que el potencial distributivo de los impuestos aumenta con los impuestos directos, pero disminuye con los impuestos indirectos y las contribuciones a la seguridad social. Pero no ocurre lo mismo con la productividad: los impuestos directos tienden a dañar la productividad, cosa que no ocurre con la tributación al consumo. Por el lado de los gastos, las transferencias sociales -distintas a pensiones- pueden tener un fuerte impacto distributivo si están bien focalizadas, pero no así las pensiones.
La inclusión financiera
Un ambicioso estudio del FMI (Cihak & Sahay, 2020) analizó diversas medidas de desarrollo financiero para un panel de economías avanzadas y de mercados emergentes y en desarrollo. Su hallazgo más relevante para el propósito de esta reseña es el relacionado con los efectos distributivos de la inclusión financiera. Por inclusión financiera se entiende aquí el acceso y uso de servicios financieros formales, tales como transacciones, ahorros, crédito, seguros, etcétera, por parte de individuos y empresas, que el FMI mide con 64 indicadores para 189 jurisdicciones que abarcan desde 2004 hasta 2018. Las estimaciones muestran que la inclusión financiera está fuertemente asociada con una menor desigualdad, tanto en economías avanzadas como en las economías de mercados emergentes y en desarrollo. Encuentran, además, que la relación está mediada por la profundidad financiera. Por un lado, independientemente de la profundidad, una mayor inclusión financiera se asocia con una menor desigualdad; por otro, la desigualdad cae más a menor profundidad. Pero para el crédito, un mayor acceso reduce la desigualdad cuando la profundidad es baja y media, mientras que la aumenta cuando la profundidad es alta. Estos resultados no solo son estadísticamente significativos, sino también económicamente relevantes: por ejemplo, si un país con poca profundidad financiera (percentil 25 de la distribución global) logra aumentar la inclusión financiera del percentil 25 al 75, se puede esperar que su desigualdad disminuya fuertemente (nueve puntos porcentuales del índice Gini).
Los hallazgos de Cihak y Sahay (2020) confirmaron con bases de datos amplias lo que ya habían encontrado estudios de intervenciones más específicas. Un estudio anterior (Kim, 2016), con datos para 40 países entre 2004 y 2011, que había mostrado que la inclusión financiera es favorable para la equidad, encontró también que la inclusión financiera mejora la relación entre la desigualdad de ingresos y el crecimiento económico. La reducción de la desigualdad de ingresos a través de la inclusión financiera cambia la relación negativa entre la desigualdad de ingresos y el crecimiento económico en una relación positiva. Esta tendencia es más fuerte en los países de ingresos medios y bajos.
La inclusión financiera también contribuye a elevar la productividad, como lo sugieren varios trabajos. Usando datos para China a nivel provincial de 2009 a 2018, Hu, et al. (2021) encontraron que la inclusión financiera es un impulsor significativo del crecimiento de la productividad, puesto que quienes reciben préstamos contribuyen a acelerar la transformación productiva basada en la especialización y la cooperación. Por su parte, los resultados empíricos de Fowowe (2020) muestran que la inclusión financiera, independientemente de cómo se mida, ha ejercido efectos positivos y estadísticamente significativos sobre la productividad agrícola en Nigeria. También se han encontrado impactos positivos de la inclusión financiera en la productividad agrícola en Ghana (Peprah, et al., 2020) y en India (Laha & Kuri, 2013) e impactos positivos en el crecimiento de países africanos (Andrianaivo & Kpodar, 2011) y en el crecimiento a nivel de las provincias en China (Ahmad et al., 2021; Liu et al., 2021). Sin embargo, no todos los estudios apuntan en la misma dirección. Por ejemplo, Chen et al. (2022) examinaron si la inclusión financiera digital afecta la productividad total de los factores de las empresas que cotizan en China. Usando datos de 2011 a 2020, encontraron que el desarrollo de la inclusión financiera digital tiene un efecto negativo significativo en las empresas estatales, aunque no en las demás. En opinión de los autores, el desarrollo de las finanzas digitales requiere la base sólida de los sistemas financieros tradicionales para contribuir a la productividad. Un trabajo sobre empresas del sector manufacturero en Colombia (Gómez, et al., 2020) llega a una conclusión parecida: los esfuerzos de inclusión entendidos como la adopción servicios financieros por parte de las empresas no se reflejan en una mayor productividad debido a limitantes en el acceso al capital y los factores productivos.
Políticas de competencia
De los diversos aspectos de la regulación económica, hay uno que merece especial atención porque puede incidir fuertemente tanto en la igualdad como en la productividad. Se trata de las políticas de competencia, definidas como el conjunto de regulaciones y normas que buscan que las empresas productoras o distribuidoras de bienes o servicios operen en condiciones de rivalidad de mercado que sean favorables a la eficiencia y el bienestar. Colombia está diez posiciones por debajo del promedio de América Latina en el indicador de competencia del World Economic Forum, 2022 (105 entre 141) y ocupa la posición 126 entre 141 países en distorsión de la regulación sobre la competencia. En el componente “grado de dominancia de los mercados,” Colombia está en el puesto 93, y en el que mide la “distorsión de los impuestos y subsidios sobre la competencia,” Colombia está en el 126 (Consejo Privado de Competitividad, 2021). La vigilancia de la competencia en Colombia es responsabilidad de la Superintendencia de Industria y Comercio, pero diversas políticas e intervenciones que inciden en la competencia están controladas por otras entidades.
Las políticas de competencia incluyen las regulaciones para facilitar la creación de empresas y el acceso a los mercados, para que los precios sean fijados en libre competencia, para evitar el abuso de posición dominante y los acuerdos anticompetitivos, y para controlar las fusiones y adquisiciones. El objetivo último de las políticas de competencia no es aumentar el número de empresas en un mercado ni crear condiciones de perfecta competencia, sino generar incentivos para que las empresas mejoren su eficiencia en beneficio de los consumidores y de la economía en su conjunto. Esto implica que no haya favoritismo en las distintas esferas de intervención del gobierno. Por su naturaleza, la calidad de las políticas de competencia y sus efectos son de difícil medición. A continuación, se resume primero la evidencia sobre el vínculo entre competencia y productividad en países en desarrollo y luego la evidencia sobre cómo la competencia incide en la distribución del ingreso y la riqueza en estos mismos países.
Para países en desarrollo, en especial los latinoamericanos, la mayor competencia de productos importados debido a los procesos de apertura ha tenido efectos claros sobre la productividad de los sectores industriales. También en casi todos los países la ampliación de mercados para las exportaciones ha tenido efectos positivos en la productividad, aunque en este caso más limitada a empresas grandes e inicialmente más productivas (véase la reseña de Shu y Steinwender, 2019).
Con información de empresas, diversos estudios para países en desarrollo (Egipto, Jordán, Marruecos, Sudáfrica y Turquía; reseñados en Martínez, et al., 2017) han comprobado que la intensidad de la competencia está fuerte- mente asociada con la productividad de las empresas. Algunos estudios muy recientes para México ofrecen evidencia bastante sólida sobre la relación entre competencia y productividad. Rodriguez-Castelan, et al. (2023) usan los datos de cinco rondas del Censo Manufacturero Mexicano entre 1994 y 2014 para estimar los efectos de la concentración de la industria local sobre la productividad. Los principales resultados muestran que una disminución de 10 puntos en el índice Hirschman-Herfindahl -una medida de la concentración del mercado; en una escala de 0 a 100- explica un aumento del 1 % en la productividad total de los factores. La concentración de la industria local tiene efectos heterogéneos por industrias y su impacto en la productividad varía según el nivel de exposición a los mercados internacionales. Los resultados muestran que el efecto de una mayor exposición al comercio compensa y, en la mayoría de los casos, revierte los efectos negativos de la concentración local sobre la productividad. También con datos censales de México, Misch y Saborowski (2020) exploran hasta qué punto las distorsiones estructurales explican el débil crecimiento de la productividad de México a través de la mala asignación de recursos entre empresas. Encuentran que la mala asignación aumenta con la prevalencia de la informalidad laboral, el crimen, la corrupción y la concentración del mercado y con un acceso más débil a los servicios financieros y de telecomunicaciones.
Hemos visto hasta ahora que a mayor competencia -doméstica e internacional- mayor productividad. Podemos enfocarnos ahora en el rol de las políticas de competencia. Voigt (2009) construyó cuatro indicadores de la calidad de las políticas de competencia: el primero es el contenido sustantivo de las leyes de competencia; segundo, el grado en que incorporan un enfoque económico; tercero, la independencia formal de las agencias de competencia que van a implementar las leyes de competencia y, cuarto, la independencia fáctica de las agencias de competencia. Con datos de corte transversal para 97 países, encontró que los cuatro indicadores contribuyen a explicar las diferencias en la productividad total de los factores, con resultados semejantes para países desarrollados y en desarrollo. Además del efecto directo de las políticas de competencia, también identificaron un efecto indirecto: los países con políticas de competencia más efectivas sufren menos corrupción.
Hay evidencia muy abundante sobre los efectos de distintos aspectos de las políticas de competencia en la productividad de sectores y empresas en los países en desarrollo (Aghion, et al., 2015; Ospina & Schiffbauer, 2010; Rijkers et al., 2014; Schiffbauer et al., 2015). Un tema de especial relevancia para países como Colombia es el tratamiento político discriminatorio y el clientelismo en las políticas para ciertos sectores bien conectados. Como lo analizan Bogliaccini y Luna (2016), incluso partidos de centro izquierda de Chile y Uruguay, que compiten en una plataforma programática redistributiva, ceden a los intereses de las élites, especialmente cuando la interacción sostenida entre los líderes políticos y las élites económicas se convierte en una rutina a largo plazo -como ocurre en Colombia-.
Gracias a un estudio de Ivaldi et al. (2016) hay alguna evidencia de la dimensión que puede alcanzar la cartelización de mercados. Ellos encontraron que los cárteles detectados en varios países alcanzan a controlar ventas hasta del 6,38 % del PIB, mientras que los excedentes derivados de sobreprecios injustificados alcanzan hasta el 1 % del PIB. Como estos datos se refieren a cárteles detectados, ellos creen que el daño total puede ser, cuando menos, cuatro veces mayor. Una base de datos del Equipo de Políticas de Competencia del Grupo del Banco Mundial (citada en Martínez, et al., 2017) contó 227 casos de cartelización en la región latinoamericana entre 1995 y 2015. Los sectores más afectados fueron los de alimentos/bebidas y transporte/logística (39 y 48 cárteles, respectivamente).
Como lo sugieren los estudios reseñados en el último párrafo, la falta de competencia puede perjudicar a los consumidores a través de menor oferta y mayores precios. Si los bienes afectados tienen mayor peso en las canastas de consumo de los hogares de menores ingresos, por este canal la falta de competencia será regresiva. También puede serlo si perjudica las remuneraciones o el valor de los recursos productivos de los hogares de menores ingresos en relación con los de los hogares de mayores ingresos. A continuación, se resume la evidencia sobre estos canales que conectan la falta de competencia con la desigualdad.
Enis et al. (2019) exploran cómo las mayores ganancias y los precios más altos resultantes del poder de mercado inciden en la distribución de ingresos y la riqueza. En el país promedio, con un rango razonable de supuestos, el poder de mercado aumenta la riqueza del 10 % más rico entre un 12 % y un 21 %, mientras que reduce los ingresos del 20 % más pobre en un 11 % o más. En un estudio para México, Urzúa (2013) estimó los efectos distributivos y regionales de las empresas con poder de mercado en México. Sus resultados indican que las pérdidas de bienestar debido al ejercicio del poder monopólico son más onerosas en términos relativos para los pobres, difieren entre el campo y la ciudad y entre los estados de México, siendo los habitantes de las entidades más pobres los más afectados por las empresas con poder de mercado. Para el decil de ingresos más bajos, la pérdida neta de bienestar del consumidor es 20 % más alta que la del decil de ingresos más altos. Para el sector rural, la pérdida de bienestar para el decil de ingreso más bajo es 23 % más alto que la del decil de ingreso más alto.
Diversas políticas que limitan la competencia pueden perjudicar desproporcionadamente a los grupos de menores ingresos en los países en desarrollo (véase una reseña de estudios en Martínez, et al., 2017). Por ejemplo, las intervenciones en los mercados de alimentos mediante aranceles o controles a las importaciones, o mediante la adopción de precios mínimos de compra, que a menudo se justifican para mejorar los ingresos de los productores agrícolas, pueden perjudicar a los pobres, que en su mayoría son consumidores netos -no productores netos- de alimentos. Quienes más se benefician de estas medidas son los grandes productores, con efectos regresivos sobre la distribución del ingreso. Otro mecanismo a través del cual los pequeños productores pueden verse afectados es la falta de competencia en los mercados de insumos -como fertilizantes, combustibles, materiales de construcción- y en los servicios de transporte y comercialización de sus productos. A menudo, estos mercados de insumos y servicios están intervenidos por políticas oficiales que buscan controlar esos mercados y servicios para eliminar intermediarios o para proteger los intereses de los grupos de presión de esos sectores. No es una sorpresa, por lo tanto, que la apertura de los mercados de transporte a la competencia reduzca los precios de los servicios de transporte. En México, los precios del transporte por carretera cayeron un 23 % en términos reales en los cinco años posteriores a la desregulación de la industria del transporte por carretera entre 1989 y 1990. Aunque hay evidencia contundente para países en desarrollo de diversas regiones sobre los efectos de intervenciones de política que limitan la competencia en los mercados de insumos y servicios para los pequeños productores, son pocos los estudios para Colombia u otros países latinoamericanos semejantes.
En síntesis, las políticas e intervenciones que determinan si las empresas y sectores operan en un ambiente de competencia tienen efectos de importancia en la productividad y en la equidad. Puesto que Colombia está muy mal calificado en este campo, es un área con potencial para entender y deshacer el círculo vicioso de inequidad e improductividad. También debería ser un área prioritaria para investigaciones futuras ya que, aunque hay evidencia dispersa para muchos países sobre los vínculos entre las políticas de competencia y la desigualdad y la productividad, el conocimiento específico sobre Colombia es bastante limitado.
Implicaciones para Colombia
Aunque la dotación de factores, la estructura sectorial, la tecnología y los patrones de inserción internacional de un país pueden tener influencia en la productividad y en la distribución del ingreso, ninguna de esas variables determina en forma mecánica los resultados. Todo depende de que las políticas e instituciones que adopte el país sean adecuadas para su estadio y patrón de desarrollo. Ningún país está condenado a un círculo vicioso de improductividad y desigualdad; todo depende de que la sociedad esté comprometida a romper dicho círculo cambiando para ello las políticas e instituciones que más pueden influir simultáneamente en esas dos variables. A partir de los numerosos estudios reseñados este artículo, surgen cuatro estrategias que podrían orientar las decisiones de política y las reformas institucionales en Colombia para tratar de romper en los próximos años el círculo vicioso de desigualdad e improductividad:
Formar individuos con habilidades para desempeñarse laboral y socialmente
Las habilidades cognitivas y no cognitivas son el factor más potente para mejorar las posibilidades económicas de las personas, el desarrollo pro- ductivo del país y el funcionamiento armónico de la sociedad. La formación de las habilidades empieza con el hogar desde el primer momento de la vida, se enriquece con educación formal pertinente y estimulante, y se expande durante la vida laboral mediante la capacitación, los programas de aprendizaje y las interacciones laborales y sociales.
Gravar los ingresos de las personas y focalizar el gasto social
La política fiscal no puede ser la clave para crear un círculo virtuoso de más equidad y más productividad debido a los efectos opuestos que pueden tener en una y otra variable algunos instrumentos de política fiscal, como los impuestos a las empresas, los impuestos indirectos, los impuestos sobre la nómina para financiar la seguridad social y los gastos públicos en educación avanzada, en subsidios a las pensiones atadas a la historia de remuneraciones de los trabajadores y en otros gastos sociales mal focalizados. Pero en Colombia el diseño de todos estos instrumentos de política fiscal puede mejorarse para aliviar la tensión entre los objetivos de eficiencia y equidad. Eso implica, entre otras cosas, gravar más, en forma progresiva, los ingresos de las personas, focalizar el gasto social y reducir el déficit fiscal para contener la deuda pública que, en los niveles actuales, es dañina tanto para la eficiencia como para la equidad.
Inclusión financiera
Tener un sistema financiero medianamente profundo, abierto a la competencia y bien regulado es condición necesaria pero no suficiente para que ese sector sea parte de la solución al círculo vicioso de la improductividad e inequidad. La inclusión financiera es otro ingrediente adicional indispensable, aunque tampoco basta por sí mismo. Ampliar el acceso y uso de servicios financieros formales, tales como transacciones, ahorros, crédito, seguros, etc., para que lleguen a individuos y familias de menores ingresos y a empresas pequeñas reduce la desigualdad, aunque no necesariamente mejora la productividad, pues esto requiere además que las empresas pequeñas tengan acceso adecuado a los factores productivos y a la tecnología digital.
Políticas de competencia
Son nocivos para la eficiencia y la equidad el favoritismo en la regulación de las actividades de sectores y empresas; las intervenciones del gobierno y la cartelización de empresas para manipular la oferta o los precios de insumos, bienes y servicios; y, en general, las políticas que restringen la competencia. Puesto que Colombia se desempeña muy mal en muchos aspectos de las políticas de competencia, esta debe ser un área prioritaria de atención.