Introducción
En este texto se consideran algunos desarrollos centrales en la historia económica de Colombia en los últimos cien años, comenzando en 1923, el año de creación del Banco de la República. Se analiza la dinámica de la economía en la primera sección, y la evolución de la pobreza, la calidad de vida y la distribución del ingreso en la segunda. Posteriormente, en la sección III, se consideran dos aspectos relacionados con “estructura” productiva: la evolución de la industria y el grado de convergencia en el ingreso per cápita regional. Finalmente, la sección IV considera tres aspectos de la política económica y sus resultados: la política monetaria y la inflación; la política cambiaria y la evolución de la tasa de cambio; y la política comercial, las exportaciones y las importaciones.
Algunos resultados han sido muy positivos, al menos en relación con lo sucedido en el resto de América Latina, y hemos aprendido en materia de política económica. La economía ha crecido más y de manera más estable que en el resto de la región, ha habido una mejora paulatina y acentuada en la calidad de vida, y no sufrimos las hiperinflaciones que si padecieron Argentina, Bolivia, Brasil y Perú en la segunda parte de los años de 1980. De otra parte, tenemos un régimen monetario y cambiario que parece ser adecuado para nuestras necesidades. En particular, la flotación cambiaria adoptada desde finales de 1999 ha eliminado las crisis cambiarias que tantas veces azotaron al país, y ha permitido una política monetaria contra cíclica.
No lo hemos hecho bien en otras áreas: la pobreza cayó más que en la región, pero sigue siendo muy alta, y está asociada en parte al comportamiento del mercado laboral: Colombia es uno de los países con mayor desempleo en la región, y este se eleva excesivamente durante las crisis. Una gran parte del ingreso va a los más ricos, en parte por la incapacidad del estado para recaudar impuestos y distribuirlos de manera progresiva. Tampoco se han logrado aprovechar las enormes ventajas que brinda el comercio internacional, con una economía muy cerrada y más de 50 mil medidas no arancelarias que hacen prohibitivo el comercio y que constituyen un impuesto a las exportaciones. Finalmente, en los últimos cien años hemos tenido períodos de mucha violencia en 1948-1958 y en 1995-2055. Algunos analistas como Cárdenas (2007) sugieren que la intensificación del conflicto armado ha castigado la buena marcha de la economía.
I. La dinámica de la economía
En términos de crecimiento económico a Colombia le fue bien en el siglo XX. Fue la tercera economía de Latinoamérica con mayor crecimiento en su PIB per cápita, superada solo por Venezuela y Brasil. Esto contrasta con su desempeño en el siglo XIX, cuando fue una de las economías con peores resultados en la región. De acuerdo con las estimaciones de Kalmanovitz (2011) la tasa de crecimiento anual promedio del PIB per cápita fue de 0,4 % y la de las exportaciones per cápita fue 0 %. Como resultado, a comienzos del siglo XX las exportaciones de Colombia en términos per cápita solo superaban las de Haití y Honduras.
En contraste con el siglo XIX, el crecimiento colombiano del siglo XX fue muy dinámico. A lo largo del siglo XX la población se expandió más de nueve veces (Figura 1 y Figura 2), con un crecimiento anual de 2,2 % en el PIB per cápita real (Figura 3), jalonado en parte por las exportaciones -en términos per cápita crecieron a una tasa real anual de 1,9 % entre 1905 y el 2000-. Veremos, sin embargo, que estas fueron mucho más dinámicas en los países emergentes “exitosos” durante la segunda parte del siglo (ver subsección C del apartado IV). El PIB per cápita real de Colombia creció más que el del promedio de Latinoamérica en 1990-2022 (Figura 4), lo que permitió cerrar la brecha frente al resto de la región (Figura 5).
Figura 1
Evolución de la población total de Colombia entre 1905 y 2023
Fuente: elaboración propia a partir de las proyecciones y retroproyecciones de población del DANE (2023).
Figura 2
Crecimiento promedio anual de la población total de Colombia (1905-2022)
Fuente: elaboración propia a partir de las proyecciones y retroproyecciones de población del DANE (2023).
Figura 3
Evolución del PIB per cápita real de Colombia entre 1905-2020 (en pesos de2015)
Fuente: GRECO (2002) y Banco de la República (s.f.).
Nota: se realizó el empalme de tres series de PIB y PIB per cápita mediante las tasas de crecimiento anual observadas. Las tres series utilizadas fueron: primero, 1905-1997 construida por el Grupo de Estudios del Crecimiento Económico (GRECO), segundo, 1990-1997 y, tercero, 2005-2022, estas dos últimas publicadas por el Banco de la República en sus series estadísticas.
Figura 4
Crecimiento porcentual del PIB en dólares constantes de 2017
Fuente: elaboración propia a partir de datos de los World Development Indicators del Banco Mundial (s.f.).
Figura 5
Evolución del PIB per cápita (PPP) en dólares constantes de 2017
Fuente: elaboración propia a partir de datos de los World Development Indicators del Banco Mundial (s.f.).
Una de las características más sobresalientes del crecimiento económico de Colombia en el siglo XX fue su gran estabilidad. La volatilidad en la tasa de crecimiento del PIB fue baja y solo se presentaron unos pocos años con tasas de crecimiento negativas: durante la Gran Depresión, en la Crisis Financiera de 1998 y durante la pandemia reciente (Figura 6). No hubo hiperinflación, como sí la hubo en Argentina, Brasil, Bolivia, Chile, Perú o Uruguay, y solo se presentaron dos años con crecimiento negativo, entre 1961 y 2022, el número más bajo entre los países considerados (Figura 7). Argentina, Zimbawe, Grecia y Uruguay tuvieron más de diez años de crecimiento negativo en ese mismo período.
Figura 6
Crecimiento anual del PIB de Colombia (1905-2022)
Nota: se realizó el empalme de tres series de PIB y PIB per cápita mediante las tasas de crecimiento anual observadas. Las tres series utilizadas fueron: 1) 1905-1997 construida por el Grupo de Estudios del Crecimiento Económico (GRECO), 2) 1990-1997 y 3) 2005-2022, estas dos últimas publicadas por el Banco de la República en sus series estadísticas.
Figura 7
Número de años de crecimiento negativo entre 1961 y 2022
Fuente: Mundial (s.f.). Cárdenas (2020) presenta un gráfico similar sin incluir los últimos años del Covid.
II. Pobreza, calidad de vida y distribución del ingreso
A. Pobreza y el mercado laboral
La Figura 8 muestra el porcentaje de la población con un nivel de ingreso menor a US$ 2,15 por día a precios de 2017, uno de los indicadores de pobreza extrema utilizados por el Banco Mundial. Los niveles se mantuvieron relativamente altos, cercanos al 15 %, en la región en el período 1981-1997, y descendieron de manera importante a menos de 5 % en 2021. Colombia presenta niveles cinco puntos superiores en 1997-2003, con reducciones también mayores, hasta coincidir con la región en 2021. El indicador salta de manera importante en Colombia -no en América Latina- durante las crisis de 1999- 2001 y durante la pandemia en 2020, como consecuencia de la evolución del PIB y del mercado laboral en esos años.
El nivel de pobreza depende en gran medida del comportamiento del mercado laboral. El desempleo promedio es muy alto, aún frente al resto de la región, y sube mucho más que en países con un comportamiento similar del PIB. Como muestra la Figura 9, el desempleo antes de la pandemia, en enero de 2020, fue del 15 % y saltó a 21 % durante la pandemia; descendió nuevamente cuando esta estaba cercana a terminar (junio de 2021).1 La economía colombiana y el promedio de la región cayeron cerca de 7 % en el PIB en 2020. El mismo fenómeno se presentó en la crisis financiera de 1998-99, con un comportamiento del desempleo mucho más desfavorable que el del PIB (Reinhart y Rogoff, 2009).
De otra parte, tenemos un mercado laboral altamente informal (cuando el trabajador no contribuye al sistema de pensiones), lo cual no ocurre en toda América Latina2. La Figura 10 muestra el nivel de empleo formal e informal según el tamaño de las “plantas” en Colombia. Las “firmas” con menos de cinco trabajadores generan 60 % del empleo total, 15 % del empleo formal, y 88 % del empleo informal. También se observa que el empleo formal solo es mayor al informal en las firmas con más de seis trabajadores y por ello las firmas con más de 51 trabajadores emplean el 61 % de los trabajadores formales del país.
Figura 8
Pobreza ( % de la población con un ingreso de menos de US$ 2,15 por día)
Fuente: Banco Mundial (s.f.).
Figura 10
Empleo e Informalidad: trabajadores formales e informales en Colombia según el tamaño de la “empresa”
Fuente: Levy (2021), Mision de Empleo.
B. Calidad de vida
Varios indicadores de calidad de vida muestran una mejoría más o menos continua para los colombianos en el siglo XX y comienzos del presente. Una de las medidas que se ha popularizado en décadas recientes, para evaluar la calidad de vida, es el de la estatura promedio de la población adulta. Los estudios pioneros de Robert Fogel y sus discípulos mostraron que la estatura es un reflejo del bienestar biológico de una población por cuanto depende de, además de los factores genéticos, de la nutrición y la salud durante los primeros años de vida. Colombia es uno de los países con mejor información sobre la evolución de la estatura, contenida en la cédula de ciudadanía. Se observa, tanto para hombres (H) como para mujeres (M), un aumento en la estatura de los nacidos después de 1915 de alrededor de un centímetro por década. Los hombres nacidos entre 1905 y 1909 medían en promedio 1,62 cm y los nacidos en 1985 medían 1,71 cm. En el caso de las mujeres se pasó de 1,50 a 1,59 cm (ver Tabla 1).
Echavarría Soto, J. J. y Meisel Roca, A.: La economía colombiana en los últimos cien años
Tabla 1
Incremento de la estatura promedio de los colombianos según su fecha de nacimiento (1915-1984)
[i]Fuente: elaboración propia a partir Meisel y Vega (2007)
El indicador de mortalidad también refleja un gran avance en el siglo XX, pasando de 155 por 10 000 habitantes en 1918 a menos de 50 en los años anteriores a la pandemia (Figura 11). Además, cambiaron las causas de muerte en ese período. Mientras que a comienzos del siglo pasado los colombianos se morían -sobre todo de enfermedades gastrointestinales y contagiosas, como la tuberculosis-, en la actualidad las principales causas de muerte son el cáncer y las enfermedades cardiovasculares.
La violencia interpartidista en la década de 1940 y el narcotráfico desde comienzos de los años de 1980 elevaron los homicidios, pero no revirtieron la tendencia decreciente de la mortalidad. La pandemia reciente la elevó fuertemente, pero se espera que esta regrese a su menor nivel de largo plazo.
Figura 11
Evolución de la tasa de mortalidad por diez mil habitantes (1918-2022)
Fuente: elaboración propia a partir del DANE (s.f.a.).
Cuando se utiliza un índice sintético del nivel de vida, como el Índice Histórico de Desarrollo Humano (IHDH), se observa una mejoría continua durante todo el siglo XX. No hubo cambios hasta la mitad del siglo XIX, cuando el indicador empezó a mejorar (Figura 12). El IHDH pondera con igual peso el ingreso, la educación y la salud.
Figura 12
Índice histórico de desarrollo humano para Colombia - HIHD (1838-2013)
Fuente: elaboración propia a partir de Jaramillo et al. (2019).
C. Distribución del ingreso, impuestos y gasto
Juan Luis Londoño (1995) analizó la evolución del coeficiente Gini, la medida más utilizada para medir la distribución del ingreso (1 corresponde a una pésima y 0 a una excelente distribución) entre 1938 y 1988. El autor encontró un deterioro substancial en la primera parte del período, y una me- jora también importante entre 1968 y 1988 (0,47), con un valor relativamente similar al comienzo y al final del período. Según Londoño (1995), la mejoría observada en el segundo período se debió fundamentalmente al mayor gasto público en educación de los gobiernos del Frente Nacional, lo que llevó a una reducción importante en la brecha entre los salarios altos -mano de obra calificada- y bajos. El autor también encuentra que la proporción del ingre- so nacional que fue al 10 % más rico aumentó ligeramente, mientras que la proporción del 10 % más pobre disminuyó. Las zonas urbanas tendieron a ser crecientemente más desiguales que las zonas rurales, y las grandes ciudades más desiguales que las pequeñas.
La Figura 13 muestra el coeficiente Gini en diferentes países del mundo, y su evolución en el período 1981-2021. Con la excepción de Argentina, la región se caracteriza por una pésima distribución del ingreso, solo comparable con la de algunos países en el sur de África y en la India. La parte inferior de la figura muestra cómo se ha deteriorado la distribución del ingreso en Chinay en los Estados Unidos, hasta alcanzar niveles incluso comparables con los de Colombia. Finalmente, se observa un fuerte deterioro en Colombia y en los Estados Unidos durante la pandemia.
El debate en la academia y en la discusión pública se ha recrudecido. Piketty (2014), por ejemplo, sugiere que la distribución del ingreso está determinada por factores macroeconómicos como la relación entre la tasa de crecimiento de la economía y la tasa de interés real, y que existe una tendencia hacia la concentración del ingreso en el sistema capitalista a menos que se cuente con políticas de impuestos altamente redistributivas. En particular, el autor sugiere un impuesto progresivo sobre el capital.
En nuestro concepto y parcialmente en la línea de Piketty, la mala distribución del ingreso en Colombia obedece a la ausencia de un Estado que cobre impuestos -ojalá progresivos-, pero sobre todo que focalice el gasto en los más pobres. En efecto, como se observa en la Figura 14, el coeficiente Gini antes de impuestos y transferencias es relativamente similar en Colombia y en otros países como Francia, Grecia, Portugal, o el Reino Unido. No obstante, los impuestos y transferencias no cambian en absoluto la distribución del ingreso en nuestro país, como si lo hacen en los demás.
Buena parte del problema está relacionado con la falta de focalización del gasto. Así, como se muestra en la última fila de la Tabla 2, el 59,8 % del gasto total va a hogares no pobres, y se gasta mucho en los estratos altos (4 y 5) en rubros como pensiones (73.1 % del total) ayudas educativas (62,9 %) o subsidios de vivienda (50,9 %). El rubro de pensiones es particularmente preocupante por su importancia en el presupuesto total (2,62 puntos del PIB, en la última columna de la tabla).
Tabla 2
Distribución del gasto en subsidios por quintil de ingreso, 2017
[i]Fuente: Lora y Mejía (2021).
Algunos autores consideran adecuado mantener una estructura impositiva relativamente neutra -no progresiva-, enfatizando el gasto como principal mecanismo de distribución, pero en Colombia se pagan pocos impuestos que, además, son regresivos. Según cifras de la OCDE (2021), los impuestos totales representaron 19,7 % del PIB en Colombia, mucho menos que en el país promedio en la OCDE (33,8 %) o de América Latina (22,9 %).
El problema no son las tarifas -normales para el IVA, 19 %; altas en las empresas, 32 %; y normales en renta personal- sino la evasión y la elusión. Diferentes trabajos sugieren que en Colombia no se pagan la mitad de los impuestos requeridos por la ley (Lora y Mejía, 2021), entre 6 % y 9 % del PIB. Otros estudios muestran que la elusión (legal) tiene un peso similar al de la evasión y está concentrada en las exenciones del IVA.
Las inequidades resultantes son evidentes. Según Alvaredo y Londoño (2014), el grupo de colombianos con mayores ingresos (0,5 % a 1 % más rico) paga una tasa de impuesto de renta de 8 %; el 1 % más rico paga 12 %; mientras que el asalariado promedio paga 22 % de sus ingresos. De otra parte, las empresas multinacionales pagan entre 8 % y 13 % menos impuestos a las utilidades y entre 21 % y 29 % menos impuestos a las ventas que las empresas nacionales (Cárdenas, 2020).
III. Estructura
A. (Des)industrialización
Rodrik y Rosenzweig (2010) encuentra que el rápido crecimiento de muchos países emergentes desde la década de 1960 estuvo asociado a un fuerte cambio en la estructura de la economía, donde la transición hacia las actividades industriales modernas sirvió como motor de desarrollo. Forero y Tena (2023), por su parte, muestran el papel de la industria como acelerador del crecimiento de las economías de América Latina en el período 1913-2013. Los autores mencionan varios canales posibles, relacionados con el impacto de la manufactura sobre la productividad, la inversión agregada, las habilidades de los trabajadores y los términos de intercambio3, Szirmai (2012), estudia múltiples experiencias de catching up en diferentes países, y encuentra que en todas ellas se presentó un rápido proceso de industrialización. Finalmente, Jones y Olken (2008), encuentran fuertes desplazamientos de la mano de obra hacia el sector manufacturo durante episodios de alto crecimiento y salidas durante las desaceleraciones.
La Figura 15 muestra la evolución de la producción industrial y del PIB en Colombia en el período 1925-2022, con un claro quiebre en el crecimiento a finales de los años 1970 (la pendiente de la variable en logaritmos indica la tasa de crecimiento). En efecto, la tasa de crecimiento anual de la producción industrial pasó de 7,04 % entre 1925 y 1979 a 2,3 % entre 1980 y 2022, con variaciones importantes en los distintos subperíodos4. También se presentó un quiebre en el crecimiento del PIB hacia 1980, pero menos pronunciado: 4,9 % entre 1925 y 1979, y 3,4 % entre 1980 y 2022.
Figura 15
Crecimiento del PIB y de la Manufactura, 1925-2022
Fuente: Cuentas Nacionales y cálculos de los autores. Se presentan las cifras originales y las cifras suavizadas con el filtro de Hodrick y Prescott.
La Figura 16 muestra la tasa anual de crecimiento de la producción industrial entre 1965 y 1990 y entre 1990 y 2021, y del empleo industrial entre 2000 2021. Se consideran los cinco países grandes de la región -Argentina, Brasil, Chile, Colombia, México y Perú- y los países exitosos mencionados por Baldwin (2011). -China, Corea del Sur, India, Indonesia, Tailandia, Turquía Polonia y Singapur-.
Se observa, en primer lugar, que la tasa anual de crecimiento de la producción fue mucho mayor en 1965-1990 que en 1990-2021 en casi todos los países considerados excepto en Argentina, Chile y Perú; en los países exitosos fue 10,1 % y 5,1 %; en América Latina 3,2 % y 2,2 %; y en Colombia 4,6 % y 1,9 %. La tasa de crecimiento de Colombia es intermedia en el primer período e intermedia - baja en el segundo.
En segundo lugar, se muestra que el empleo industrial creció en 2000- 2021 mucho menos que la producción, sugiriendo variaciones importantes en la productividad laboral (principalmente en Chile, Corea del Sur, India y Singapur). El diferencial es mayor en los países exitosos que en América Latina. También se observa que el empleo creció a una tasa anual de 1 % en los países exitosos, creció levemente en Colombia (0,4 % anual), y cayó ligeramente en América Latina (-0,4 %).
Figura 16
Sector de manufacturas (crecimiento anual % en la producción y en el empleo)
Fuente: elaboración propia a partir de Banco Mundial (s.f.).
Es claro, entonces, que la producción y el empleo en manufacturas continúan creciendo, aun cuando menos que en el pasado. No obstante, la discusión sobre “desindustrialización” se ha concentrado más en las variaciones en participación en el PIB y en el empleo total.
Palma (2019), por ejemplo, considera una muestra de 105 países en 1970- 1998, y muestra que la caída del sector en el empleo se presenta más temprana- mente que en el pasado. Mientras que el punto de quiebre para el país “típico” en los años de 1960 correspondía a una participación de 35 % en el empleo y a un ingreso per cápita de 12 000 dólares de 1986, en 1998 apenas alcanzaba al 18 %, con un nivel de ingreso per cápita mucho menor.
Las columnas (1) a (3) de la Tabla 3 presentan la participación de la manufactura en el PIB en 2021 (columna 1), y las variaciones en puntos porcentuales en 1965-1990 y 1990-2021 (2 y 3). Se observa que la participación en 2021 fue menor en Colombia (11,2 %) que, en la mayoría de los países considerados, excepto los Estados Unidos, Brasil y Chile, en parte porque fue uno de los países con un pobre comportamiento, tanto en 1965-90 como en 1990-2021.
Tabla 3
Producción y empleo en la industria, 1965-2021
[i]Fuente: elaboración propia a partir de Banco Mundial (s.f.).
La participación en el empleo es mayor en América Latina (16,1 %) y en Colombia (16,6 %) que en los países exitosos (12,8 %). Además, mientras la participación en el empleo crece en la región (1,8 puntos), cae en los países exitosos (-3.8 puntos) y en Colombia (-3 puntos).
En resumen, la producción y el empleo manufactureros han seguido creciendo en Colombia, pero el desempeño ha sido relativamente débil, sobre todo cuando se consideran las décadas recientes. También ha caído marcadamente la participación en el PIB y en el empleo. El crecimiento de la participación del sector en el empleo en 2000-2021 no necesariamente representa buenas noticias pues podría estar asociado a una lenta dinámica de la productividad laboral. Finalmente, se observa que el comportamiento de la manufactura, tanto en términos absolutos como relativos es mucho mejor en los países exitosos, todos ellos abiertos a la competencia internacional, todos ellos exportadores netos de manufacturas, con participación importante en las llamadas cadenas globales de valor (ver subsección C de la sección IV de este texto).
B. Convergencia departamental
Debido a su abrupta geografía, tres cordilleras la cruzan de sur a norte, en Colombia surgieron desde el siglo XVIII varias regiones económicas y culturalmente diferenciadas. Su prosperidad relativa ha dependido en parte de legado colonial: si hubo esclavitud, como en el Chocó, o pequeños y medianos productores artesanales y campesinos como en lo que hoy es Santander. También ha influido la suerte, en la llamada loterías de los productos de exportación; y los factores geográficos, como la altitud, la calidad de los suelos, la distancia a los ríos y a las costas marítimas, entre otros.
A comienzos del siglo XX había grandes disparidades en el ingreso per cápita de los distintos departamentos del país. La economía nacional se encontraba espacialmente desarticulada, sin un sistema eficiente de comunicaciones. La mula y el río Magdalena seguían siendo el principal medio de comunicación. Por eso el historiador económico Luis Eduardo Nieto Arteta se refirió a esa situación como “una economía de archipiélagos”.
Todo empezó a cambiar en la década de 1920. En esa época, conocida como “La Danza de los Millones”, el país invirtió un mayor porcentaje del PIB en infraestructura que en toda su historia, gracias al ingreso de 25 millones de dólares de la indemnización que el país recibió de Estados Unidos por promover y apoyar la separación de Panamá en 1903. También contribuyó el enorme crecimiento de las exportaciones cafeteras que permitió que el país prestara cerca de 200 millones de dólares para inversión. Con esos recursos, se hicieron puentes y carreteras y sobre todo ferrocarriles. Desde 1922l la empresa aérea Sociedad Colombo Alemana de Transporte Aéreo (SCAD- TA) empezó a conectar la geografía nacional con sus vuelos para pasajeros y correos. Pero lo que más ayudó a la integración económica de Colombia fue la construcción de carreteras y la difusión del transporte automotriz a partir de comienzos de los años 1930 (Ramírez, 2007). Todo ello facilitó la convergencia regional de precios y permitió que entre 1926 y 1960 se redujera la dispersión en los depósitos reales per cápita entre departamentos, que sirven de proxy de la dispersión del PIB per cápita real (Figura 17).
Figura 17
Desviación estándar del logaritmo de los depósitos bancarios per cápita departamentales “reales entre 1926 y 1960”
Fuente: elaboración propia a partir de Bonet y Meisel (1999).
Nota: debido a los efectos de la Gran Depresión, no se calcularon los datos para 1930 y 1931.
El proceso de convergencia regional se estancó en la década de 1960, y luego de una creciente polarización y posterior reducción inducida por un boom minero-energético, se estabilizó a un nivel más alto que el que había al inicio de la década de 1960 (Figura 18). Como resultado, Colombia sigue siendo un país con una enorme desigualdad regional. Se ha consolidado un patrón de centro periferia donde la periferia está constituida por los departamentos del Pacifico (Nariño, Cauca, zona Pacífica del Valle del Cauca y Chocó) y la Costa Caribe (que incluye el Urabá antioqueño y se extiende hasta Norte de Santander) y en el centro están los departamentos andinos y Bogotá.
Figura 18
Convergencia sigma: Desviación estándar como proporción de la media del PIB per cápita de los departamentos de Colombia entre los años 1960 y 2022
Fuente: elaboración propia a partir del DANE (s.f.b.) para la serie 1980-2022 y Bonet y Meisel (1999) para la serie 1960-1974.
Nota: para los años 1976-1979 no se cuenta con información oficial acerca de las cuentas nacionales.
IV. Política económica
A. Inflación
La inflación es un impuesto altamente regresivo que afecta en mayor medida a quienes no pueden renegociar sus contratos en el corto plazo. Además, los mayores niveles de inflación están asociados a una mayor volatilidad en los precios relativos y ello afecta injustamente a muchos productores y consumidores. Construir instituciones monetarias creíbles es una tarea difícil. Re- quiere un compromiso público e institucional con la estabilidad de precios expresado en leyes y normas que aseguren que el banco central podrá establecer los instrumentos de política monetaria sin interferencia del gobierno, que los miembros del consejo de política monetaria estén aislados del proceso político y que el gobierno central tenga prohibido financiar los déficits públicos. Además, lo que está escrito en la ley puede ser menos importante que la cultura política y la historia del país. Muchos países emergentes han tenido una historia de escaso apoyo al objetivo de estabilidad de precios, y las leyes que apoyan la independencia del banco central en estos países son fácilmente revocadas, por lo que resulta crucial que exista un apoyo público y político genuino a la independencia del banco central. Si un país es capaz de desarrollar instituciones fiscales, financieras y monetarias que proporcionen credibilidad a la búsqueda de la estabilidad de precios por parte de la sociedad, entonces la política monetaria puede utilizarse para estabilizar la economía (Calvo & Mishkin, 2003).
Existen tres hitos principales en la historia institucional relacionada con el manejo monetario en Colombia. Como primer hito, la Misión Kemmerer, liderada por el economista Edwin Walter Kemmerer y contratada por el gobierno de Pedro Nel Ospina, trabajó desde marzo de 1923, con el objetivo de reformar las leyes económicas del país en un momento de crisis. Produjo reformas importantes en las finanzas públicas del país, y condujo al establecimiento del Banco de la República, la Superintendencia Bancaria (hoy Superintendencia Financiera) y la Contraloría General de la Nación.
Un segundo hito lo constituyó la creación de la Junta Monetaria en 1963, conformada enteramente por miembros del Gobierno, y la transformación del Banco de la República en un banco de emisión para el fomento y en agencia de incentivos y controles para la promoción del desarrollo. Como tercer hito central, la Constitución de 1991 dio al Banco de la República independencia frente al gobierno, con la tarea principal de mantener el poder adquisitivo de la moneda.
El Banco Central adoptó el esquema de inflación objetivo luego de la gran crisis de 1999, y en 2001 fijó en 3 % la meta de largo plazo que debía regir en el futuro para la inflación. Este es un esquema originalmente establecido en Nueva Zelanda a comienzos de los años de 1990 y adoptado por varios países en las décadas siguientes. Sus características centrales son la inflación como meta, un énfasis grande en el comportamiento de las expectativas de los agentes, y una tasa de cambio que flota con pocas intervenciones.
La Figura 19 muestra la inflación anual en Colombia entre 1906 y 2022, con valores máximos en 1963 (33,6 %) y 1990 (32,4 %) y varios picos entre 1906 y 1922, en 1944, 1950 y 1957. Se observa una fuerte deflación de precios durante la depresión de los años 1930 -para algunos, una de las razones para que el impacto de la crisis internacional sobre el PIB hubiese sido débil (Echavarría, 1999)-, y también en algunos de los años anteriores a la creación del Banco de la República, en 1907, en 1913 y 1914 y en 1921.
Figura 19
Inflación anual 1906-2022
Fuente: elaboración propia a partir del Banco de la República (s.f.) y el GRECO (2002).
Si se divide la historia de la inflación con base a los hitos mencionados, se observan los siguientes resultados en el panel derecho del Figura 19 5. Media: los mayores niveles de inflación se observaron entre 1964 y 1991 (el período de la Junta Monetaria) y entre 1992 y 1999. Valor mínimo: se presentaron valores negativos y altos en 1924-1963, principalmente, pero también en 1906- 2023. Finalmente, la volatilidad de la serie, medida por el coeficiente de variación (CV), fue mayor en 1906-23 y 1924-63 que en los demás períodos.
B. Política Cambiaria6
Las figuras 20 y 21 muestran el comportamiento de la tasa de cambio nominal en diferentes períodos de nuestra historia: 1920-1950, 1950-1967, 1967-2000 y 2000-2022. Entre 1920 y 1931 se mantuvo una tasa de cambio fija, con una relación cercana a $1 por cada dólar y también estuvo fija, con un valor mucho mayor, entre 1935 y 1948. Algunos autores otorgan un papel importante en nuestro proceso de industrialización a la fuerte devaluación que permitió el abandono del patrón oro en septiembre de 1931 (Echavarría, 1999).
Wiesner (1980) describe las principales características del manejo cambiario en Colombia durante el período 1950-1967: primero, se trataba de mantener una tasa de cambio nominal fija, por lo que la tasa de cambio real se iba sobrevaluando paulatinamente ante los diferenciales de inflación interna y externa, y esta sobrevaloración, a su vez era una de las razones fundamentales para explicar la crisis cambiaria de turno; segundo, se devaluaba de manera diferencial para los distintos tipos de cambio pero se trataba de lograr un proceso gradual de convergencia; tercero, los cambios múltiples daban origen a utilidades cambiarias o a los llamados diferenciales cambiarios que, por lo general, iban a financiar el Fondo Nacional del Café,7 a fortalecer las inversiones de este fondo, a apoyar el presupuesto nacional y a tratar de compensar al sector cafetero por la pérdida de ingreso representada en un tipo de cambio menor al de otras exportaciones; cuarto, casi siempre se dejaba un mercado libre con el cual se buscaba estimular ciertas exportaciones y hacer costosas las importaciones; quinto, las devaluaciones iban generalmente pre- cedidas de altos reintegros cafeteros y de una acumulación de stocks del grano (Echavarría, 2023).
Algunos autores consideran que buena parte del éxito obtenido por Colombia en la década de 1970 obedeció al régimen de devaluación gota a gota (o crawling peg) adoptado en 1967, con el que se evitaron los ciclos de pare y siga del esquema anterior. Duró hasta 1994, mucho más que en los demás países de la región. No obstante, la devaluación gota a gota presentó un claro sesgo inflacionario, pues se trataba a toda costa de evitar las revaluaciones en la tasa de cambio real.
La banda cambiaria adoptada en 1994 (y de manera no formal desde 1991) se consideró inicialmente como un esquema intermedio entre la tasa de cambio fija(da) en 1950-1967 y la flotación pura. Permitió liberar parcialmente los fuertes controles de capital adoptados en Colombia durante los años 1970 y 1980 y era apoyado por economistas teóricos importantes como Paul Krugman.
El esquema funcionó bien durante los primeros años, pero los crecientes desajustes macroeconómicos (fiscales, crediticios y de cuenta corriente) que se incubaron durante los años 1990, mellaron su credibilidad en los años siguientes. Su “talón de Aquiles” consistía en que, como en el régimen cambiario de 1950-1967, obligaba a las autoridades a anunciar y a defender un nivel específico de tasa de cambio, con base en altas tasas de interés, cuando la tasa de cambio se acercaba al techo o al piso. El sistema explotó durante la crisis de 1999.
A finales de ese año se decidió flotar la tasa de cambio, con buenos resultados. Así, por ejemplo, mientras la crisis internacional de 1999 afectó a Colombia mucho más que a la mayoría de los países de la región, la crisis internacional de 2008-2009 fue relativamente benévola. El Banco de la República pudo olvidarse de cualquier objetivo cambiario y reducir las tasas de interés drásticamente para reactivar la economía.
El manejo cambiario no es independiente del monetario (considerado en la sección anterior). En efecto, según la hipótesis de la Trilogía Imposible, las autoridades solo pueden escoger dos de tres objetivos entre la movilidad de capitales, la tasa de cambio fija y la política monetaria deseable (por ejemplo, contra cíclica). La globalización financiera de la región y de Colombia era baja en los años 1960 y 1970, lo cual permitió adoptar políticas cambiarias y monetarias “adecuadas”, pero se ha incrementado década tras década a nivel internacional, y más en Colombia que en el resto de la región. El país estableció la flotación cambiaria (con algunas intervenciones) desde 1999. Este es un régimen conveniente en una economía monoexportadora de bienes primarios, con enormes rigideces en el mercado laboral y en la política fiscal, entre otros.
C. Comercio internacional y protección
La Figura 22 muestra la relación entre las exportaciones y las importaciones con el PIB, entre 1960 y 2022, para Colombia, América Latina y para los países considerados “exitosos”, en la subsección A de la sección III de este texto (Baldwin, 2011). La relación exportaciones/producción es más baja en Colombia que en América Latina y mucho más baja que en los países exitosos, y se ha mantenido relativamente estable en el período considerado. La caída observada a partir de 2006 en los países exitosos se observó principalmente en la India, Corea del Sur y en China.
La relación entre las importaciones y el PIB también ha sido mucho menor que en los países exitosos. Creció en Colombia desde niveles promedio menores a 15 % en el período 1960-90, a niveles cercanos a 20 % entre 2000 y 2020, y a valores aún mayores en los años recientes. El comportamiento en Colombia es relativamente similar al de los países de América Latina.
El rubro de alimentos, principalmente café, representó más del 70 % del total exportado hasta la crisis internacional de precios de 1986, pero ha perdido participación paulatinamente desde ese entonces, y hoy representa menos del 15 %. Lo contrario ha sucedido con el petróleo: con una participación promedio inferior al 5 % del total en 1960-80, llegó al 55 % en 2019 (67 % entre 2012 y 2014). La participación de las manufacturas creció rápidamente entre 1962 y 1994, se mantuvo en niveles cercanos a 35 % entre 1994 y 2008, y descendido fuertemente desde ese entonces (21 % en 2019).
Figura 22
Exportaciones e importaciones en relación ( %) al PIB
Fuente: elaboración propia a partir de datos de WDI del Banco Mundial (s.f.)
La pregunta es, por supuesto, por qué no exportamos más y, en particular, más manufacturas. Las exportaciones mundiales de manufacturas han crecido mucho más que la producción, y hoy representan cerca del 60 % de las exportaciones mundiales. Los países emergentes exitosos considerados antes se han apoderado de un porcentaje creciente de ese total con un impacto enorme. Producían menos del 1 % del PIB manufacturero mundial en 1970 y pasaron al 25 % en 2020. Colombia no comercia ni ha aprovechado la enorme expansión internacional de las cadenas globales mundiales de valor, fuente de una “nueva” industrialización, menos compleja, menos profunda y más fácil de lograr (Echavarría et al., 2019).8
Los diferentes documentos contenidos en García, Montes, y Giraldo (2019) sugieren que la baja dinámica de las exportaciones -y de las importaciones- se debe en buena parte a la política de protección adoptada por el país en las décadas recientes. El arancel se redujo sustancialmente con la “apertura” de comienzos de los años de 1990, pero el arancel implícito en los para-aranceles -todo tipo de permisos, entre otros- más que compensó la liberalización inicial. Por ello continúa siendo mucho más rentable producir para el mercado doméstico que exportar.
Como se indica en la Figura 23, el arancel promedio para la manufactura fue muy alto durante los años de 1980 y superior al 30 %. Luego de las re- formas adelantadas durante la Administración Betancur en 1982 y 19849 se redujo a niveles que oscilaron entre 7 % y 8 % en las décadas recientes. Además, Echavarría (2019) muestra que el arancel sectorial es altamente disperso, y no parece tener ninguna lógica económica. Se deberían, más bien, apoyar a los sectores intensivos en habilidades, como lo sugieren Nunn y Trefler (2010), pero en la práctica se apoyan las firmas grandes que tienen capacidad de lobby (Echavarría & Jaramillo, 2019).
Las restricciones cuantitativas fueron introducidas en Colombia en 1937 pero fueron muy importantes como mecanismo de protección desde mediados de los años de 1950, ante la destorcida de precios de café (Ocampo, 1994). Echavarría et al. (2019, pp. 313-315) muestran que las múltiples trabas “no arancelarias” crecieron exponencialmente desde comienzos de los años de 1990. El número de medidas no arancelarias pasó de 407 en 1990 a más de 77 000 en el 2012, y en 9 de los 20 sectores considerados por los autores (p. 197) las barreras para-arancelarias cubrían más del 80 % del total importado.
Los autores muestran que el arancel implícito de todas esas medidas podría estar en 2012 entre 44 % y 76 %, según el indicador global de protección que se utilice. En síntesis, la protección brindada por los para-aranceles es mucho mayor a la que otorgan los aranceles (cercana al 10 %), el transporte internacional (cerca al 5 %), o el llamado “costo Colombia” (cerca al 27 %)10. Hemos terminado en un mundo peor, pues la protección para arancelaria, a diferencia del arancel, permite a las pocas firmas que operan en cada sector ejercer su poder monopólico sobre los precios. La protección actual tiene un gran impacto negativo sobre las exportaciones y sobre la productividad y la innovación en el sector real.
Conclusiones
El siglo XX -que para Colombia podemos decir que se inició en 1923, cuando las reformas a sus instituciones macroeconómicas realizadas en ese año le permitieron iniciar un siglo de crecimiento sostenido que se reflejó en mejoras significativas en el nivel de vida de material de sus habitantes- dejaba atrás los cien años de soledad de su primer siglo de vida republicana. En la educación, la salud, la inclusión de la mujer, la esperanza de vida, los servicios públicos, la calidad de la vivienda, el transporte, la desnutrición, el alfabetismo, los avances fueron evidentes, aunque todavía en muchos de ellos hay grandes barreras por superar. En contraste, en dos dimensiones de enorme pertinencia para la calidad de vida los resultados no fueron aceptables o incluso en uno de ellos casi nulo. En la seguridad personal -robos, atracos, homicidios, violencia física y de género- los resultados están lejos de ser satisfactorios. En cuanto a los homicidios, por ejemplo, hubo un ciclo con altas tasas de 1948 a 1958 y luego otro entre mediados de los años 1980 hasta fines de la década de 2010 y en la actualidad sigue siendo alta en términos históricos.
Otra dimensión en la cual los resultados de Colombia en el siglo transcurrido después de 1923 son insatisfactorios y constituyen quizá nuestro principal reto como sociedad es la enorme desigualdad de ingresos y riqueza entre las personas, las regiones, los géneros, los grupos étnicos y otras minorías. Tenemos la convicción de que la vía para reducir esas desigualdades es la acción niveladora del estado a través de la política fiscal progresiva y cuyo gasto sea redistributivo. Pero sobre todo para que esa política pública ayude a la igual- dad de oportunidades para todos los ciudadanos a través de las políticas de capital humano: educación, salud y nutrición.