Isabela Armenta
Laury Cervantes
Laura Escorcia
Sofía Hernández
Universidad del Norte, Barranquilla, Colombia**
Recibido: 11/02/2025
Aprobado: 24/06/2025
La Cooperación Sur-Sur (CSS) busca priorizar el desarrollo conjunto de los países del sur global, guiada por los Objetivos de Desarrollo Sostenible. Sin embargo, la CSS enfrenta desafíos actualmente, por lo que la presente investigación se centra en examinar los desafíos para la implementación de la CSS en Latinoamérica en la última década. Se propone que la causa de estos retos es la ineficiente implementación de buenas prácticas y de la manera en que se ejecutan. Para ello, se revisan tres criterios clave de las buenas prácticas: institucionalidad, transparencia y replicabilidad. Se plantea que los problemas en la institucionalidad no permiten una adecuada sistematización y análisis de los datos. La falta de rendición de cuentas y monitoreo repercute directamente sobre la transparencia de los proyectos, y, en consecuencia, afecta la credibilidad y replicabilidad de los proyectos de cooperación Sur-Sur.
Palabras clave: Cooperación Sur-Sur, América Latina, Buenas Prácticas, Desafíos.
South-South Cooperation (SSC) aims to prioritize the joint development of countries in the global south, recently linked to the fulfillment of the SDGs. However, SSC presents problems, so this research focuses on examining the challenges for the implementation of SSC in Latin America in the last decade. It is proposed that these challenges have arisen due to the poor implementation of good practices and the framework for action they propose. Three strategic criteria of good practices are chosen considering their logical relationship: institutionalism, transparency and replicability. It is suggested that problems in the institutional framework do not allow for adequate systematization and analysis of data. The lack of accountability and monitoring has a direct impact on transparency, affecting the credibility and replicability of South-South cooperation projects.
Keywords: South-South Cooperation, Latin America, Good Practices, Challenges.
Desde su creación, la Cooperación Sur-Sur (CSS) ha buscado facilitar el desarrollo de los estados del sur global (Alonso et al, 2019; Fraguela, 2008; Ojeda y Echart, 2019; Ubierna, 2022). A pesar de tal objetivo y los constantes esfuerzos de los países, la CSS enfrenta importantes obstáculos en su sistematización e implementación. Entre ellos destacan la débil institucionalidad de los mecanismos de cooperación, la escasa transparencia en la gestión y seguimiento de proyectos y las dificultades para replicar experiencias exitosas en diferentes contextos regionales. Estas limitaciones han impedido que la CSS alcance, durante la última década, el impacto esperado en América Latina (Huitrón, 2021b). La insuficiencia de sus resultados se refleja, entre otros aspectos, en los bajos niveles de avance hacia los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), cuyo fin es garantizar una vida digna, un entorno saludable y la equidad entre los pueblos (PNUD, 2024).
Según un informe presentado por Morales (2021) ante el Congreso Nacional de Chile, el cumplimiento de los ODS es parcial en América Latina. Los ODS 9 —Industria, Innovación e Infraestructura—, 10 —Reducción de las Desigualdades—, 15 —Vida de Ecosistemas Terrestres— y 16 —Paz, Justicia e Instituciones Sólidas— presentan el peor desempeño en la región. Dado que la CSS se concibe como una herramienta alineada con la consecución de los ODS, los resultados insatisfactorios sugieren deficiencias en la implementación de buenas prácticas en los procesos de CSS en la región.
Esta investigación tiene como objetivo analizar los principales desafíos para la implementación de la CSS en América Latina entre 2014 y 2024, con énfasis en la institucionalidad, la transparencia y la replicabilidad como criterios estratégicos de buenas prácticas. Se busca identificar las barreras institucionales que afectan la implementación de la CSS y su impacto en la sostenibilidad de los proyectos; examinar cómo la falta de transparencia en la CSS ha afectado la credibilidad, el monitoreo y la rendición de cuentas en los proyectos y evaluar los factores que dificultan la replicabilidad de buenas prácticas y su incidencia en la escalabilidad y efectividad de los proyectos de CSS en la región. A partir de este análisis, se espera aportar información valiosa para los formuladores de políticas y otros actores clave, que brinde una perspectiva integral sobre la CSS en un contexto globalizado y orientado hacia enfoques más efectivos y sostenibles.
Conjunto de acciones prácticas aplicadas en un contexto determinado que se han definido en función de una necesidad explícita, determinada en forma consensuada y participativa; y que han impactado positivamente la realidad intervenida de manera eficiente, lo que ha permitido, que sus resultados sean sostenibles en el tiempo, por lo que sus procedimientos pueden ser transferibles a otros contextos (AGCI y PNUD, 2017, p. 28).
Además, se abordará el concepto CSS como marco clave de la investigación. Esta cooperación comprende la interacción entre dos o más países en vía de desarrollo, con el fin de lograr objetivos individuales o colectivos relativos al desarrollo mediante el intercambio de conocimientos, aptitudes, recursos y conocimientos técnicos (Junta Ejecutiva del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo y del Fondo de Población de las Naciones Unidas [Junta Ejecutiva], 2004).
La metodología empleada en la presente investigación se basa en los conceptos metodológicos planteados por Jackson (2016). En primer lugar, adopta una ontología filosófica monista, ya que las investigadoras, como estudiantes de Relaciones Internacionales, poseen una estrecha relación con su realidad social al evidenciar necesidades de cambio y transformación social. Inspiradas por la realidad, desarrollan la problemática y destacan la importancia de estudiar desde la academia las dinámicas de cooperación en la región, sobre todo los desafíos presentes en la implementación de los proyectos de Cooperación Internacional para el Desarrollo (CID).
Esto ocurre, en un contexto lleno de desafíos para el desarrollo sostenible y diversas dinámicas que buscan abordarlo. Por ello, la investigación busca que se mejore la implementación de las buenas prácticas en la CSS. La ontología científica es de tipo fenomenalista, puesto que los desafíos que enfrenta la CSS son observables y se manifiestan mediante el incumplimiento de las BBPP entendidas como las barreras institucionales, la falta de transparencia y la falta de replicabilidad.
Por su parte, la epistemología será de tipo relativista, puesto que se considera que el conocimiento está condicionado por el contexto y la perspectiva de las investigadoras. Así, se le da prioridad a la coherencia interna del análisis mediante los tipos ideales que en este caso son los conceptos de CSS y Buenas Prácticas (BBPP). Además, la postura axiológica se sustenta en el monismo, puesto que, desde una posición política, abordan la investigación con el fin de ayudar a transformar un problema mediante el conocimiento. Al destacar la importancia de los ODS, buscan comprender los desafíos regionales en la implementación de proyectos de CID para mejorar los resultados mediante las BBPP y promover el bienestar social.
El diseño metodológico empleado contempla una estrategia de investigación que incluye un enfoque monista-relativista con orientación constructivista, que busca entender cómo se construye la realidad social mediante marcos conceptuales. Así mismo, el enfoque metodológico analiticista de Jackson (2016) permitirá, mediante la construcción de tipos ideales, efectuar un análisis lógico de la realidad. También se empleará una extensiva revisión bibliográfica como técnica de recolección y análisis de datos. Según Ruiz (2012), es de suma relevancia esta técnica de recolección de datos porque “la realidad social es entendida como un texto contextualizado en el que puede descubrirse [...] un conjunto de significados”.
Las fuentes utilizadas serán secundarias, con el fin de construir una comprensión crítica y multifacética basada en los aportes de diversos autores. El criterio de selección de estas fuentes considera su relevancia contemporánea, su vinculación con conceptos clave (como seguridad humana, buenas prácticas, desarrollo, pobreza, y relaciones Norte-Sur), y su disponibilidad en español e inglés. Los metabuscadores académicos empleados incluyen Google Scholar, Scopus, Taylor and Francis, Web of Science, Jstor, Scielo, CLACSO, ProQuest, entre otros.
En el ámbito de la CSS, las BBPP se entienden como un conjunto de acciones que han producido resultados sobresalientes en un contexto específico, con potencial de generar impacto en otros entornos similares (APC Colombia, 2014).
Aunque no existe una definición única ni estandarizada, las agencias de cooperación internacional coinciden en ciertos criterios clave para identificarlas. La Agencia Presidencial de Cooperación Internacional de Colombia (APC Colombia, 2014) destaca la capacidad de las BBPP para generar cambios verificables, fortalecer instituciones y ofrecer ventajas diferenciadoras. La Agencia de Cooperación Internacional de Chile y el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (AGCI y PNUD, 2017) destaca su pertinencia, impacto positivo y transferibilidad, mientras que la Agencia Mexicana de Cooperación Internacional para el Desarrollo y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (AMEXCID y PNUD, 2018) subraya aspectos como la legitimidad, integralidad y flexibilidad.
Entre los criterios comunes, se encuentran:
Institucionalidad. Hace referencia a la capacidad de las instituciones para apropiar, coordinar y sostener las iniciativas. Según la AGCI, involucra dimensiones como la apropiación local, la gobernabilidad, la existencia de contrapartes claras y la generación de conocimiento. Una institucionalidad robusta garantiza que las prácticas no dependan únicamente de individuos o liderazgos puntuales, sino que se integren en estructuras permanentes.
Transparencia. Implica el flujo ágil, claro y oportuno de información entre las partes involucradas, tanto sobre la ejecución como sobre los resultados y aprendizajes. AMEXCID y el PNUD (2018) destacan que la transparencia fortalece la confianza mutua, previene conflictos y permite un monitoreo efectivo de los procesos.
Replicabilidad. Se refiere a la posibilidad de transferir o adaptar la práctica a otros contextos similares, garantizando resultados comparables. La Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO, 2014) enfatiza que una buena práctica debe ser “recomendable” a otros contextos, y no solo que se defina como buena en sí misma.
Para evaluar la implementación de la CSS en América Latina se utilizan los criterios de BBPP, entre los cuales se encuentra la institucionalidad como componente clave. Su importancia radica en que, como expone la Agencia Mexicana de Cooperación Internacional para el Desarrollo y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (AMEXCID y el PNUD, 2018), incorpora criterios homogéneos que determinan si las medidas tomadas por los gobiernos nacionales al ejecutar un proyecto de cooperación internacional se desarrollaron bajo un marco institucional. A nivel internacional, las fallas en la aplicación de los criterios de institucionalidad (principios de BBPP), explican cómo las deficiencias en la aplicación suponen mayores retos y obstáculos a la hora de establecer un marco regional que armonice y abarque las iniciativas existentes.
Dicho marco facilita la creación de sistemas de monitoreo y seguimiento para la evaluación del desempeño de proyectos de cooperación. Alemany y Vaccotti (2021) identifican dos niveles de análisis, el intrainstitucional (nacional), y el interinstitucional (internacional). Este apartado adopta dicha interpretación para profundizar la discusión de los hallazgos, dado que ambos niveles de análisis son esenciales para comprender la CSS.
Según la AGCI y el PNUD (2017), los criterios de institucionalidad en las BBPP son: La apropiación, que se refiere al liderazgo que el gobierno posee y que demuestra al establecer políticas nacionales como leyes, agencias o instituciones de cooperación y acuerdos o tratados de cooperación. La gobernabilidad, que implica que las acciones del estado se basen en la legalidad, legitimidad, participación, transparencia, cohesión e integración social, responsabilidad democrática y gestión del cambio. La contraparte país hace referencia a la necesidad de tener profesionales calificados para garantizar el éxito de un proyecto. Por último, la producción de conocimiento se refiere a la existencia de entidades no gubernamentales, sean provenientes de la sociedad civil o académicas, que produzcan conocimiento y monitoreen políticas públicas. Si estos criterios se cumplen, se considera que una política cuenta con un adecuado marco institucional.
En el ámbito intrainstitucional, en la organización interna de los países, los criterios anteriormente expuestos no se cumplen. Sobre la apropiación, Oviedo (2021) expone que, a pesar de las experiencias enriquecedoras en la región respecto al establecimiento de sistemas de seguimiento y evaluación de la CSS, dichas instituciones no están fortalecidas. Wehner (2020), expone que países como Bolivia, Ecuador, Paraguay, Perú, Uruguay y Chile, debido a sus débiles instituciones, no cuentan con una política exterior robusta y a largo plazo, ya que cada gobierno sigue sus propias prioridades políticas, económicas e ideológicas. Esto refleja la falta de liderazgo e iniciativa de los gobiernos, lo que afecta la consolidación de instituciones nacionales sólidas en materia de CSS.
En cuanto a la gobernabilidad, dicho criterio no se cumple. Esto debido a que existe en los países de la región una alta politización a la hora de crear instituciones y de mantenerlas, como lo expone Manso (2018) cuando dice que la CSS tanto en el entorno nacional como regional se politiza. Esa politización hace a las instituciones vulnerables a los cambios de gobierno y de prioridades (Malacalza, 2020). Esto refleja falencias de la institucionalidad de la CSS, puesto que su implementación depende de cada país y la institucionalidad utilizada para el desarrollo de la cooperación, lo que se traduce en un conjunto de instituciones desligadas (AMEXCID y PNUD, 2018). Según Knudsen (2023), países como Argentina, Brasil, México, entre otros, han enfrentado desafíos en su gobernanza. Según el autor, en Argentina la inestabilidad en los gobiernos ha llevado a una débil capacidad estatal y a crisis económicas, esto causa fragilidad en las instituciones, vulnerabilidad a la corrupción y erosión de la gobernabilidad del país. En Brasil ha habido escándalos de corrupción, que debilitan la legitimidad de las instituciones, y polarización, lo que dificulta crear instituciones sólidas con visión a largo plazo. En México, el narcotráfico desafía la gobernabilidad estatal y los altos niveles de corrupción limitan las instituciones.
Respecto a la contraparte país, se evidencia cómo la politización determina cuánto se invierte en la estructuración de las instituciones nacionales de cooperación internacional, incluida la profesionalización del personal encargado. Malacalza (2020), apunta que en la región hay falta de profesionalización y de institucionalización estatal, lo que lleva al escenario de vulnerabilidad en el que los cambios de gobierno afectan profundamente las dinámicas institucionales. Según Ruiz-Camacho (2020), en Brasil los recortes presupuestarios y los cambios de gobierno y sus prioridades han debilitado la capacidad técnica y la estabilidad de los profesionales diplomáticos. En México, además de sufrir la politización del gobierno, parte del personal en política exterior carece de formación técnica en CSS, por lo que hay falencias a la hora de implementar herramientas de seguimiento y evaluación de impacto.
En el caso de la producción de conocimiento se encontró que, aunque existen iniciativas, la información “se encuentra desordenada y poco sistematizada” (Huitrón 2016, p. 113). Esto se debe a que no se ha logrado llegar a un consenso respecto al registro, cuantificación, evaluación y valoración de la CSS, desarrollándose diversos modelos y estrategias en el proceso. Sanín y Shulz (2009), exponen que los datos y análisis de la CSS son escasos, esto impacta cualquier iniciativa de sistematización de BBPP y en consecuencia la evaluación de la calidad e impacto de esta. Alemany y Vaccotti (2021) exponen que los recursos de la cooperación son escasos, por lo que se orientan a la acción más que al desarrollo institucional. Lo que limita la creación de conocimiento y el desarrollo de herramientas para el monitoreo de la CSS.
En el ámbito interinstitucional, los criterios tampoco se cumplen. En el caso de la apropiación, la gobernabilidad, la contraparte país y la producción de conocimiento, el liderazgo gubernamental ha sido deficiente, si bien se han desarrollado muchas iniciativas regionales, los esfuerzos han sido fragmentados y politizados. Oviedo (2021) desarrolla más esta idea cuando expone que pese a los grandes esfuerzos respecto a la institucionalización nacional, en la región aún hay diferencias sobre los objetivos que persiguen y el grado de desarrollo institucional y profesional. Lechini y Morasso (2015) exponen que aún no existe la suficiente coordinación interinstitucional entre los estados y dentro de los estados, en términos de definición de indicadores de monitoreo y evaluación que sean homogéneos en los países de la región y que permitan la armonización de los datos entre estados.
Pese a las muchas iniciativas, aún a nivel regional, falta un consenso sobre metodologías, mecanismos y organizaciones que deberían encargarse de la evaluación y cuantificación de la CSS a nivel nacional e internacional (Oviedo, 2021). Sanín y Schulz (2009) añaden que, debido a la variedad de iniciativas, los esfuerzos son fragmentados, por lo que, a pesar de existir plataformas de discusión, las fallas se presentan cuando se busca llegar a acuerdos y conclusiones definitivas en torno a los sistemas de información y la estandarización. Alemany y Vaccotti (2021) subrayan que la creación de sistemas que solo registran el número de proyectos no es suficiente, puesto que estos sistemas no miden ni evalúan el impacto de la CSS, lo que dificulta determinar el impacto en el desarrollo.
Algunas de las iniciativas han sido experiencias enriquecedoras a la hora de establecer y mejorar los sistemas nacionales de seguimiento y evaluación. Discusiones regionales como el Buenos Aires Plan of Action (BAPA) y el Segundo Plan de Acción de Buenos Aires +40 (PABA+40); los diversos mecanismos binacionales, subregionales y regionales de CSS, además de las inversiones para el fortalecimiento de las instituciones y capacidades a nivel nacional, han servido de antesala para establecer un diálogo regional (Oviedo, 2021). Actualmente, la región latinoamericana cuenta con varias iniciativas encaminadas hacia la sistematización regional de la CSS. Para Ojeda y Echart (2019), algunas de estas iniciativas son propuestas por la CEPAL, el Sistema Económico Latinoamericano (SELA) y la Secretaría General Iberoamericana (SEGIB). Alemany y Vaccotti (2021) similarmente exponen los esfuerzos nacionales, regionales y globales que buscan estructurar procesos y mecanismos, pero que debido a la falta de consenso sobre “cómo registrar, cuantificar, evaluar y valorar la CSS, coexisten diversos modelos específicos, encontrándose las diferencias en los niveles de gestión de la propia cooperación” a nivel regional (p. 41).
Uno de los criterios fundamentales para evaluar la adecuada implementación de BBPP en los proyectos de CSS es la transparencia. Según la AMEXCID y el PNUD (2018), cumplir con este criterio requiere que los socios compartan de forma ágil y efectiva la información relacionada con la ejecución, el monitoreo y los resultados de los proyectos. En los últimos años, América Latina ha logrado avances en la creación de mecanismos destinados a promover la transparencia en temas de desempeño y gestión financiera (González et al., 2023). Sin embargo, persisten desafíos estructurales que dificultan la medición de los resultados y comprometen la sostenibilidad de la CSS (Davies, s.f.; citado en Tolan, 2016). En esta sección se abordarán los casos de la Organización del Tratado de Cooperación Amazónica (OTCA), las dificultades de transparencia financiera en Colombia y México, y los problemas de acceso a información clave en proyectos de CSS.
La OTCA es el principal mecanismo de CSS en la región, integrado por Bolivia, Brasil, Colombia, Ecuador, Guyana, Perú, Surinam y Venezuela (OTCA, s.f). Su objetivo es coordinar esfuerzos en conservación ambiental y desarrollo sostenible. Sin embargo, en los últimos años ha enfrentado desafíos derivados de la falta de transparencia, lo cual ha limitado su capacidad para cumplir objetivos.
Uno de los problemas evidentes es la gestión financiera dentro de la OTCA. Aunque la cooperación internacional es clave para alcanzar sus objetivos, la falta de transparencia sobre la distribución y uso de los recursos ha generado una barrera en el proceso de financiamiento (Zorzi, 2020). Como señala Melger (2019; citada en Ojeda y Echart, 2019), cuando no existe certeza sobre el uso eficiente de los fondos, los socios tienden a mostrarse reticentes a participar en proyectos conjuntos o a aportar financiamiento.
La escasez de información clara sobre la gestión de los fondos no solo dificulta la obtención y el uso eficiente de nuevos recursos, sino que también genera desconfianza entre los países miembros, quienes se muestran renuentes a destinar recursos propios o asumir un rol de liderazgo en los proyectos regionales. La onceava edición del Foro Social Panamazónico (FOSPA), evidenció el escaso compromiso político de los gobiernos miembros de la OTCA, reflejado en la falta de acuerdos firmes y mecanismos de participación efectiva (Albarracín et al, 2024). Ellos señalan que esta ausencia de decisiones concretas favoreció políticas extractivistas que continúan afectando la región.
Entre 2019 y 2021, se estima que la Amazonía perdió más de 2 millones de hectáreas de bosque primario (FCDS, 2022), lo que representa una de las cifras más altas de la última década. Esta pérdida se ha visto facilitada por la falta de control sobre las actividades ilegales, como la tala clandestina y la expansión agrícola no regulada.
La falta de transparencia se refleja en la dificultad para implementar proyectos clave. Diversos programas emblemáticos, relacionados con la gestión de recursos hídricos y la biodiversidad, han experimentado retrasos o han tenido que ser modificados para poder avanzar (Albarracín et al., 2024). Estos contratiempos se deben en gran medida a los problemas financieros y de gobernanza que atraviesa la organización (Asamblea Mundial por la Amazonía, 2023).
Lechini y Morasso (2015) subrayan que la transparencia financiera es crucial en los proyectos de cooperación, ya que permite garantizar una asignación eficiente de recursos y facilita la identificación de los actores involucrados en su financiamiento. Sin embargo, en América Latina, la opacidad en la gestión financiera sigue siendo un problema estructural vinculado con la corrupción (Arévalo et al., 2022; Martínez, 2014; Valverde, 2004). La limitada accesibilidad a información sobre la gestión de los fondos, junto con la ausencia de mecanismos de control sólidos, incrementa el riesgo de desvío de recursos y prácticas irregulares. Esto compromete la efectividad y la legitimidad de la CSS, debilita la confianza entre los actores y afecta la sostenibilidad de los proyectos (Rocha y Martínez, 2021).
Un caso representativo es el proceso de paz en Colombia, donde la falta de transparencia en la administración presupuestaria ha generado irregularidades en la asignación de recursos. Según lo documentado por la Corporación Transparencia por Colombia, muchos de los contratos habían sido marcados con la etiqueta de “paz”, aun cuando no contribuían directamente al cumplimiento del acuerdo (Gutiérrez y Peña, 2023). Esta falta de control debilitó la confianza en la administración de los fondos y limitó el alcance de los programas destinados a la reconstrucción y el desarrollo en comunidades afectadas por el conflicto.
Además de los problemas de transparencia financiera, los proyectos de CSS también se ven afectados cuando existe dificultad para acceder a información pertinente. La AGCI y el PNUD (2017) establecen que, para alcanzar una aplicación adecuada de la transparencia y determinar el cumplimiento exitoso de BBPP, la información sobre la cooperación, incluyendo recursos invertidos, debe estar disponible al público general. A pesar de esto, América Latina carece de un sistema que facilite la provisión de información pertinente y la evaluación de las actividades asociadas a los proyectos de cooperación (Santander, 2011).
En Colombia, aunque la mayoría de los documentos de rendición de cuentas están disponibles al público, no es posible acceder a la información para el seguimiento y análisis de las dinámicas de cooperación implementadas; es decir, proyectos y acciones de países socios, sectores involucrados, montos y modalidades de cooperación. En México, por ejemplo, no se ha logrado consolidar una política de cooperación en la que se integren plenamente las tareas de transparencia y rendición de cuentas (Huitrón, 2021a).
Asimismo, las organizaciones encargadas de la recopilación de datos también enfrentan dificultades en este proceso. La información recopilada por la Secretaría General Iberoamericana (SEGIB), con respecto a las tendencias de CSS en América Latina y los avances en la implantación de la Agenda 2030, no está disponible para el público. Además, los estándares establecidos para la elaboración de su informe se enfocan exclusivamente en la documentación de proyectos e iniciativas y omiten información sobre los resultados generales del desarrollo (CEPAL, 2021).
Entonces, si bien hay una participación de los países y organizaciones de América Latina en la construcción de una CSS transparente, todavía persisten grandes lagunas de conocimiento que requieren ser abordadas con evidencias sólidas (Ayllon, 2014). Una de estas está relacionada con el alcance, relevancia e impacto de los proyectos de cooperación. Sin información actualizada y completa sobre los proyectos de CSS, es difícil evaluar su impacto y eficacia —teniendo en cuenta la dificultad para generar lecciones sobre “cómo ser un proveedor del Sur eficaz” (OCDE, 2010)—; lo que dificulta la identificación de buenas prácticas y lecciones aprendidas que otros países podrían replicar en proyectos futuros, otro de los criterios relevantes para el cumplimiento de BBPP en los proyectos de cooperación.
Retomando la definición dada por la FAO (2014), se resalta que las buenas prácticas poseen un carácter “recomendable”, reflejando criterios de replicabilidad y adaptabilidad. El primero consistiendo en el potencial de repetición, el segundo a la capacidad de adecuación a contextos diversos.
En la guía de BBPP de la AMEXCID y PNUD, (2018), la replicabilidad es denominada “repetibilidad”, y se define como la capacidad que presenta una BBPP para ser implementada en un nuevo contexto y obtener resultados similares a los alcanzados en el país de origen. La replicabilidad destaca entre otros criterios de BBPP porque reviste las dinámicas de CSS con adaptabilidad para ser efectivas en los contextos latinoamericanos. A pesar de tal cualidad, múltiples autores, como Sanín y Schulz (2009), indican que la replicabilidad, como los demás criterios de las Buenas Prácticas, se enfrenta a retos en su implementación y sistematización.
Previendo tales retos, la guía de BBPP en CSS y cooperación triangular (CTr)1 de la AMEXCID y del PNUD (2018) prescribe una serie de pautas para la repetibilidad de las BBPP, entre tales pautas se encuentran la existencia de capacidades institucionales suficientes, y una gestión orientada a los resultados de desarrollo y sostenibilidad del proyecto. Pese a lo anterior, autores como Alonso et al. (2019) detectan distintos factores que afectan negativamente la replicabilidad de los proyectos de cooperación en contextos latinoamericanos. Entre ellos se exponen la debilitada capacidad institucional, la falta de transparencia y un indebido proceso de rendición de cuentas al interior de los gobiernos de la región. Ante la discordancia entre las realidades nacionales y las expectativas plasmadas por las guías de BBPP, es posible señalar esta incongruencia como posible motivo por el cual la CSS no alcanza los resultados esperados, ya que las pautas planteadas por los organismos difieren del estado real de las instituciones nacionales a cargo de los proyectos.
Al revisar el contenido del Informe Final: Cooperación Sur-Sur en el Contexto de la Eficacia de la Ayuda, presentado por Carolina Camacho (2010) ante el Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia, se encontraron algunos casos para ejemplificar esta incongruencia.
En primer lugar, se presentó la iniciativa de la Estrategia de Cooperación Colombia-Cuenca del Caribe, llevada a cabo entre Belice, Colombia, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Guyana, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Surinam, Venezuela y 13 islas del Caribe2. Camacho (2010) resalta que la iniciativa promovía la cooperación para el desarrollo social y económico en la región a través del fortalecimiento de capacidades, intercambio de experiencias y construcción de redes de trabajo. A pesar de tal objetivo, la autora explica cómo la iniciativa fue deficiente respecto a la replicabilidad, al poseer problemas de sostenibilidad y capacidades institucionales. Camacho (2010) indica que, pese a las victorias de la propuesta, los resultados fueron insuficientes para garantizar su sostenibilidad, ya que la región no contaba con capacidades institucionales unificadas entre sus partes. También resalta cómo los esfuerzos individuales no fueron suficientes para “generar una verdadera apropiación del conocimiento en cada una de las Instituciones y se logre la replicabilidad de los conocimientos entre las instituciones y la sociedad” (Camacho, 2010, p.12).
Los resultados anteriores contrastan con las indicaciones de la AMEXCID y el PNUD (2018) donde se presenta que las BBPP deben mostrar un impacto positivo y ser sostenibles a través del tiempo, para que puedan ser replicadas en otros contextos. Es así como la falta de garantías respecto a la sostenibilidad y continuidad de una BP implica una dificultad frente a la capacidad de repetibilidad de un proyecto de CSS.
Otro reto relevante para la replicabilidad en América Latina es la escasez de instituciones con los recursos humanos y técnicos para replicar sus resultados en otros países (UNSDG, 2018). La AMEXCID y el PNUD (2018) indican que tal tendencia explica la dependencia al financiamiento de actores externos para ejecutar proyectos de cooperación para el desarrollo en países de la región, y provoca que persistan las falencias en la institucionalización y permanencia de herramientas ante los cambios en las políticas de los gobiernos. Con base a las evidencias presentadas, se concluye que múltiples Estados de la región no cuentan con las capacidades institucionales ni los recursos técnicos ni humanos para garantizar la sostenibilidad de sus proyectos de CSS, y por ello no es posible sistematizar la replicabilidad en tales dinámicas de cooperación.
El segundo caso permite revisar el reto de la estandarización de metodologías que permitan la transferencia de conocimientos y la replicabilidad de las BBPP en los proyectos de CSS. Se trata de la Estrategia de Cooperación de Transmilenio en Sistemas de Transporte Masivo, desarrollada por Colombia y Chile. Camacho (2010) indica que la iniciativa compartía los conocimientos y aprendizajes generados con la creación y establecimiento del sistema integrado de transporte urbano, TRANSMILENIO S. A., establecido en Bogotá, la capital de Colombia. Esta estrategia de cooperación tenía por objetivo replicar el éxito del sistema de transporte en Santiago de Chile, sirviendo de guía en la implementación del “Transantiago”.
De manera similar al caso anterior, la estrategia tuvo resultados positivos en la planeación, pero su entrada en operaciones fue compleja y rodeada de retos. Uno de los puntos de mejora que se observa, y que está ligado a la estrategia de cooperación, se encuentra en la capacidad de replicabilidad de los resultados, la cual se queda corta respecto a las expectativas. Camacho (2010) enfatiza que antes de llevarse a cabo la experiencia “no se previeron medidas para asegurar la transferencia de conocimientos a otras entidades y actores del sistema Transantiago” (p.19). Además, indica que se debieron hacer ajustes adicionales por las limitaciones de herramientas de los actores colombianos en la transferencia de prácticas a los actores chilenos, constatando la ausencia de una metodología estándar, que funcione como un modelo para facilitar la transferencia de conocimientos.
Esto resulta congruente a lo planteado por Sanín y Schulz (2009), quienes recalcan que la replicabilidad de las BBPP se enfrenta a la falta de datos y a una inconsistente sistematización al interior de las dinámicas de CSS, cuestiones que dificultan la visibilidad de los avances y la estructuración de los aprendizajes. Frente a esto, la Organización Internacional del Trabajo (2013) recalca que la replicabilidad de una Buena Práctica será deseable a otros actores si la misma puede garantizar resultados demostrables y una estrategia de transferencia de conocimiento óptima que permita el éxito del proyecto. Ojeda y Echart (2019) señalan que en el campo de la CSS entre países de América Latina existen muchas experiencias exitosas, pero estas no están hechas para ser articuladas ni compartidas. Esta afirmación se aplica al caso presentado, siendo ilustrado en las dificultades de los agentes colombianos para transmitir eficazmente sus experiencias, pese al notorio éxito de su modelo de transporte masivo a nivel local.
Revisando la construcción de la replicabilidad y los dos casos expuestos, es posible sintetizar la intención central a través de los planteamientos de Ojeda y Echart (2019), quienes reconocen que la sistematización de los registros y procesos de transferencia de información sigue siendo un reto para la replicabilidad y la CSS en los países de América Latina. Además, declara el carácter imperativo de establecer “un diálogo horizontal multi-actor, donde el conocimiento y el reconocimiento mutuo sea puesto a favor de una CSS y CTr más eficaz y con impacto en el tipo de desarrollo al que se pretende contribuir” (Ojeda y Echart, 2019, p.23).
La CSS tiene por objetivo permitir el desarrollo integral de los estados del sur global. No obstante, sus resultados en la última década no han alcanzado el impacto esperado en la región de América Latina. Tras la revisión de casos y guías de cooperación, se identificaron tres aspectos que representan los mayores retos para alcanzar dinámicas de CSS en la región: la institucionalidad, la transparencia y la replicabilidad. Dichos factores afectan directamente la formulación de políticas públicas y la toma de decisiones al condicionar la eficacia de las estrategias nacionales y regionales.
En primer lugar, el análisis de la institucionalidad aborda tanto a las instituciones nacionales como internacionales. Aunque ha habido avances, actualmente no se cuenta con mecanismos homogéneos ni con instituciones armonizadas. Esto es resultado de las condiciones de los aparatos estatales de los gobiernos de la región. Es importante recalcar que esta debilidad institucional no solo afecta las políticas internas, sino también las dinámicas de cooperación entre Estados vecinos. A esto se suma la falta de armonización entre las instituciones de cooperación, donde la politización y la escasa profesionalización obstaculizan la consolidación de instituciones estables que faciliten el desarrollo de la CSS. En este contexto, las buenas prácticas se presentan como una herramienta clave para armonizar sistemas nacionales, ya sea mediante procesos de replicabilidad o a través del fortalecimiento interno de cada país.
Lo anterior evidencia la necesidad de una plataforma regional en la que confluyan diversas instituciones nacionales armonizadas. El caso de Uruguay ilustra cómo la falta de consolidación institucional limita la rendición de cuentas y reduce la eficacia de la CSS en el país (Alemany y Vaccotti, 2021).
Estas carencias institucionales afectan la capacidad de los gobiernos para integrar la CSS en sus planes nacionales de desarrollo y en el diseño de políticas públicas sectoriales. La falta de estructuras institucionales adecuadas impide la continuidad de políticas más allá de los ciclos políticos, limita la formulación de marcos normativos claros para la cooperación y obstaculiza la articulación entre niveles de gobierno. Algunas experiencias, como la creación de agencias especializadas —por ejemplo, la Agencia Mexicana de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AMEXCID)— muestran cómo el fortalecimiento institucional puede traducirse en una mejor coordinación interinstitucional y mayor efectividad en las iniciativas de CSS.
En segundo lugar, la transparencia se reconoce como un mecanismo indispensable para consolidar la confianza entre actores involucrados en la CSS. Los actores financiadores pueden mostrarse reticentes a participar en proyectos de CSS triangular si desconocen cómo se utilizan los fondos. Por ello, la transparencia debe ser entendida como componente esencial tanto en la formulación de políticas públicas como en la ejecución de proyectos de cooperación internacional.
Un ejemplo de las consecuencias negativas de la falta de transparencia es el caso del Fondo Amazónico en Brasil, donde la ausencia de información clara sobre la gestión de recursos llevó a la suspensión del financiamiento por parte de donantes internacionales (Carvalho et al., 2022). Al igual que las políticas públicas, los proyectos de CSS se ven afectados cuando existe dificultad para acceder a información pertinente, lo que impide evaluar su impacto y eficacia. El fortalecimiento de los mecanismos de rendición de cuentas y el establecimiento de plataformas públicas de acceso a la información sobre los proyectos son fundamentales para mejorar la transparencia (AGCI y PNUD, 2017). Los organismos de cooperación de los Estados latinoamericanos requieren herramientas sólidas de rendición de cuentas que ofrezcan transparencia y generen confianza entre los países cooperantes. La ausencia de este criterio obstaculiza la identificación de buenas prácticas y lecciones aprendidas que podrían ser replicadas en futuros proyectos.
En tercer lugar, se introduce la replicabilidad como último criterio. Consiste en la capacidad que deben tener los proyectos de CSS de adaptar las experiencias a nuevos contextos, obteniendo resultados similares a los originales. Se identificó que los desafíos para replicar experiencias positivas están ligados a carencias en los estados latinoamericanos. Entre esas carencias están las limitadas capacidades institucionales, recursos técnicos y humanos, y la poca sistematización de los registros e inestable transparencia de los resultados obtenidos. La primera carencia impide la sostenibilidad de los proyectos de CSS y condiciona el interés de otros actores de la región para iniciar la réplica de las BBPP.
El caso de la estrategia de cooperación de TransMilenio en Chile muestra cómo la ausencia de metodologías estandarizadas dificulta la transferencia de conocimientos y afecta la replicabilidad (Camacho, 2010). Sin embargo, hay casos exitosos que demuestran el potencial del enfoque. La Iniciativa Iberoamericana para el Fortalecimiento de la Cooperación Sur-Sur ha promovido metodologías de sistematización y evaluación que han permitido replicar prácticas en ámbitos como educación y salud (PIFCSS, s.f.). Para 2016, el programa había mostrado avances significativos en la sistematización y promoción de la CSS en 20 países en vía de desarrollo como Colombia, Panamá, Chile y Honduras. Esto evidencia la importancia de establecer estrategias regionales que permitan la estandarización de procesos de transferencia de conocimientos, posibilitando la adaptación de los proyectos a diversos contextos y favoreciendo su sostenibilidad (Ojeda y Echart, 2019).
Es valioso hacer énfasis en el papel de la CSS en la consecución de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), en especial en lo que respecta al ODS 10 (reducción de desigualdades), el ODS 16 (fortalecimiento de las instituciones) y el ODS 17 (establecimiento de alianzas para el desarrollo sostenible). Sin embargo, esta relación debe ser más proactiva y estratégica: los proyectos de CSS deben alinearse explícitamente con las metas de los ODS, incorporar indicadores de seguimiento basados en la Agenda 2030 y enfocarse en áreas donde los países del sur tienen ventajas comparativas que pueden compartir.
Las alianzas regionales pueden potenciar el ODS 17 al permitir sinergias entre países con experiencias comunes en otras áreas como la educación o promoción de derechos humanos. La implementación efectiva de la CSS puede acelerar el cumplimiento de estos objetivos al facilitar el intercambio de conocimientos y recursos entre países en desarrollo, promoviendo soluciones adaptadas a sus contextos específicos (PNUD, 2024). Fortalecer la institucionalidad, la transparencia y la replicabilidad en la CSS no solo impulsa la eficacia de la cooperación, sino que contribuye a un desarrollo más equitativo, sostenible y alineado con principios de la Agenda 2030. No obstante, es innegable la necesidad de liderazgos sólidos, con propuestas robustas y estándares que trasciendan las preferencias políticas del momento. Se requieren gobiernos nacionales capaces de armonizar las instituciones y formular políticas públicas basadas en criterios de buenas prácticas, que favorezcan marcos institucionales comunes en la región y faciliten la transición hacia un sistema regional fortalecido de CSS.
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*Este artículo fue desarrollado en el marco de la asignatura Seminario de Investigación II, como parte del plan de estudios del programa de Relaciones Internacionales.
**Estudiantes de séptimo semestre del programa de Relaciones Internacionales. Isabela Armenta [email protected], Laury Cervantes [email protected], Laura Escorcia [email protected] y Sofia Hernández [email protected]
1La cooperación triangular (CTr) consiste en una modalidad de cooperación internacional para el desarrollo que involucra a tres actores: un socio facilitador (como un país tradicionalmente donante u organización multilateral), un socio intermedio (que comparte su conocimiento técnico) y un país beneficiario. Esta forma de cooperación combina recursos, capacidades y saberes entre países en desarrollo y actores con experiencia, con el objetivo de alcanzar metas comunes de desarrollo sostenible (Agencia Mexicana de Cooperación Internacional para el Desarrollo [AMEXCID] & Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo [PNUD], 2018).
2Antigua and Barbuda, Bahamas, Barbados, Cuba, Dominica, Granada, Haití, Jamaica, República Dominicana, Saint Kitts and Nevis, Saint Lucia, Saint Vincent and the Grenadines, y Trinidad and Tobago.