La gestión comunitaria del agua en el posconflicto con las Farc-ep en Colombia

Autores/as

DOI:

https://doi.org/10.17533/udea.le.n99a351422

Palabras clave:

equidad, resolución de conflictos, necesidades básicas, instituciones sin ánimo de lucro, suministro de agua

Resumen

En este artículo se analiza el acceso al agua potable y la gestión comunitaria del recurso en las 16 subregiones priorizadas en el posconflicto con las Farc-ep, usando la información de los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET) con sus 16 Planes de Acción para la Transformación Regional (PATR) y sus 170 Pactos Municipales para la Transformación Regional (PMTR). Se identifica como principales problemas: la falta de infraestructura para el abastecimiento del agua potable, la deforestación, la contaminación de las fuentes de agua y la baja capacidad de gestión institucional del recurso hídrico; y se muestran las demandas por la provisión de agua, las mismas que fueron priorizadas en iniciativas de proyectos de gestión y de inversión los PATR y las propuestas de gestión comunitaria que realiza la población que habita estos territorios. Finalmente, se señalan tres grandes retos a los que se enfrenta este sector en el posconflicto y el desarrollo rural colombiano: el reconocimiento jurídico, los recursos para la gestión comunitaria y el aprovechamiento de los aportes PDET.

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Biografía del autor/a

Germán Darío Valencia Agudelo, Profesor del Instituto de Estudios Políticos de la Universidad de Antioquia

profesor titular de la Universidad de Antioquia, Instituto de Estudios Políticos, Grupo Hegemonía, guerras y conflictos, Medellín, Colombia.

Brendan Ecuyer, University of Geneva

Doctor en Socioeconómia de la Universidad de Ginebra, Instituto de Demografía y Socioeconomía, Facultad de Ciencias Sociales, Ginebra, Suiza.

Citas

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Publicado

30-09-2023

Cómo citar

Valencia Agudelo, G. D., & Ecuyer, B. (2023). La gestión comunitaria del agua en el posconflicto con las Farc-ep en Colombia. Lecturas De Economía, (99), 79–110. https://doi.org/10.17533/udea.le.n99a351422

Número

Núm. 99 (2023): Julio - Diciembre

Sección

Artículos

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Derechos de autor 2023 Germán Darío Valencia Agudelo, Brendan Ecuyer

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Introducción

Si bien Colombia es uno de los países con mayor disponibilidad de agua dulce en el mundo -pues tiene un caudal superficial tres veces mayor que el promedio sudamericano y seis veces mayor que el promedio mundial (Carrascal, 2009; Dupuits & Bernal, 2015)- los conflictos y problemas relacionados con el agua son comunes en su territorio, sobre todo, en la zona rural; y forman parte integral del histórico conflicto colombiano. Entre los factores que pueden explicar esta situación está la distribución geográfica desigual; sin embargo, la causa principal se encuentra en la mala gestión institucional y en la mala distribución del preciado líquido, originados en particular por problemas políticos y sociales internos -como corrupción, violencia y conflicto de intereses, entre otros- (Carrascal, 2009). Igualmente, los recursos hídricos de superficie se ven amenazados cada vez más por la elevada demanda del sector minero, la agroindustria y los centros urbanos (Dupuits & Bernal, 2015).

En Colombia -que cuenta con más de 48 millones de habitantes y que es uno de los países con más desigualdades del mundo (Valencia, 2017)- las cuestiones sobre el acceso al agua, junto con las relativas a la distribución de la tierra, son algunas de las prioridades para el desarrollo rural y el proceso de resolución del conflicto (DNP, 2015). Históricamente, el gobierno colombiano ha venido favoreciendo los modelos de gestión pública, privada o de alianza público-privada (APP), descuidando así el modelo de gestión de base comunitaria, que se caracteriza por la gestión voluntaria y participativa de pequeños abastos comunitarios en las zonas rurales y periurbanas; denominado por algunos especialistas como la “tercera opción económica” (Moncada et al., 2013). De hecho, la gestión comunitaria ha demostrado que no tiene nada que envidiar a los modelos de gestión dominantes, tanto en términos cualitativos como cuantitativos (Correa, 2006; Gómez, 2012; Corpenca, 2013); Salazar, 2019; Smits & Urrea, 2003; Silva, 2015; Montoya & Valencia, 2021). Según las cifras, en Colombia se calcula que hay más de 16000 acueductos comunitarios, de los que se benefician más de 12 millones de personas (PROTOS-CEDIR, 2011). Sin embargo, son muchos los factores que han dificultado el desarrollo óptimo de estos sistemas y que ponen hoy en día en peligro su sostenibilidad (Valencia, 2008).

En el país se viene trabajando desde noviembre de 2016 -cuando se firmó con las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia-Ejército del Pueblo (Farc-ep) el Acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera (en adelante Acuerdo Final) (Mesa de Conversaciones en La Habana, 2016)- en la implementación de una serie de reformas con las que trata de poner fin a un largo conflicto armado. El Acuerdo Final es un tratado de paz compuesto por seis puntos, donde se acordaron una serie de reformas económicas, políticas, sociales y legislativas para conseguir desactivar las razones que dieron origen al conflicto y sentar las bases para una paz permanente.

Entre las reformas que contiene el tratado se encuentra la cuestión rural, que se encuentra en el primer punto titulado Hacia un nuevo campo colombiano: Reforma Rural Integral (RRI). En él se contemplan un conjunto de medidas des- tinadas a transformar el campo colombiano con miras a reducir la inequidad social, el atraso productivo y la situación de marginalidad que han sumido a las comunidades rurales en la pobreza y provocado múltiples situaciones de violencias en el marco del conflicto armado interno (CNMH, 2013; Melo et al., 2016). En el Acuerdo Final se ha pretendido dinamizar el desarrollo social, económico y productivo de las zonas más afectadas por el conflicto, generan- do condiciones para revertir las causas de este, tales como la falta de bienes y servicios públicos en algunos territorios (Restrepo & Bernal, 2014).

Las medidas propuestas en el primer punto están agrupadas en tres ejes: el acceso y uso de tierras, los programas de desarrollo con enfoque territorial (PDET) y los planes nacionales para la reforma rural integral. De los tres, los PDET se convirtieron para el gobierno colombiano en uno de los instrumentos que ha posibilitado llegar con las instituciones a las regiones más afectadas por el conflicto armado y articular entre ellas los esfuerzos, así como movilizar a la población en esos territorios en torno a la paz (Valencia & Restrepo, 2020. Son instrumentos de gestión y planeación participativa del desarrollo, construidos desde un proceso dinámico y proactivo de planeación participativa en el cual las comunidades organizadas en torno a grupos motor -integrado por nueve representantes en promedio-, con el que se pretende articular los diversos proyectos de inversión social con la paz y conseguir, a mediano y largo plazo, cerrar la brecha de desigualdad existente entre el campo y la ciudad. Idea que quedó resaltada en el Decreto 893 de mayo de 2017 con el que se crean los PDET.

Los PDET están compuestos por ocho pilares2, todos ellos asociados a los temas básicos del desarrollo territorial, entre ellos el quinto pilar, donde además de la vivienda rural y el saneamiento básico, se trata el tema del agua potable. Siendo este proceso participativo a gran escala una oportunidad única de conocer las demandas relativas al acceso al agua de las comunidades más necesitadas de paz (Valencia & Restrepo, 2020). En breve, estos programas permitieron que, por primera vez, como resultado de un proceso de paz con un actor histórico del conflicto armado, muchas comunidades tuvieran la oportunidad de posicionar una visión multiescalar de desarrollo a mediano y largo plazo, acorde a sus cosmovisiones particulares y nociones de buen vivir (Cepdipo, 2022; Instituto Kroc, 2022).

En el presente artículo se analiza el diagnóstico del acceso al agua potable en los PDET en las 16 subregiones priorizadas en el posconflicto con las Farc-ep para su implementación, e identifica la gestión comunitaria del agua en las demandas sociales que se plantean al respecto, de tal forma que se pueda considerar el papel de la gestión comunitaria del agua en la resolución del conflicto de manera general. Para el análisis se utiliza la información que suministran los 16 documentos planes de acción para la transformación regional (PATR) y los 170 pactos municipales para la transformación regional (PMTR), que contienen variables de los 170 municipios y 19 departamentos del país más afectados por la violencia (ART, 2020).

El artículo está estructurado así: primero se presenta la metodología, en la que se detalla la manera cómo se analizaron los PDET y cómo se identificó y extrajo la información necesaria. Luego, se presentan los análisis de los resultados del diagnóstico sobre el acceso al agua realizados en los PATR y PMTR, y cómo aparecen las demandas -iniciativas y propuestas- enfatizando el modelo de gestión comunitaria en los proyectos de gestión y de inversión de los PMTR, así como las iniciativas definitivas cristalizadas en los PATR que se ejecutarán en los territorios durante los próximos 10 años. Finalmente, se discuten los resultados poniéndolos en perspectiva con el estado actual de la gestión comunitaria y los grandes retos que se presentan en particular en los territorios PDET.

Metodología

Para la construcción de este artículo se utilizó una metodología de análisis cualitativo y descriptivo, se recurrió a fuentes documentales, tanto primarias como secundarias (Galeano, 2004), que permitieron analizar la realidad socio- económica de los territorios seleccionados. En una primera etapa se hizo un rastreo bibliográfico y de fuentes de información; en la segunda se procedió a la sistematización y análisis de la información. Entre la información documental, la más importante fue la ofrecida por la Agencia de Renovación del Territorio (ART), que fue la organización estatal encargada de acompañar la elaboración, seguimiento e implementación de los PDET (Valencia & Chaverra, 2022). Además, se utilizó información recogida de variados informes publicados, durante el tiempo de elaboración de los PDET, por el Instituto Kroc (2018; 2019; 2020; 2022), la Fundación Paz y Reconciliación (Pares) (2018; 2019), la Fundación Ideas para la Paz (2018) y la Procuraduría General de la Nación (2020), entre otros.

Para la construcción o implementación de los PDET, el Decreto 893 de 2017 estableció tres fases de planificación participativa: los niveles veredal, municipal y subregional. Y la metodología para cada fase fue la siguiente:

En la fase veredal cada municipio se dividió en núcleos veredales, dentro de los cuales las comunidades realizaron unas asambleas comunitarias previas en las que se eligieron a los delegados que asistieron a la asamblea general en donde tuvo lugar el proceso de construcción y aprobación del pacto comunitario para la transformación regional (PCTR) (Procuraduría General de la Nación, 2020).

Luego se continuó con la fase municipal, la cual contó con la participación del sector privado, la institucionalidad pública local y las organizaciones sociales, entre otros actores, que se encargaron de tener como producto final un pacto municipal para la transformación regional (PMTR). Y finalmente, se procedió con la fase subregional. Esta se inició con su antecesora, la fase municipal, donde hubo elección de delegados para participar en la fase subregional. En esta última los delegados debieron concertar y aprobar, con los delegados del resto de municipios de la subregión, los planes de acción para la transformación regional (PATR) que son los documentos finales del proceso PDET y donde se encuentran plasmados los proyectos y gestiones definitivos que fueron priorizados por las comunidades (Valencia & Chaverra, 2022). La Figura 1 presenta lo expuesto anteriormente.

Fases de planificación participativa los PDET en Colombia

Figura 1: Fases de planificación participativa los PDET en Colombia

Para esta investigación se analizaron los 16 PATR y se procedió a la revisión de los 170 PMTR. Planes en los que participaron, por lo menos, 220000 personas, de las cuales el 41 % fueron mujeres y un 25 % integrantes de grupos étnicos, en 11000 veredas, 305 consejos comunitarios, 452 resguardos indígenas y seis zonas de reserva campesina (Procuraduría General de la Nación, 2021). Se recopilaron los datos de las decisiones tomadas en los escenarios de participación de los municipios, lo cual ha permitido contar con información más detallada sobre el tema de acceso al agua en los territorios que no aparecen a nivel subregional por ser los datos agregados y demasiado genera- les (ART, 2020). Primero, se observaron los autodiagnósticos establecidos en los PATR y los PMTR, en cuanto al acceso al agua potable, lo que permitió identificar problemáticas comunes en el sector del agua.

Luego, se analizaron y se compararon las iniciativas de origen de los PMTR y las priorizadas en los PATR para resolver los problemas diagnosticados de acceso al agua, haciendo hincapié en la gestión comunitaria del agua e identificando sistemáticamente las iniciativas y propuestas con enfoque de gestión comunitaria. Solamente se han considerado con este enfoque las iniciativa con términos específicos que hacen referencia a este modelo de gestión. Por lo tanto, es importante precisar que el número de iniciativas relevadas no es exhaustivo, ya que en muchos casos los términos utilizados son demasiado generales y no dan precisiones sobre el modelo de gestión. En realidad, son mucho más numerosas las iniciativas con este enfoque.

La gestión comunitaria del agua es entendida aquí como las uniones vecinales, las organizaciones comunitarias y otras formas asociativas sin ánimo de lucro, cuyo objetivo es organizarse colectivamente para atender a la necesidad pública de contar con el servicio de agua en sus casas y lugares de trabajo. Las organizaciones comunitarias de servicios de agua y saneamiento (OCSAS) -comúnmente reconocidas como acueductos comunitarios en Colombia- son, por ejemplo, sistemas gestionados de manera autónoma por juntas de acción comunal (JAC) o comités o asociaciones de usuarios con el fin de abastecer las zonas rurales y periurbanas (Bernal et al., 2014). La terminología para designar la gestión comunitaria del agua varía en función de las regiones y de las comunidades. Estos son algunos de los términos relevados en las iniciativas PATR y PMTR:

  • Designando el sistema de abastecimiento de agua o infraestructura: “acueductos artesanales”, “acueductos veredales”, “acueductos multiveredales”, “acueductos rurales”, “acueductos comunitarios”, “acueductos propios”, “acueductos rurales existentes”, “sistema de tratamiento de agua comunitaria” y “lagos comunitarios”.

  • Designando la organización comunitaria encargada de la gestión: “empresa comunitaria”, “junta administradora de agua”, “asociación de usuarios de acueducto”, “consejos comunitarios”, “Junta de Acción Comunal” y “asociación comunitaria de acueducto”.

Precisando, además, que el objetivo de esta metodología no consiste en entrar a valorar cuál es el modelo de gestión idóneo para mejorar el acceso al agua y contribuir a la resolución del conflicto, ni ocultar la existencia de iniciativas de fortalecimiento de empresas públicas y privadas de servicios públicos o soluciones individuales, sino visibilizar las propuestas de origen comunitario y analizar su papel en este proceso participativo que son los PDET y, por extensión, en el posconflicto y desarrollo rural.

Análisis de resultados: el acceso al agua y la gestión comunitaria del agua en los PDET

En Colombia, la diferencia en el servicio de acueducto entre las zonas urbanas y rurales es muy dispar. Así, por ejemplo, mientras que en las zonas urbanas la cobertura en 2017 era del 98 %, en promedio -cifra muy similar a la de los países europeos- en las zonas rurales este porcentaje llega al 73 %. Números que se reducen ostensiblemente en las zonas PDET, ya que allí la cobertura es tan solo del 10 %, muy parecida a la situación que se tiene en África subsahariana. Disparidad que persiste en el tema del agua no apta para el consumo humano, representando en las zonas urbanas el 86 %, mientras en las zonas rurales este porcentaje es cercano al 58 % (Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, 2018).

De ahí que se esperara tanto en los diagnósticos como en las demandas sociales de las zonas PDET un interés recurrente de las comunidades entorno al acceso al agua. Estos programas han servido para ratificar y complementar los diagnósticos y peticiones que a nivel local se han realizado sobre el sector de agua potable. Información que tiene un gran valor para cumplir las metas establecidas por el gobierno, aumentar en tres millones de personas el acceso al servicio de agua en la ruralidad (Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, 2018).

Diagnóstico del acceso al agua potable en los territorios PDET

Cifras agregadas de los PDET muestran en la fase veredal una participación de 157979 personas por las 1626 unidades básicas de planeación (UBP). Un promedio de 91 personas por núcleo veredal y en la fase municipal se registró una participación total de 16313 personas, es decir, un promedio de 96 personas por cada uno de los 170 municipios PDET. Una vez construidas las iniciativas en el marco de la segunda fase municipal, la ART llevó a cabo una última fase subregional para concertar, de abajo hacia arriba, las propuestas e iniciativas a priorizar por cada uno de los ocho pilares. En esta fase la participación fue mucho más reducida, llegando a 4246 personas en las 16 subregiones.

En total se identificaron 34704 problemáticas veredales. En promedio, 2169 por cada subregión, 204 por cada municipio y 21 por UBP. La siguiente fase, a nivel municipal, derivó en un incremento de las iniciativas que fueron objeto de revisión por parte de las comunidades, las instituciones, la sociedad civil y los actores privados. Las 31023 iniciativas de la fase veredal que escala- ron a esta fase incrementaron en 1,9 %. Al final de esta etapa resultaron 31630 iniciativas.

De estas, el 9 % corresponde al pilar 5: vivienda rural, agua potable y saneamiento básico rural (Fundación Paz & Reconciliación, 2019). Se identificó una tendencia de problemáticas recurrentes en los 170 municipios: tres grandes problemáticas resaltan en los diagnósticos municipales (véase Figura 2). El problema más diagnosticado es la falta de infraestructura para el abastecimiento del agua desde la fuente a los hogares; le siguen la deforestación y contaminación de fuentes debidas a las actividades agrícolas, de tala, de quema, la ganadería, las actividades mineras, petroleras, la urbanización sin planificación y el manejo inadecuado de desechos sólidos y de aguas residuales, entre otras cosas. Finalmente, están los asuntos de gestión que hacen referencia a los problemas de manejo operativo y administrativo de los sistemas de acueductos, de pozos o de jagüeyes, de manejo ambiental y uso de los recursos hídricos tanto a nivel individual como comunitario y a los conflictos relativos al acceso al recurso.

Problemáticas de acceso al agua identificadas en los municipios PDET

Figura 2: Problemáticas de acceso al agua identificadas en los municipios PDET

Cabe destacar que la mayoría de los municipios ha mencionado la riqueza hídrica de su territorio. De hecho, muy pocos municipios han diagnosticado la falta de recursos hídricos como problemática del acceso al agua. Es importante contrastar este último aspecto con las problemáticas identificadas para entender que el problema del acceso al agua para la gran mayoría de los municipios PDET, no reside en la escasez sino en la mala gestión institucional del recurso y en la falta de inversión para asegurar la calidad y continuidad del servicio.

Iniciativas para el acceso al agua en los PDET

De manera general, los 16 PATR muestran que las iniciativas de inversión pública propuestas con más frecuencia por las comunidades fueron obras de infraestructura -como la pavimentación de vías terciarias, la construcción de puentes y acueductos, el mejoramiento de sedes comunitarias, la construcción de escuelas, el mejoramiento de la infraestructura de los hospitales- y proyectos productivos agropecuarios. Estas priorizaciones han quedado en los PATR que, como se dijo, son el documento final que contiene las gestiones y proyectos definitivos que se ejecutarán en los territorios durante los próximos 10 años. Según cálculos de la Fundación Paz & Reconciliación (2019, p. 18), “[…] en los PATR el 29 % (341) de iniciativas resultaron ser de Gestión y el 71 % (837) de Proyecto”. Esto reafirma la necesidad de proyectos de largo aliento, de una estructuración especializada y de la articulación de las entidades de gobierno en sus diferentes niveles para abordar las soluciones en plazos de 5, 10 o 15 años, como lo estipulan los PDET.

En el marco de la implementación de la metodología PDET, de abajo hacia arriba, es evidente que no a todas las problemáticas se les podía priorizar, así como tampoco se podían escalar todas las iniciativas, a pesar de que ese debería ser el objetivo final. Por consiguiente, tras tres años de formulación de los PDET -entre 2017 y 2019-, el resultado fue la construcción de los PATR y las iniciativas priorizadas para cada territorio. De las iniciativas menciona- das en cada una de las fases, quedaron priorizadas y viabilizadas solamente 1178, es decir, el 3,72 %, lo que significa que cuatro de cada 100 iniciativas de los niveles veredal y municipal alcanzaron a escalar y llegar a la fase subregional, donde finalmente se consignaron los 16 PATR con las estimaciones presupuestales pertinentes.

Las iniciativas del pilar 5 pasan de representar el 9 % en los PMTR, a 4 % del total de iniciativas priorizadas en los PATR (Fundación Paz & Reconciliación, 2019). Las iniciativas priorizadas en los PATR para el acceso al agua potable corresponden dentro de este pilar a casi la mitad de las iniciativas (46 %), lo que no alcanza a representar ni el 2 % del total de iniciativas priorizadas. Las iniciativas PATR para el acceso al agua están en adecuación con los diagnósticos y se pueden clasificar en iniciativas de infraestructura, de protección y conservación de las fuentes, y de fortalecimiento de la gestión.

Las iniciativas de infraestructura reagrupan la construcción, el mejoramiento o ampliación de los sistemas de acueducto o de pozos con sus respectivos componentes -bocatoma, bombeo, desarenadores, plantas de tratamiento, tanques de almacenamiento, redes, etc.-. También abarcan el diseño y la elaboración de soluciones familiares. La protección y conservación de las fuentes designa la compra de predios con presencia de microcuencas y los programas de conservación y reforestación de las fuentes hídricas que abastecen de agua a la zona rural y centros poblados. El fortalecimiento de la gestión se entiende en este caso como los programas de capacitación, talleres o asistencia técnica a nivel individual, comunitario o empresarial en temas de operación, administración y mantenimiento. También sigue la tendencia de “proyectos de largo aliento” ya que la gran mayoría de estas iniciativas aparecen bajo la marca “proyecto”. Solamente cuatro de 22 iniciativas son de “gestión”.

Y, al comparar las iniciativas municipales PMTR y las iniciativas prioriza- das PATR, se observan variaciones en términos de peso de los grandes temas para el acceso al agua. Se equilibran las iniciativas de infraestructura con las de protección y conservación de fuentes hídricas que pasan de representar el 12 % de las iniciativas PMTR al 42 % de las iniciativas priorizadas PATR, mientras las iniciativas de fortalecimiento de gestión pasan del 13 % al 16 % en los PATR (véase Figura 3).

La gestión comunitaria del agua como enfoque transversal

La gestión comunitaria aparece como el denominador común, tanto en los diagnósticos municipales como en las iniciativas y propuestas realizadas dentro del tema del agua. Al analizar cada una de las 749 iniciativas municipales de acceso al agua -sean estas iniciativas de infraestructura, de gestión o protección y conservación de las fuentes- sobresale el enfoque de la gestión comunitaria, es decir, que se identifican términos que se refieren a este modelo de gestión. Sin embargo, existe una falta de coherencia entre el nivel municipal y el subregional: y es que las iniciativas priorizadas PATR no reflejan las especificaciones que se pueden observar en las iniciativas municipales PMTR con respecto al enfoque privilegiado para resolver la problemática del acceso al agua en los territorios.

Iniciativas para el acceso al agua en los municipios PDET

Figura 3: Iniciativas para el acceso al agua en los municipios PDET

La proporción de iniciativas municipales con enfoque de gestión comunitaria es casi cinco veces mayor a la que podemos observar en las iniciativas priorizadas (véase Figura 4). Esto se podría explicar por la necesidad de pre- sentar términos más generales y menos detallados en los PATR con el fin de incluir a todos los municipios. Pero dada la proporción homogénea y significativa de iniciativas con enfoque de gestión comunitaria en todas las subregiones y casi todos los municipios -en solamente cinco municipios de los 170 no se hace referencia a la gestión comunitaria del agua-, su casi invisibilidad en los PATR es cuestionable.

Los estudios de casos de tres subregiones, Alto Patía Norte del Cauca, Sur del Tolima y Urabá Antioqueño, con base en la información y los datos de los PATR y PMTR, ilustran esta tendencia en las subregiones PDET.

La gestión comunitaria en las iniciativas de agua

Figura 4: La gestión comunitaria en las iniciativas de agua

En la primera subregión del Alto Patía Norte del Cauca se cuenta en la mayoría de sus 24 municipios con una gran riqueza en recursos hídricos. Sin embargo, se observa una alta contaminación de las fuentes y fuertes carencias en infraestructuras del servicio de agua y potabilización. En 23 de sus 24 municipios se hace referencia explícita a la gestión comunitaria del agua en la formulación de las iniciativas. Y de las 99 iniciativas municipales relativas al acceso al agua, 70 hacen referencia al modelo de gestión comunitario del agua.

A nivel de infraestructura, para esta subregión se hace referencia a la realización de los estudios, diseños y a la construcción o mejoramiento de acueductos veredales, rurales, colectivos, comunitarios o acueductos existentes en la zona rural en 17 municipios de los departamentos del Cauca, del Valle del Cauca y de Nariño. A nivel de conservación de las fuentes abastecedoras de agua, se enfatiza en la gestión de proyectos de compra de predios, de conservación y reforestación para la protección de fuentes hídricas que abastecen a las comunidades o los acueductos veredales en los municipios de Balboa (Cauca) y Mercaderes (Cauca), por ejemplo.

En cuanto a la implementación de programas de fortalecimiento organizativo y capacitación de las comunidades, aparecen iniciativas para crear y fortalecer a nivel técnico y administrativo a las juntas administradoras, organizaciones administradoras, líderes y organizaciones de base comunitaria para la operación de los servicios públicos de agua potable en 12 municipios de los departamentos del Cauca, del Valle del Cauca y de Nariño.

Para la segunda subregión, la del Sur del Tolima, a pesar de la riqueza hídrica de la zona, la carencia generalizada de acueductos y alcantarillados es una problemática que aqueja a la ruralidad. A eso se puede agregar el hecho de que los municipios no cuentan con escenarios adecuados para la disposición de basuras y tampoco con beneficiadoras para el ganado, hechos que agudizan los problemas de salud, la contaminación, especialmente de las fuentes hídricas y la utilización de alternativas improcedentes y en condiciones de ilegalidad. Para remediar esta situación se prioriza la gestión comunitaria en sus cuatro municipios a través de iniciativas de construcción y mejoramiento de acueductos veredales, comunitarios o de caseríos dando bastantes detalles sobre la localización y el tipo de intervención técnica que se requiere. Son 37 las iniciativas municipales para el acceso al agua en esta subregión, de las cuales 27 hacen referencia a la gestión comunitaria del agua.

Por ejemplo, en el municipio de Chaparral se propone, entre otras cosas, la construcción de plantas de tratamiento para agua potable en los acueductos de los centros poblados de la localidad y el mejoramiento de los acueductos rurales y, en particular, del acueducto comunitario de la vereda Tuluní, para aumentar así su capacidad de abastecimiento. En el municipio de Ataco, se propone construir plantas de tratamiento para los acueductos de los 10 caseríos. También se hace énfasis en la conservación de las fuentes y fortalecimiento de la gestión comunitaria a través de la implementación de proyectos de protección y conservación de las zonas proveedoras de agua con restauración y capacitación de las comunidades. En el caso de Ataco, se requiere reforestar y capacitar a la comunidad en el cuidado de las fuentes hídricas de las 104 veredas del municipio, mientras en Planadas se solicita reforestar la bocatoma de los acueductos de las veredas La Palmera y San Pedro en el Resguardo Nasa de Gaitania, fortaleciendo en paralelo la capacidad organizacional, social, política y económica en las asociaciones de usuarios de acueductos rurales.

Finalmente, en la tercera región, la de Urabá Antioqueño, de acuerdo con el índice sintético de condiciones de vida (ISCV), el 62,5 % de la población rural dispersa de la subregión PDET se encuentra en condiciones de pobreza multidimensional (IPM). El alcantarillado es la principal privación donde, el 96,2 % de los hogares rurales no están conectados a alcantarillado, y el 88,7 % adolece de conexión a acueducto. La fuente de agua para consumo de los hogares la toman principalmente de pozos sin bomba o jagüey, de aguas lluvias, quebradas y ríos. La mayoría de los hogares rurales eliminan las excretas al aire libre y en menor cuantía lo hacen conectados a pozos sépticos. A través de las iniciativas se afirma con claridad la voluntad de adelantar inversiones en gestión comunitaria como estrategia para el acceso al agua. De las 42 iniciativas municipales de acceso al agua 35 le apuestan por la gestión comunitaria del agua.

En los ocho municipios se prioriza la construcción o mejoramiento de acueductos veredales y multiveredales con el fin de abastecer de agua potable los hogares campesinos e indígenas, así como el fortalecimiento de las asociaciones comunitarias. Por ejemplo, se propone realizar mejoramiento en los acueductos veredales en cuanto a la distribución, ampliación de redes y estructuras de planta de tratamiento en 14 veredas del municipio de Carepa, y construir acueductos veredales y multiveredales para el acceso a agua potable en los núcleos veredales de Guapa, Champita, comunidades indígenas, Peñita y Sadem, en el municipio de Chigorodó. En los municipios de Mutatá y Apartadó se requiere, respectivamente, capacitación para las comunidades campesinas e indígenas donde se encuentren fuentes hídricas para la administración de los acueductos veredales construidos y por construir, y capacitación sobre el manejo y administración del acueducto veredal del núcleo Media Cuesta. Incluso, se especifica en Apartadó qué comunidades quedaron afectadas por la entrega de administración de acueductos a las Empresas Públicas de Apartadó (EMPAPA).

En el municipio de Dabeiba, por ejemplo, una de las propuestas es gestionar ante Corporación para el Desarrollo Sostenible del Urabá (CorpoUrabá) la concesión de aguas de uso privado a ser administradas por las comunidades, con el fin de garantizar el consumo de agua potable. También se han pensado estrategias de conservación de las fuentes comunitarias como se puede ver en el municipio de Turbo, donde se espera capacitar en conservación y protección de nacimientos de agua, bosques naturales, fauna y flora en las comunidades campesinas y étnicas. Y el municipio de Necoclí, donde se quiere delimitar los territorios para proteger las fuentes y nacimiento hídricos que permitan la conservación de las fuentes y nacimientos naturales de agua.

Discusión: problemática de la gestión comunitaria del agua en Colombia y aporte de los PDET

Las sucesivas políticas públicas de agua, como son los planes departamentales de agua (PDA) o el programa de agua para la prosperidad (PAP) han mostrado sus límites (Urrea, 2013). Aunque el gobierno colombiano ha estado trabajando en los últimos años para desarrollar una estrategia nacional para el acceso al agua y al saneamiento en el área rural, y ha incrementado efectivamente el presupuesto asignado a esta área, los esfuerzos siguen siendo insuficientes por el momento. Las inversiones públicas y privadas en agua rural en 2013 representaron tan solo el 8,5 % del total de las inversiones (DNP, 2014).

Ante la incapacidad de los inversores privados y del gobierno de cerrar la brecha entre las zonas rurales y urbanas, la gestión comunitaria representa una verdadera alternativa a los modelos dominantes. En particular, se ha establecido en las zonas rurales y ha demostrado su capacidad para abastecer a las poblaciones más pobres en las zonas más remotas, así como en las afueras de las ciudades, donde otros proveedores de servicios han fracasado. Sin embargo, las políticas públicas actuales siguen poniendo en peligro la sostenibilidad de este modelo de gestión que también ha demostrado su eficacia en términos de prevención y resolución de conflictos. Efectivamente, su particular modo de funcionamiento, basado en lógicas de inclusión y participación democrática, contribuye considerablemente a reforzar el tejido social de las comunidades (Gómez, 2012; Salazar, 2019).

A continuación, se identifican tres de los principales problemas que se tiene en el país en la provisión del agua potable por parte de las comunidades organizadas, problemas que deben ser atendidos y priorizados por el Estado para lograr avanzar en el fortalecimiento de un tercer sector de la economía, que ha mostrar su poder en el ofrecimiento del servicio y en bienestar de los usuarios.

Falta de reconocimiento jurídico

La Ley 142 de 1994, resultante del proceso de descentralización y de la reforma a la prestación de los servicios públicos, que hace hincapié en las innovaciones tecnológicas y la eficiencia centrándose en los medianos y grandes prestadores, alinea la prestación del servicio con la lógica del mercado. De ahí, se ofrece la posibilidad a los particulares, las empresas privadas o las comunidades organizadas gestionar y administrar los sistemas de agua y, en muchos casos, convertirse en propietarios (Moncada et al., 2013). Esta ley, que reconoce efectivamente las asociaciones comunitarias de gestión del agua, sin mencionar por ello el modelo de gestión comunitaria -el término utilizado es comunidades organizadas- es insidiosa en muchos aspectos.

En efecto, dado que no existe una reglamentación específica a nivel nacional para tales organizaciones, se les exige que cumplan las mismas normas por las que se regulan las grandes empresas en el mercado (Valencia, 2008). Cumplir con las normativas establecidas por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD) o la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA), que promueve la competitividad entre los proveedores de servicios públicos (World Bank, 2016), es un fardo para estas modestas estructuras, que luchan por financiarse y sostenerse. En consecuencia, se ven obligadas a competir con las entidades públicas y privadas en lo que respecta a los gastos, la fiscalidad o las normas de calidad del agua (Dupuits & Bernal, 2015).

En esta lógica, la Resolución 717 de 2015 de la CRA reduce los sistemas de agua comunitarios a “pequeños proveedores” dedicados a la actividad económica comercial, ignorando así su funcionamiento comunitario, solidario y sin fines de lucro. Además, mediante las resoluciones 825 de 2017 y 844 de 2018 se ven obligados a aplicar una metodología de tarificación cada vez más compleja, sin tener en cuenta la metodología histórica de estas organizaciones, que consiste en definir la contribución por hogar, en la asamblea general, de acuerdo con las capacidades de pago locales (Red Nacional de Acueductos Comunitarios, 2018).

Sobre esta base, la legislación y los planes de desarrollo nacionales aplicados por el gobierno colombiano representan, en realidad, limitaciones considerables y pueden considerarse como un medio para frenar el desarrollo de los sistemas comunitarios. Pueden, por ejemplo, utilizarse como medio de presión para obligarlos a convertirse en empresas de servicios públicos o a desaparecer (Moncada et al., 2013). Cabe señalar que muchas de las nuevas empresas de distribución de agua son el resultado de la transformación de las asociaciones comunitarias, que, según sus detractores, son incapaces de cumplir los requisitos técnicos y estructurales de modernización (Llano, 2015). Otras desaparecen o simplemente son privatizadas por empresas públicas o privadas por falta de medios financieros para sobrevivir.

Esta falta de reconocimiento parece ir mucho más allá de los reglamentos y los requisitos técnicos, siendo más bien de carácter económico, político e ideológico. La mera mención del modelo de gestión comunitario es problemática en el ámbito estatal, ya que los documentos oficiales no reconocen en ningún momento este modelo de gestión como tal. El Decreto 1898 de 2016, por ejemplo, utiliza el término .esquemas diferenciados.en el ámbito rural para designar los sistemas hídricos comunitarios, definiéndolos como alternativas temporales.

Falta de recursos del sistema de gestión comunitaria

Un estudio de varios acueductos comunitarios en el departamento del Valle del Cauca, que se centra en el aspecto financiero y en los mecanismos de financiación posteriores a la construcción, pone de relieve las dificultades financieras a las que se enfrentan y la falta de apoyo técnico externo (Domínguez et al., 2016). Este estudio muestra que las capacidades y los recursos varían ampliamente entre las asociaciones. Por un lado, los sistemas más desarrollados se basan en personal asalariado, sistema de impuestos, inversiones y rentas. Por otro lado, las empresas más pequeñas no disponen de la organización ni los recursos necesarios para llevar a cabo tan siquiera las tareas más básicas. Por ejemplo, la mayoría de las asociaciones utilizan contribuciones financieras adicionales y, a veces, la participación de los usuarios en caso de que los daños requieran reparación.

En cualquier caso, la falta de recursos financieros destinados al funcionamiento y mantenimiento de los sistemas de abastecimiento de agua, así como la falta de conocimientos técnicos, se han identificado como los principales riesgos de fracaso de estos sistemas de gestión comunitaria. Según Smits et al. (2013), el apoyo externo posterior a la construcción debería ser parte integrante de la gestión comunitaria, ya que los costos de los conocimientos técnicos o financieros son demasiado elevados para ser sufragados mediante las tarifas de los usuarios. Además, el número limitado de usuarios no permite alcanzar economías de escala que generen ingresos para acceder a esos conocimientos especializados.

Los aportes de los PDET para la gestión comunitaria del agua

A pesar de la falta de reconocimiento constitucional y de la fragilidad financiera de las asociaciones de gestión comunitaria, el recurso a este modelo de gestión sigue aumentando en las zonas rurales. En el análisis del acceso al agua en los PATR y PMTR se observa la voluntad explícita de las comunidades PDET de contar con la gestión comunitaria en la ejecución de las iniciativas planteadas. Aunque el gobierno sigue insistiendo en “aprovechar las economías de escala y promover la regionalización” en la zona rural (DNP, 2019, p. 677), estrategia que afecta a estos sistemas regidos por otras lógicas, cabe resaltar la evolución de su postura acerca de la gestión comunitaria estos últimos años y valorar los aportes al respecto del proceso PDET.

El gobierno reconoce en el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 “Pacto por Colombia, pacto por la equidad” presentado tras la elaboración de los PDET que “la provisión de agua y saneamiento básico en zonas rurales tiene en la gobernanza comunitaria la oportunidad para el necesario cierre de brechas con respecto al ámbito urbano” (DNP, 2019, p. 677). Es más, se propone garantizar “la gobernanza comunitaria” a través de medidas de asistencia técnica, flexibilización de trámites o vigilancia diferencial entre otras (p. 683).

De ahí, se tendría que considerar la gobernanza en su totalidad, económica, política y social. El trato jurídico no diferenciado sigue disuadiendo a muchas asociaciones de normalizarse (Chaves & García, 2009), lo que les impide, por ejemplo, acceder a subsidios tarifarios o a proyectos en convenio con los municipios. Por tanto, es importante tener presente la necesidad de un cambio estructural para un reconocimiento efectivo de la gestión comunitaria del agua, históricamente invisibilizada. Este cambio estructural requiere necesariamente un reconocimiento jurídico específico, teniendo en cuenta las particularidades de estas entidades.

Conclusiones

En la elaboración de los programas PDET se observa una participación histórica en Colombia de diversos actores, cumpliendo la esencia de ser un proceso de planeación colectiva y no una imposición unilateral del gobierno, ni una política de desarrollo generalizada para todas las regiones priorizadas. Los PDET fueron pensados e implementados como proyectos construidos de forma participativa con las comunidades que se beneficiarían directamente del acuerdo final, destacando que en el centro de estos programas deberían estar los miles de ciudadanos que aún reivindican la posibilidad de tener satis- fechas sus necesidades básicas más elementales.

En 2022, los PDET cumplieron 60 meses, desde la emisión del Decreto 893 de 2017 que reglamentó su desarrollo. Programas que representan una oportunidad de proveer de bienes y servicios públicos al 30 % de los territorios tradicionalmente carentes de presencia del Estado y de la inversión priva- da en Colombia y donde, debido a la riqueza que poseen en recursos naturales, puede ser aprovechada por la ilegalidad. El Gobierno Nacional, a través de la ART, ha intentado con estos programas, llegar a los municipios más afectados por el conflicto armado, tratando de impulsar la participación ciudadana y la planeación del desarrollo en los diversos espacios del sistema democrático, promoviendo proyectos de inversión social, económica y productiva en los territorios rurales.

Con la culminación de la elaboración de los PDET en enero de 2019 se realizó un ejercicio democrático que, de seguir así, contribuirá a la construcción de paz en Colombia, dinamizará el desarrollo social, económico y productivo de los territorios rurales, de la economía campesina y familiar, y contribuirá a la solución de las causas que dieron origen al largo conflicto armado interno, para finalmente cerrar la brecha de desigualdades entre lo rural y lo urbano en Colombia.

En el ámbito del acceso al agua, este artículo puso de relieve la demanda de las comunidades en torno a la gestión comunitaria. Si se toman en cuenta en su totalidad, los PATR y PMTR representan un indicador significativo que reafirma la voluntad del campo colombiano de contar con la gestión comunitaria para el mejoramiento del acceso al servicio de agua potable y el desarrollo rural. En estos documentos, mediante diagnósticos e iniciativas, se reflejan relativamente bien, las necesidades de los municipios PDET en cuanto acceso al agua se refiere y en particular, qué tipo de intervención se está pidiendo.

En el análisis del diagnóstico se destacan, sobre todo, la falta de infraestructura para el abastecimiento del agua potable y los problemas de deforestación y contaminación de las fuentes de agua. En menor medida, también se observan los problemas de gestión del recurso hídrico. Más adelante, en el análisis de las iniciativas y comparando los PATR con los PMTR, se pue- de comprobar la adecuación entre el diagnóstico y las soluciones presentadas en cuanto a los temas identificados. Aunque también se pudo observar un reajuste en la priorización de los temas PATR. Se vio, por ejemplo, cómo el tema de protección y conservación de las fuentes aparece reforzado en los PATR y cómo el tema de infraestructura pierde protagonismo. Finalmente, la omnipresencia del enfoque de la gestión comunitaria del agua en los PDET. Aunque no aparezca de forma relevante en los PATR -aparece en 13 % de las iniciativas priorizadas- su importancia es significativa en las iniciativas municipales, ya que el 62 % de éstas tienen un enfoque de gestión comunitaria.

Lo esperado con las propuestas e ideas que salen de las comunidades y que se establecen en los PCTR, PMTR y PATR, es que aquéllas sean aprovechadas por las administraciones municipales quienes deberían tener en cuenta esos proyectos para incluirlos en los planes de desarrollo municipales. El Decreto 893 del 28 de mayo de 2017 establece que los PDET deben articularse con el Plan Nacional de Desarrollo (PND), los planes de ordenamiento territorial - POT-, los planes básicos de ordenamiento territorial (PBOT) y los esquemas básicos de ordenamiento territorial (EBOT).

Resulta alentadora la consideración de los hallazgos de los PDET que ha llevado el gobierno a presentar objetivos y medidas específicos enfoca- dos a la gestión comunitaria del agua en el PND 2018-2022. De ahí, que sea imprescindible aprovechar este impulso dado por los PDET y los primeros pasos del gobierno en cuanto al reconocimiento de la gestión comunitaria del agua para materializar los esfuerzos realizados, tratando el problema de fondo. Para hablar de “gobernanza comunitaria” es necesario reconocer derechos y deberes entrando a valorar un reconocimiento jurídico específico.

Por lo tanto, la iniciativa legislativa popular para el derecho a la autogestión comunitaria (Ley Propia), presentada a finales de 2017 por la Red Nacional de Acueductos Comunitarios, que tiene como objeto revisar las leyes anteriores y reconocer sus particularidades, ha permitido iniciar el diálogo con una buena base de trabajo. Por otra parte, el programa del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio “Agua al Campo”, encargado de hacer el seguimiento a la ejecución de las iniciativas de agua en los 170 municipios PDET y a los avances en materia de normatividad, regulación y política pública del sector de agua y saneamiento, puede ser una oportunidad de continuar el diálogo y avanzar en el país en una política de derecho a la autogestión comunitaria y de derecho humano al agua.

Acknowledgements

Agradecimientos

Este artículo es resultado de la investigación Estructuras de gobernanza para el posacuerdo con las Farc-ep en Colombia (2016-2020), financiado con el Comité de Apoyo a la Investigación (CODI) de la Universidad de Antioquia, desarrollado en la línea conflicto armado, paz negociada y posconflicto del Grupo de Investigación Hegemonía, Guerras y Conflicto del Instituto de Estudios Políticos de la misma universidad. Además, es resultado de la estancia de investigación doctoral de Brendan Enorig Louan Ecuyer del Instituto de Demografía y Socioeconomía, Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de Ginebra.

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2 Los ocho pilares son: 1. Ordenamiento social de la propiedad rural y uso del suelo, 2. Infraestructura y adecuación de tierras, 3. Salud, 4. Educación Rural y Primera Infancia, 5. Vivienda, Agua Potable y Saneamiento Básico, 6. Reactivación económica y producción agropecuaria, 7. Garantía progresiva del derecho a la alimentación, 8. Reconciliación, convivencia y construcción de paz.
1 El artículo es resultado de la investigación Estructuras de gobernanza para el posacuerdo con las Farc- ep en Colombia (2016-2020), financiado con el Comité de Apoyo a la Investigación (CODI) de la Universidad de Antioquia, desarrollado en la línea Conflicto armado, paz negociada y posconflicto del Grupo de Investigación Hegemonía, Guerras y Conflicto del Instituto de Estudios Políticos de la misma universidad. Además, es resultado de la estancia de investigación doctoral de Brendan Enorig Louan Ecuyer del Institut de Démographie et de Socioéconomie, Faculté des sciences de la Société de la University of Geneva.
Cómo citar / How to cite this item: Valencia, G., & Ecuyer, B. (2023). La gestión comunitaria del agua en el posconflicto con las Farc-ep en Colombia. Lecturas de Economía, 99, 79-110 https://doi.org/10.17533/udea.le.n96a351422