Democratización del acceso al suelo urbano En Colombia y Brasil: alcance y límite de las normas*

Introducción

Las desigualdades socioeconómicas existentes en Colombia y Brasil se manifiestan en la producción del espacio. Con la escasez de terrenos disponibles en los núcleos urbanos y con el aumento poblacional progresivo surgen dos procesos simultáneos que refuerzan la segregación espacial. Por un lado, existe la periferización de la población de bajos ingresos a lugares que, por falta de infraestructura y servicios o por la fragilidad ambiental, no son objeto del mercado inmobiliario. Bajo esquemas mercantiles capitalistas, la población que tiene recursos limitados e inestables no logra acceder a la vivienda. Por otro lado, existe la denominada "segregación voluntaria", conducida por los grupos de mayores ingresos en suelos periurbanos privilegiados y exclusivos, cada vez más alejados. Es importante resaltar que la incoherencia entre oferta y demanda de suelo también es fruto de la retención especulativa, o sea, no se trata solo de una demanda creciente, sino también de la disminución intencional de la oferta con expectativas de valorización sin ninguna inversión del propietario.

Según Jaramillo (1999), las diferencias entre los sectores del territorio tienen en su base distintos procesos de equipamiento y construcción, comportamiento socioespacial y distintos estatutos jurídicos. Como respuesta, son elaboradas políticas públicas y leyes para garantizar el derecho a la ciudad, teniendo un mayor o menor efecto ante la dinámica del mercado inmobiliario.

Dadas esas posibles estrategias para combatir la segregación socioespacial, el presente trabajo busca examinar el papel del Derecho y, concretamente, la norma urbanística de Brasil y Colombia en la democratización del acceso al suelo urbano y la vivienda para la población de bajos ingresos. Para ello, los pasos adoptados son: 1- Contextualización de la problemática para entender por qué el acceso al suelo urbano es desigual en Brasil y Colombia y por qué es necesaria la regulación; 2- Identificación de los instrumentos presentes en las normativas de ambos países que se relacionan con el tema en cuestión; 3- Categorización de los instrumentos según el tipo de inmueble al cual están destinados; 4- Descripción y evaluación de cada instrumento acorde con su capacidad de contribuir a la adquisición de inmuebles para la implementación de viviendas de interés social; y 5- Análisis de los alcances y límites de las normas mapeadas y el desempeño del poder público y judicial en la democratización del acceso al suelo urbano. La importancia de este tipo de estudio radica en conocer las leyes existentes para poder aplicarlas de manera efectiva y proponer mejoras conforme a las necesidades y especificidades de cada localidad.

La elección de la normativa de Brasil y Colombia como objeto de estudio se da porque, según Fernandes y Maldonado (2016), en el contexto latinoamericano, estos dos países son los que están más avanzados en el proceso de reinterpretación de principios legales y de énfasis en principios ignorados previamente en la formulación de política urbanística de suelos. Sin embargo, los procesos al margen de la ley en la búsqueda de vivienda en Brasil y Colombia son considerados como un reflejo de la propia ley, cuando esa se niega a contemplar las realidades socioeconómicas, agravando o hasta determinando la segregación socioespacial.

En una primera sección del texto, se presenta la contextualización histórica del acceso al suelo urbano, explicando el proceso de mercantilización de la tierra. De acuerdo con Karl Polanyi (2003[1957]), esa dinámica se inició con la denominada "gran transformación" ocurrida en el siglo XIX con la Revolución Industrial, en la que la sociedad fue sometida al mercado, generando un nuevo sistema social. La motivación de la subsistencia fue reemplazada por la motivación del beneficio. De este modo, la función económica de la tierra gana primacía frente a sus otras funciones vitales como la social y ambiental. Además, las necesidades esenciales como vivienda, movilidad y saneamiento se convierten en objetos a ser comercializados. Muchos de estos aspectos se mantienen en el capitalismo contemporáneo y controlan la producción del espacio urbano, incluyendo la centralidad del beneficio, la desarticulación social y la mercantilización de la subsistencia. En consecuencia, los impactos en la vida de las personas se vuelven un problema secundario frente al deseo de "progreso".

En una segunda sección, el artículo aborda la importancia de la gestión pública del suelo con el fin de enfrentar la escasez de tierra urbanizable en la viabilidad de viviendas para las personas que no tienen recursos financieros para entrar en la lógica del mercado. Ese enfrentamiento depende de la capacidad del poder público y judicial en materializar la función social de la propiedad. En otras palabras, la imprescindible distribución de los derechos entre los propietarios y la colectividad exige una regulación y control en cuanto a la utilización del terreno. Sin embargo, de acuerdo con Fernandes y Maldonado (2016), el conservadurismo de la justicia hace que la interpretación de las leyes aún considere la propiedad como un derecho absoluto en detrimento de las responsabilidades de los propietarios, intereses sociales, ambientales o culturales que puedan existir. El hecho de no utilizar o disponer de la propiedad por falta de obligaciones legales reguladas hace que, en Brasil, por ejemplo, 5.5 millones de unidades estén vacías o subutilizadas frente a un déficit de viviendas estimado en 7.9 millones de unidades (Fernandes y Maldonado, 2016).

En su tercera sección, este artículo centra el análisis en los instrumentos de gestión del suelo urbano presentes en los sistemas legales de Colombia y Brasil, que buscan viabilizar proyectos de inclusión social residencial urbana. La base principal para la investigación será la Constitución Política de 1991 y la Ley 388 de 1997 de Colombia y la Constitución Federal de 1988 y el Estatuto de la Ciudad de 2001 de Brasil. En efecto, el análisis planteado permite comprender mejor los principios compartidos, las diferencias y cómo cada país puede aportar al otro para una mejor gestión de suelo urbano.

Se entiende que las normas, por sí solas, no son capaces de promover la democratización del acceso al suelo urbano. Sin embargo, no se puede subestimar el papel de las leyes porque estas son herramientas importantes en los campos de disputas a fin de construir un territorio más equitativo, donde haya espacio para todos los ciudadanos. En suma, el presente trabajo pretende contribuir a la profundización del análisis de los procesos de constitución y transformación del espacio urbano a partir de las normas que lo conforman.

I. Acceso al suelo urbano: contextualización histórica

La indisponibilidad de suelo en los centros urbanos o su alto valor son las principales justificaciones presentadas para la elección de tierras periféricas o para no producir Vivienda de Interés Social (VIS), pieza clave en la democratización del acceso al suelo para la población de bajos ingresos. Antes de abordar la situación actual, se hará una contextualización histórica del proceso de mercantilización de la tierra, esto es, su subordinación a la economía de mercado, que ha traído impactos sociales, espaciales y movimientos de resistencia.

La propiedad privada de la tierra urbana es un concepto que viene junto con las ciudades capitalistas. Esto significa que no siempre la tierra fue tratada como un producto, con fines definidos por razones puramente económicas. Karl Polanyi (2003) muestra que, antes de la denominada "Gran Transformación" ocurrida en el siglo XIX con la Revolución Industrial, el sistema económico se regía por razones extraeconómicas. En el sistema feudal, por ejemplo, la tierra era parte de la propia organización social. De esta manera, la apreciación de los bienes materiales ocurría en la medida en que ellos servían a su propósito en la sociedad:

Para el autor, la mercancía es objeto producido a la venta en el mercado. Así que la tierra, por ser la naturaleza misma y no producida por el ser humano, no caería en esa categoría. Sin embargo, la tierra se convirtió en "mercancía ficticia" para ser comercializada. Según Polanyi (2003), "separar la tierra del hombre y organizar la sociedad con el fin de que satisfaga las exigencias de un mercado inmobiliario, ha constituido una parte vital de la concepción utópica de una economía de mercado” (p. 290). Con eso, la tierra se convirtió en un elemento comerciable en el que el lucro y la acumulación se volvieron más importantes que el sustento.

Lo mismo ocurrió con el trabajo que, a pesar de ser una actividad inherente a la vida del ser humano, también se convirtió en mercancía ficticia. Esto era importante en un momento posterior a la Revolución Industrial porque tanto la tierra como el trabajo son fundamentales para la industria y, por tanto, tenían que estar disponibles para la compra y así mantener la producción.

Sin embargo, el hecho de que la economía de mercado siga sus propias leyes ha creado graves consecuencias sociales y espaciales, esto es, la pobreza y la segregación. De este modo, el surgimiento de asentamientos irregulares, los bajos salarios, la explotación del trabajo infantil y otros cambios de este período fueron consecuencias del surgimiento de la economía de mercado. Sobre el período posterior a la Revolución Industrial, Polanyi (2003), afirma que:

Junto con el progreso de los instrumentos de producción, la Revolución Industrial generó la desarticulación en la vida de las personas. La economía de mercado ha disuelto las relaciones sociales para introducir relaciones de mercado de modo que, "en lugar de que la economía se vea marcada por las relaciones sociales, son las relaciones sociales quienes se ven encasilladas en el interior del sistema económico" (Polanyi, 2003, p. 105). El crecimiento apresurado de la economía se hizo en detrimento del bienestar de la sociedad porque se creía de manera no crítica que los bienes materiales ilimitados serían capaces de resolver cualquier problema humano. En este sentido, el propio crecimiento se autosanaría de sus eventuales consecuencias sociales negativas. En resumen, el progreso se ha convertido en sinónimo de desvinculación, desarticulación social. Por tanto, en lugar de tener garantizado el derecho a la tierra para el sustento y la vivienda, cada persona debe vender su trabajo para costear su supervivencia.

Polanyi (2003), muestra que la economía de mercado solo puede operar en una sociedad de mercado, que “se ve obligada a adoptar una determinada forma que permita funcionar a ese sistema siguiendo sus propias leyes” (p. 105). De lo contrario, habría el colapso de la sociedad porque, desde el momento en que la persona no es capaz de entrar en la economía de mercado, es decir, no tiene dinero para pagar bienes o servicios, se convierte en alguien marginado.

Como las necesidades esenciales también se convirtieron en objetos para ser vendidos, incluyendo la vivienda, la movilidad y el saneamiento, un movimiento para controlar el crecimiento del mercado se hizo necesario, es decir, contra la autorregulación de la economía. Por esta razón, los mecanismos de protección social han surgido en favor de las personas y de la naturaleza. La clase obrera, por ejemplo, reaccionó con leyes sociales y manufactureras. Ya la lucha de los campesinos desarrolló las tarifas agrarias y las leyes de la tierra (Polanyi, 2003).

En el contexto latinoamericano, la tierra fue históricamente distribuida de manera injusta, y esta es considerada una de las principales causas de la pobreza en la región (Santos, 1995). De esta manera, entender el proceso en Europa ayuda a comprender lo que sucedió en las colonias europeas, donde la transformación de la relación con la tierra fue impuesta por los conquistadores de una manera violenta. Según João Tonucci (2017),

El actual territorio que corresponde a Colombia fue en el siglo XVI el lugar de la conquista española, pero también de fuerte resistencia por parte de los pueblos indígenas. Sin embargo, en la mayoría de los casos, la fuerza de las armas de los conquistadores sometió a los pueblos nativos, que se vieron obligados a habitar pueblos o pequeños centros de habitación, trabajar para ellos y pagar tributos al rey. En el siglo XVIII, los "resguardos" surgieron como resultado de la lucha de los líderes indígenas que exigían la propiedad de los territorios habitados por ellos. Tovar explica que esos resguardos “constituían una propiedad colectiva sobre la tierra para los miembros de estos grupos. Al mismo tiempo se daba legitimidad a su organización política al ‘aceptar’ como caciques a estos líderes indígenas” (Tovar, 2015-2017, p. 37). No obstante, a finales del mismo siglo, las tierras de los grupos indígenas y afrodescendientes ya estaban siendo usurpadas por grandes terratenientes, especialmente en el suroccidente del país. En las guerras de independencia, estos grupos lucharon en busca de la restitución de sus territorios, no siempre con éxito.

En el siglo XX, la fuerte presencia del narcotráfico impactó a todo el país. Los territorios indígenas, por supuesto, también han sido alcanzados:

Las luchas históricas de los indígenas, campesinos, afrocolombianos y mestizos por la tierra se manifestaron también en la ciudad, a causa de la migración interna. Las variables estructurales que justifican esa migración en Colombia son, según Torre-Cantalapiedra y Giorguli (2016), el proceso de urbanización, las dinámicas económicas y la evolución de la violencia en el país, principalmente resultado del conflicto político. Los autores señalan que esas dos últimas razones son difíciles de identificar aisladamente y ejemplifican afirmando que: “los terratenientes coaccionan a la población para obtener más terrenos, de modo que el desplazamiento forzado se relaciona con la mayor concentración de la propiedad rural" (Torre-Cantalapiedra y Giorguli, 2016, p. 14). Después de Sudán, Colombia es el país del mundo con mayor número de personas desplazadas forzosamente, hecho que ayuda a escalar este fenómeno migratorio.

En el caso de Brasil, los pueblos nativos se organizaron en tribus autónomas y rechazaron la propiedad privada porque tenían otras formas de relacionarse con el territorio. La tierra de los pueblos indígenas era comunal. Todo esto fue subyugado por los conquistadores portugueses en el siglo XVI a través de la apropiación, explotación y destrucción de las tierras indígenas y la introducción del régimen de tierras occidentales (Tonucci, 2017). La necesidad productiva y el deseo de consolidar el dominio de Portugal hicieron que las comunidades indígenas fueran combatidas y removidas de los nuevos territorios, que se volvieron una colonia de exploración. Importante afirmar que esto se hizo a expensas de la esclavitud y el genocidio de la población indígena.

En un pasado reciente, durante el Régimen Militar [1964-1989], el gobierno de Brasil centralizó y militarizó la política de tierras, fortaleciendo los grandes latifundios (Santos, 1995). En la actualidad, la violencia contra los poseedores y los pequeños productores se mantiene mediante políticas públicas ineficientes y las acciones de las milicias privadas de grandes agricultores y terratenientes. Por un lado, la lucha por los derechos, por otro, la búsqueda de ampliar los privilegios. El resultado es una estructura de propiedad de tierra concentrada y de monopolio.

En las ciudades brasileras, la rápida industrialización que se produjo principalmente a partir de 1930 y la disminución de la oferta de trabajo en el campo generaron un intenso éxodo rural, acelerando el crecimiento y densificación de los centros urbanos. Según Santos (1995), más de 20 millones de campesinos, entre los años 1960 y 1980, salieron del campo y se fueron para las periferias de las ciudades brasileras, número que correspondía a la población de la Argentina en aquella época. Muchas ciudades sufrieron un consecuente abultamiento y no pudieron absorber esta emigración de manera apropiada. El mercado residencial restringido, las políticas sociales irrelevantes y los bajos salarios, insuficientes para el costo de la vivienda, obligaron a estos nuevos habitantes a recurrir a la informalidad por medio de la autoconstrucción en los barrios marginales o parcelaciones en la periferia (Maricato, 2001).

Tanto la historia europea como la colombiana y la brasilera muestran la manera en que la tierra sufrió un proceso de desvinculación social, dejando de ser un medio de subsistencia, un bien común en servicio de propósitos no-económicos para volverse un producto comerciable. Su privatización sigue basándose en el desposeimiento y la violencia, generando pobreza y segregación espacial. En este sentido, para que la tierra sea un instrumento de justicia social, es imprescindible redimir su esencia y garantizar una gestión pública del suelo que no esté sujeta a la lógica del mercado.

II. La importancia de una gestión pública del suelo urbano

La tierra es uno de los elementos fundamentales del sistema capitalista para asegurar la producción industrial. Sin embargo, con el fenómeno de la retención especulativa, la tierra se mantiene vacía esperando la valorización sin ninguna inversión por el propietario, es decir, para que haya acumulación sin reproducción del capital. Esto sucede cuando no hay una gestión adecuada del suelo. El resultado es una secuencia de acontecimientos: la tierra urbanizada se mantiene vacía, lo que significa un desperdicio de la inversión pública en servicios urbanos y el riesgo para la salud pública y seguridad; la ciudad se expande con la periferización de los más pobres, lo que requiere nuevas inversiones en transporte, equipamientos colectivos y urbanización; el costo de la vivienda aumenta porque la oferta se reduce. Según Maricato (2001), los vacíos urbanos, ignorados por las políticas gubernamentales, se valorizan con inversiones públicas y privadas hechas en la vecindad mientras que las habitaciones de interés social se construyen en áreas aisladas, sin infraestructura adecuada.

De este modo, abordar el tema de las ciudades más justas es debatir el acceso a la tierra bien localizada por parte de los más pobres para que las políticas de vivienda no sean rehenes del binomio desapropiación-localización periférica. Sin embargo, la buena ubicación es sinónimo de alto precio, independientemente del costo de la construcción existente, ya que son áreas con buena infraestructura, equipamientos urbanos, buena movilidad y un cierto grado de escasez en la oferta de lotes en relación con la demanda. En este sentido, no puede considerarse que el propio mercado sea capaz de promover la justicia urbana porque eso no es económicamente beneficioso.

Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley. Sin embargo, es necesario que el Estado promueva condiciones para que la equidad sea real y efectiva, puesto que hay grupos discriminados y marginados. En el ámbito territorial, el Estado debe gestionar el suelo a través de la definición de la destinación, edificabilidad y rol que debe desempeñar una determinada propiedad en el contexto urbano con el objetivo de lograr el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la preservación de un ambiente sano, la distribución equitativa de las oportunidades y beneficios del desarrollo. En este sentido, la intervención pública en el mercado del suelo es una forma de democratizar el acceso a la tierra y a la vivienda y priorizar el interés público social. Según Maldonado, Pinilla, Rodríguez y Valencia, (2006):

En consecuencia, la propiedad privada no es un derecho fundamental, sino un derecho-deber, visto que no es más posible el ejercicio arbitrario e incontrolado del dominio. Y, la definición de las reglas del juego, tanto en Brasil como en Colombia, es realizada por los municipios, puesto que el desarrollo territorial ocurre de una forma más concreta en la escala local. En estos países, un concepto rector en la definición de derechos y responsabilidades es la función social de la propiedad.

La Constitución brasileña, en su capítulo sobre política urbana, artículo 182, define que la política de desarrollo urbano debe ser implementada por el gobierno municipal y que el instrumento básico para ello es el “Plano Diretor” [Plan Director], que corresponde al Plan de Ordenamiento Territorial adoptado en Colombia. Y es él quien va a definir los requisitos fundamentales para que una propiedad cumpla su función social.

El “Estatuto da Cidade” [Estatuto de la Ciudad], Ley Federal 10.257 de 2001, que regula el capítulo de política urbana de la Constitución brasileña, considera que el ordenamiento y control del uso de la tierra es una de las pautas para permitir el pleno desarrollo de las funciones sociales de la propiedad urbana y evitar varias consecuencias nocivas para la ciudad, como la parcelación, la construcción o el uso excesivo o inadecuado de los predios con relación a la infraestructura urbana y la retención especulativa de los predios urbanos, que resulta en su subutilización o no uso. Otra pauta general de la política urbana presentada en el capítulo 2 de esta ley es la “garantia do direito a cidades sustentáveis, entendido como o direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infraestrutura urbana, ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras gerações”². Cabe destacar en esta lista, la tierra urbana definida como derecho, lo que hace imprescindible la gestión pública del suelo en las ciudades.

La Constitución Política de Colombia, a su vez, determina, en el artículo 333, que la actividad económica y la iniciativa privada son libres, dentro de los límites del bien común, es decir, la ley delimitará el alcance de la libertad económica cuando así lo exijan el interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Nación. En cuanto a la propiedad privada específicamente, trata no solo de los derechos, sino también de los deberes:

Las normas brasileñas y colombianas abordan el concepto de función social de la propiedad con el fin de garantizar un uso social y medioambientalmente justo y racional del suelo. Este concepto presupone que el territorio es una construcción colectiva y necesita ser administrado integralmente para asegurar la seguridad y salud de los usuarios y vecinos, y el uso adecuado de los recursos naturales disponibles. Para Fernandes y Maldonado (2016), “este paradigma más intervencionista reconoce el ‘poder de policía’ del Estado para imponer restricciones y limitaciones externas sobre los derechos de propiedad individual en el nombre del interés público” (p. 19). Por esa razón, gestionar el suelo es asegurar que la función social de la propiedad se esté cumpliendo porque es un elemento constitutivo y no externo a la propiedad.

En cuanto a las ideas abordadas con anterioridad, es evidente que el mercado de la tierra necesita ser regulado para evitar la retención especulativa y asegurar el acceso a la tierra bien ubicada por aquellas personas que no tienen condiciones financieras para permitírselo. Este control se atribuye constitucionalmente a la administración municipal. Solamente, con la intervención activa del Estado, la ciudad puede convertirse en un espacio más justo, en el que sus características estén al servicio del bien común. Para conocer las posibilidades de acción de la municipalidad en la gestión de suelos urbanos, se analizarán en la siguiente sección los instrumentos normativos que permiten gestionar el suelo para proyectos de vivienda social.

III. Análisis de los instrumentos de gestión del suelo de Colombia y Brasil para adquisición de inmuebles para vivienda de interés social

Las herramientas de planificación y gestión urbanas son impulsoras del desarrollo socioespacial. Sin embargo, aunque estén fuertemente vinculadas, no son intercambiables porque se refieren a diferentes tipos de actividades. Según Marcelo Lopes de Souza (2003), la planificación es la tarea de planear, referida al futuro, que trata de simular la evolución de un proceso y manejar los posibles problemas y beneficios. La gestión, a su vez, se refiere al presente, a la administración de una situación conforme a los recursos disponibles. En este sentido, la planificación prepara y regula la gestión, mientras que la gestión implementa la planificación. Considerando dicha distinción, el siguiente análisis se enfocará en las estrategias para implementar las intenciones definidas en la planificación.

Los instrumentos de gestión del suelo poseen distintas naturalezas y diferentes objetivos. Pueden ser tanto de naturaleza fiscal, regulatoria o formar parte de las medidas de planificación. En cuanto a los objetivos, los principales a alcanzar son:

De todas las metas presentadas, la que corresponde a la temática de esta investigación es la número 2, por lo que los instrumentos de gestión del suelo mapeados serán aquellos que buscan adquirir inmuebles para VIS. Es importante aclarar ese recorte porque no se analizarán todas las herramientas existentes. García, Henao y Vaca (2014), proponen un listado de instrumentos de gestión de suelo que incluye, por ejemplo, aquellos que intervienen en la morfología urbana y en la estructura predial como el reajuste de tierras. Sin embargo, ese recurso no se utiliza para la obtención de inmuebles, sino que, una vez que ya se tengan los bienes, permiten nuevas divisiones en los terrenos para un mejor resultado espacial de futuros proyectos. Por lo que ese tipo de instrumento no será analizado.

La gestión del suelo, tanto en Brasil como en Colombia, es tarea de los municipios. Sin embargo, las normas fundamentales que definen los instrumentos son nacionales. En el marco jurídico existente en los dos países, las principales leyes que tratan del derecho urbanístico son las respectivas Constituciones y, en Brasil, el Estatuto de la Ciudad (Ley Federal 10.257 de 2001) y, en Colombia, la Ley de Reforma Urbana (Congreso de la República, Ley 9 de 1989) y la Ley de Ordenamiento Territorial (Congreso de la República, Ley 388 de 1997). Y esas serán las principales, pero no las únicas, fuentes de consulta. También se considerarán otras leyes nacionales como la Ley 8666 de 1993 de Brasil y la Ley 1742 de 2014 de Colombia.

Durante el trámite de expedición de la Ley 9 de 1989, el entonces presidente colombiano Virgilio Barco Vargas explicó la importancia de la Reforma Urbana. Sus palabras ayudan a comprender la relevancia de esta y de las demás normas que se abordarán en este capítulo:

Históricamente, los instrumentos de gestión del suelo no eran diversificados, limitándose a la expropiación por utilidad pública o donación de áreas en nuevas urbanizaciones. Sin embargo, actualmente hay una gama mayor de alternativas para la actuación de la administración pública para garantizar la función social de la propiedad, creación de Banco de Tierras, enfrentamiento de la retención especulativa de los terrenos y promoción del reparto equitativo de cargas y beneficios de la urbanización.

Para el presente trabajo, se realizó la identificación de los instrumentos que se relacionan con el tema en cuestión, teniendo como principales fuentes las normas anteriormente mencionadas. Luego, los instrumentos fueron categorizados de acuerdo al tipo de inmuebles a los que se dirigen, a saber, inmuebles estratégicos para VIS, inmuebles ociosos, nuevos desarrollos, inmuebles en deuda e inmuebles relacionados con actividades ilícitas. Posteriormente, cada instrumento fue descrito y evaluado acorde con su capacidad de contribuir a la adquisición de inmuebles para la implementación de VIS. Finalmente, se analizaron los alcances y límites de las normas y el desempeño del poder público y judicial en la democratización del acceso al suelo y vivienda para la población de bajos ingresos. Ante todo, es importante aclarar que los fines considerados de utilidad pública e interés social son específicos y definidos por el artículo 58 de la Ley 388 de 1997 en Colombia. Uno de ellos es el desarrollo de proyectos de vivienda de interés social. Esta definición será útil para el análisis de las normas. En la Tabla n.º 1, se presenta la categorización, descripción y evaluación de cada instrumento.

Los inmuebles estratégicos para VIS se definen en los instrumentos de planificación a partir de diferentes factores, como la estructura urbana, los equipamientos existentes, los demás proyectos de ciudad. Por ello, suelen ser predios con buena inserción urbana, dentro de una lógica de desarrollo territorial más amplia. Dentro de los instrumentos de gestión del suelo para inmuebles estratégicos para VIS (Figura n.º 1), el Derecho de Preferencia presente en las normas de Brasil y Colombia promueve una interferencia directa en el mercado inmobiliario y permite la construcción de VIS en lotes con mejor ubicación y, además, permite monitorear las transacciones en un sector específico. La Declaratoria de Utilidad Pública o Interés Social prevista por la normativa colombiana, cuando va precedida por el Anuncio de Proyecto que congela el valor de los predios, permite al poder público pagar el valor del avalúo comercial de adquisición sin el monto correspondiente a la plusvalía o mayor valor generado por el propio anuncio del proyecto (Presidente de la República, Decreto-Ley 1077 de 2015). Esa articulación entre los mecanismos presentes en las normativas contribuye a la viabilidad económica del proyecto de VIS. Respecto a la adquisición de inmuebles estratégicos para la construcción de VIS, ya sea mediante acuerdo (enajenación voluntaria) o de manera impositiva (expropiación), es necesario el soporte del POT para justificar dicha acción. Cabe resaltar, que la expropiación administrativa solo debería ser aplicada en caso de emergencia. La vía adecuada cuando no hay acuerdo entre el poder público y el propietario es la expropiación judicial para que exista sentencia, indemnización previa y, posteriormente, la expropiación y entrega del inmueble.

Combatir los inmuebles ociosos es un método de optimizar el uso de la infraestructura y equipamientos existentes y evitar la expansión del tejido urbano. Asimismo, es una oposición a la especulación inmobiliaria y, en muchos casos, aumenta la sensación de seguridad al llevar usos a espacios abandonados. Para los inmuebles ociosos (Figura n.º 2), la normativa brasileña contempla la demarcación de zonas de interés social y un conjunto de instrumentos que siguen una lógica y una temporalidad muy claras. El primer paso ante el incumplimiento de la función social es exigir la parcelación, edificación o uso de la propiedad. Si no se cumple la exigencia, el dueño puede transferir su propiedad al Estado o debe pagar el impuesto predial progresivo en el tiempo. Luego, si el inmueble permanece ocioso, se aplica la expropiación con pago en títulos. Esa secuencia de instrumentos le permite al propietario entender que el aprovechamiento de su inmueble impacta a todo el municipio y que él tiene oportunidades para darle un destino coherente a lo definido en los instrumentos de planificación. La normativa colombiana, en cambio, no considera estrategias intermedias entre la declaratoria de desarrollo o construcción prioritarios y la enajenación forzosa.

Los instrumentos de gestión del suelo para nuevos desarrollos urbanos (Figura n.º 3), tanto de Brasil como de Colombia, no requieren la construcción de VIS en el mismo lugar donde se implementa el proyecto. Pero esa posibilidad existe como una forma de contraprestación por parte de los promotores de la intervención. Si eso sucede, el beneficio en términos socioespaciales es grande porque el espacio urbano resultante es más inclusivo, con diversidad de clases sociales, donde la población de bajos ingresos puede disfrutar de la mejora urbanística estructural, fruto de la propia intervención.

En Brasil, el instrumento de donación en pago para los inmuebles en deuda (Figura n.º 4) es especialmente útil cuando la ausencia de predios es una barrera para la concreción de la planificación urbana. El Estado no recibe dinero, sino propiedades donde se pueden construir VIS, si es el caso. En Colombia, la extinción de dominio de inmuebles relacionados con actividades ilícitas (Figura n.º 4) vincula la propiedad privada no solo a la función social, sino también a los valores ético-sociales del Estado. Por medio de esa herramienta, se otorgaron reparaciones a víctimas de las organizaciones criminales y, a través del Banco de Tierras, se pueden implementar proyectos de VIS, restableciendo la función social que corresponde a la propiedad.

Ahora bien, la existencia de un principio o herramientas normativas, por muy relevantes que sean, no garantiza su aplicación. Los límites en la actuación del poder público y poder judicial obstaculizan su materialización. El resultado son territorios que no son inclusivos y que potencian la ilegalidad en el acceso al suelo y a la vivienda urbana por parte de la población de bajos ingresos.

Una de las barreras para la implementación de esos instrumentos es la ineficiencia de la gestión pública por falta de personal técnico en las alcaldías, mal manejo o ausencia de recursos financieros para la gestión y carencia de una actuación sistémica. El desarrollo institucional debe apuntar a la creación de un verdadero sistema de gestión territorial, es decir, la implementación de un sistema que concentre y distribuya la información, que contemple conocimiento técnico, monitoreo de las dinámicas inmobiliarias y económicas del territorio, siempre enfocándose en el interés público y la participación de los actores sociales involucrados. La existencia de ese sistema es fundamental para una efectiva actuación del poder público y la consolidación de la justicia socio-territorial. Además, es necesario perspicacia para articular los instrumentos y hacer que se complementen.

Una segunda barrera es el conservadurismo y los intereses políticos tanto del poder público como del judicial. La concepción dominante sigue siendo la de que los derechos de los propietarios son absolutos y se superponen a sus deberes y a los intereses sociales, ambientales y culturales colectivos. La tierra sigue siendo vista como una mercancía, de la cual su dueño puede disponer de la manera como quiera y, además de eso, el valor de cambio sigue siendo más relevante que el valor de uso. Fernandes y Maldonado (2016), plantean que “dentro de esta tradición legal individualista, el derecho a usar y disponer de la propiedad se malinterpreta frecuentemente como el derecho a no usar o disponer de la propiedad” (p. 18). Este tipo de concepción genera graves consecuencias. No obstante, la jurisprudencia progresiva, las reivindicaciones de diversos movimientos sociales y un creciente debate legislativo está, gradualmente, cambiando la realidad. Según los mismos autores:

En la teoría urbana, un concepto que dialoga con lo de función social de la propiedad es el Derecho a la Ciudad. De la misma manera que el Derecho a la Vivienda se ha reducido a reclamar más viviendas con el suministro del mayor número de viviendas, lo más barato y lo más rápido posible, el Derecho a la Ciudad ha sido considerado sinónimo de acceso a bienes y servicios, es decir, logros materiales (Lefèbvre, 2008). En un enfoque distinto, se considera Derecho a la Ciudad el hecho de ejercer plenamente la ciudadanía, poder decidir y no solo consumir lo que la ciudad puede ofrecer, confrontando lo real y lo posible, la acumulación de dinero y las necesidades de la sociedad urbana. Según Granda y Mejía (2013), el trasfondo ético y político del Derecho a la Ciudad “implica asumir el territorio como un espacio público en su conjunto, incluyente, democrático y pluralista” (p. 84). Y el concepto de Derecho a la Vivienda, a su vez, va más allá del edificio y engloba todos los derechos sociales inherentes al espacio urbano como el derecho a la movilidad, el ocio, la cultura, la educación y la salud. Por tanto, acceder al suelo y a la vivienda es solamente una parte de los derechos que el poder público debe garantizar, pues se vuelve indispensable el pensamiento holístico sobre la ciudad, mucho más que la mera suma de las partes, para que los aspectos fundamentales no sean subyugados.

A partir del análisis de los instrumentos, se concluye que la gestión urbana es más compleja que la propia planificación porque es en este momento que las ideas necesitan concretarse y que los principios fundamentales necesitan ser obedecidos. Para una efectiva democratización del acceso al suelo urbano para los más pobres, la gestión del suelo necesita adecuarse a las nuevas dinámicas de la gestión pública, como la financiera, incluyendo los tributos y control del gasto público. Además, debe haber una capacitación del poder judicial para que las decisiones sean coherentes con los principios constitucionales existentes en cada país. Por último, es importante resaltar que el propio proceso de urbanización ha sufrido transformaciones, y nuevas demandas han ganado centralidad como la cuestión de movilidad, participación social, sostenibilidad, acceso a las nuevas tecnologías, y eso hace que la democratización del acceso al suelo urbano se vuelva más compleja.

Conclusión

El proceso de periferización de la población pobre es un fenómeno común en América Latina y se presenta por medio de ocupaciones de áreas vacías o programas gubernamentales de producción de vivienda de interés social en áreas no urbanizadas. La segregación social resultante impacta en la movilidad, acceso a empleo, educación, ocio y salud; pues, en general, las áreas periféricas carecen de equipamientos e infraestructura urbana. La tendencia mundial ha sido la diversificación social en el tejido urbano y la generación de viviendas de interés social en la región central de las ciudades.

En ese sentido, la gestión del suelo al ser conducida por el poder público tiene el deber de priorizar el uso y no el título de propiedad, pues un inmueble ocioso es el camino para la exclusión. La tierra, entonces, volvería a ser lo que históricamente fue: un medio de subsistencia, un instrumento de justicia social. Con eso, la población de bajos ingresos podría acceder al suelo urbanizado, concretando su derecho a la ciudad, y no quedarse rehén de la lógica del mercado inmobiliario, que busca el lucro.

Los instrumentos de gestión del suelo existentes en Brasil y Colombia que posibilitarían la ejecución de programas de VIS son, en muchos casos, similares y siguen en la misma dirección, a saber, garantizar la función social de la propiedad, afrontar la retención especulativa de los inmuebles y promover el reparto equitativo de cargas y beneficios de la urbanización. Sin embargo, la materialización de estos instrumentos se torna limitada debido a la ausencia de un sistema de gestión territorial en los municipios y a causa de los intereses y conservadurismo de la gestión pública y del propio poder judicial.

En cuanto a las ideas abordadas con anterioridad, se puede afirmar que hay instrumentos que viabilizan programas de viviendas de interés social en áreas centrales. Lo que no hay es su aplicación para cambiar la dinámica de los mercados del suelo. Así, se refuerzan los procesos de especulación y segregación socioespacial y se fortalece el concepto de que el derecho de propiedad es absoluto. El hecho de que Colombia y Brasil tengan a más de una década normas que buscan hacer efectiva la función social de la propiedad no ha producido un desarrollo urbano equilibrado, y ese contraste entre las normas, la planificación y la gestión urbana debe seguir siendo objeto de investigaciones para explicitar los conflictos y construir soluciones.