De acuerdo con el modelo de control y planificación jerárquica, las capacidades directivas del gobierno son ilimitadas. El Estado, a través de las organizaciones que componen su entramado burocrático, es capaz de adquirir una información comprensiva de los problemas y de las soluciones de política necesarias para dirigir a la sociedad hacia los objetivos considerados correctos por los tomadores de decisión (van Vught & De Boer, 2015). Este modelo supone que la centralización del proceso decisorio aumenta la racionalidad de la implementación, y de esa forma, la efectividad de las políticas públicas (Sabatier & Mazmanian, 1979).
Por su parte, el modelo sociocéntrico plantea una lógica opuesta. En este caso, la regulación social se da de abajo hacia arriba, y son los agentes (individuales y colectivos) quienes, a través de sus estrategias de maximización, determinan el orden social en el que actúan (Roth-Deubel, 2006, p. 29). La acción de los actores condiciona el orden político y social resultante, y este último es el resultado de la acción descentralizada de los agentes, por lo que el grado de coordinación se supone menor que en el modelo de control jerárquico (van Vught & De Boer, 2015). La noción de gobernanza sin gobierno (Rhodes, 1997), y en el extremo, la propuesta neoclásica de autorregulación a partir de las señales del mercado, se apoyan en este modelo descentralizado de regulación social.
En una posición intermedia entre estos dos tipos ideales, se encuentran posturas que buscan una síntesis de ambos polos, al reconocer tanto la capacidad directiva del gobierno (su autoridad) como el carácter limitado de sus herramientas. Autores seminales como Simon o Lindblom señalaban ya en los años 50 y 60 del siglo pasado, la inviabilidad de un enfoque según el cual tanto agentes como gobiernos fueran capaces de concentrar toda la información relativa a un problema social, así como disponer de los recursos para prever las distintas alternativas de respuesta y seleccionar la óptima o más eficiente. Sin embargo, la legitimidad política de los gobiernos (y especialmente de los democráticos) está en función de su capacidad para prevenir, atender, mitigar y resolver asuntos públicos; situaciones consideradas anómalas en torno a las cuales existe un consenso social de que deben ser atendidas colectivamente (Subirats, Knoepfel, Larrue y Varone, 2008). En tal sentido, la voluntad (y centralidad) de los gobiernos de direccionar a la sociedad a través de las políticas públicas, no debe ser subestimada (Peters y Pierre, 2005).
El presente trabajo se inscribe en esta suerte de “tercera vía teórica”. De acuerdo con estas perspectivas (entre las cuales se inscriben el neoinstitucionalismo, el análisis de redes, y la teoría de coaliciones promotoras), la acción pública es resultado de la combinación de factores estructurales (centrados en el papel rector del Estado), como agenciales, basados en las estrategias de los actores políticos, económicos y sociales (Roth-Deubel, 2006, p. 31). Tanto porque el Estado continúa siendo la fuente de legalidad de las acciones públicas (Peters y Pierre, 2005) como por la constatación del carácter limitado de su capacidad directiva. El análisis de políticas públicas requiere ampliar su mirada, y extender su visión más allá de las herramientas de gobierno (Hood, 1986), para abrir paso a la consideración de los instrumentos (no siempre autoritativos) que los esquemas de gobernanza mixta (multiactor) utilizan, cada vez más, para alcanzar los objetivos planteados en el diseño de las políticas (Jordan, Wurzel & Zito, 2005; Klijin, 2010).
El artículo, por tanto, se organiza de la siguiente manera: después de esta introducción, se realiza un análisis de las diferentes concepciones del gobierno y su papel en la dirección de la sociedad. Se busca aquí, a riesgo de ser redundantes, establecer un piso conceptual común para los lectores, más allá de su nivel de especialización en los estudios de políticas públicas. El objetivo de este apartado es identificar con claridad las características propias de cada modelo, así como establecer las diferencias entre ellos, y las implicaciones de cada uno para el análisis de políticas públicas.
En el siguiente apartado, se presenta un panorama relativamente amplio de cómo se fue dando la evolución desde una concepción monolítica del gobierno como planificador benevolente a una concepción de gobernanza en red, de la cual participan múltiples actores, que definen, condicionan, controlan y actúan como actores de veto en los procesos de toma de decisiones. Si bien todo gobierno necesita de herramientas para incidir en la realidad social, estas pueden ser vistas como componentes estáticos, propios y exclusivos de los gobiernos (Hood, 1986) o como un conjunto de acciones públicas (en las que intervienen actores diversos) por medio de las cuales se intentan modificar comportamientos sociales definidos como causantes de un problema social (Knoepfel, Larrue, Varone e Hinojosa, 2007). Dichos instrumentos, desde esta perspectiva, son percibidos como componentes esenciales de los regímenes democráticos en la medida en que vinculan la participación de actores no gubernamentales en esquemas de gobernanza, con la promoción del cambio social (Haveri, Nyholm, Røiseland & Vabo, 2009). En tal sentido, puede decirse que un gobierno sin instrumentos deriva tarde o temprano en una democracia fallida (Hood & Margetts, 2007; Salamon, 2002).
Hacia el final, el trabajo analiza de forma preliminar cuáles han sido los instrumentos seleccionados y puestos en práctica por los policymakers latinoamericanos para enfrentar la emergencia provocada por la pandemia de covid-19, de forma tal que se puedan establecer posibles hipótesis sobre la relación de una concepción de gobierno donde predominan instrumentos basados en esquemas multiactor, y la efectividad de las medidas formuladas para la atención del problema público en cuestión. Al final, se brindan algunas conclusiones preliminares, y se presentan apuntes de los pasos a seguir por la investigación en el futuro inmediato.
En cuanto a la metodología, para explorar los instrumentos de política se tomó como caso de estudio el contexto del covid-19 en los países sudamericanos y se propuso un análisis de tipo cualitativo-descriptivo para identificar instrumentos y recursos del Estado. El estudio incorporó nueve países: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Perú, Uruguay y Paraguay, se excluyó a Venezuela por temas en acceso a la información. Para ello, se retomó la propuesta de Howlett (2019b) en la que se combinan los instrumentos procedimentales y sustantivos con los recursos del Estado-NATO (nodalidad, autoridad, tesoro y organización) y se clasifican las respuestas de los gobiernos dentro de este modelo.
Para construir la información, se realizó una revisión sobre datos oficiales de entidades públicas, especialmente Ministerios de Salud y las bases de datos del Observatorio covid-19 en América Latina y el Caribe de la Cepal, del Center for Systems Science and Engineering (CSSE) de Johns Hopkins University and Medicine, y de la Organización Mundial de la Salud (OMS).
El campo de las políticas públicas fue inicialmente colonizado por métodos positivistas/empiricistas, cuyo resultado fue un énfasis en la separación de objetos y valores y en la búsqueda de hallazgos susceptibles de ser generalizados más allá de las particularidades contextuales (Fischer, 2007, p. 224). Bajo este paradigma, el gobierno fue concebido como un “planificador racional benevolente”, con capacidad de seleccionar los problemas públicos más relevantes, y diseñar las políticas que, dadas las restricciones existentes, puedan maximizar el bienestar social (Blankart & Kester, 2006).
Desde esta perspectiva “Estado-céntrica” (que adquirió matices y realidades diversas de acuerdo con el contexto histórico e institucional en que fue aplicado), la acción pública es el resultado de los cálculos que realizan líderes políticos y burócratas especializados en la cúspide del poder. Los diversas aproximaciones teóricas que forman parte de esta corriente (la ciencia de las políticas, el enfoque de racionalidad limitada, el análisis incremental, así como el enfoque burocrático o neoweberiano) consideran que el gobierno cuenta con las herramientas suficientes para llevar adelante acciones públicas orientadas a la resolución de problemas sociales (Roth-Deubel, 2006, p. 30).
Para Hood (1986), los gobiernos poseen información (nodality), autoridad (authority), recursos (treasury) y capacidades organizativas (organization) para intervenir de forma correctiva sobre los “fallos del mercado” y los asuntos públicos en general. Al centrarse en la noción de “capacidad” como elemento clave para la formulación de políticas, estas teorías tienden a minimizar la influencia de los actores sociales y de los cambios ocurridos en el entorno social, económico y político del Estado, para explicar las decisiones políticas.
Por su parte, las teorías socio-céntricas, enfocadas en la importancia de la acción social, postulan que las políticas públicas son resultado de los intereses, recursos y capacidades de los actores (colectivos e individuales) que interactúan con el gobierno. Por un lado, la crisis del Estado de bienestar y por otro el auge del conductismo y específicamente de los postulados de la escuela de la elección pública, concentraron la atención de los especialistas en los incentivos e intereses materiales de los agentes (dada su posición en la estructura de poder) para explicar los resultados del proceso decisorio (Beland & Cox, 2011, p. 19). Ya sea como representantes de la clase social dominante (teorías neomarxistas), o como maximizadores de presupuesto para beneficio propio o de sus constituencies1 (teoría del Public-Choice), los burócratas actúan como buscadores de renta (rent-seekers) y no como planificadores con capacidad de identificar y formular las políticas más adecuadas para resolver problemas públicos de forma eficiente. Así, de acuerdo con estas propuestas, no existen razones lógicas para pensar que individuos que buscan maximizar su utilidad en el ámbito del mercado, puedan modificar su conducta (se vuelvan altruistas y defensores del interés público) en el ámbito del gobierno (del Tronco, 2020, p. 31). A diferencia de las teorías Estado-céntricas concentradas en la noción de capacidad, la noción más importante de las teorías socio-céntricas es la de interés. Es este último el que explica las decisiones (habitualmente ineficientes desde el punto de vista social) de los gobiernos representativos.
Finalmente, las teorías acerca de una “nueva gobernanza” representan, o buscan representar, una suerte de síntesis (mixtura) de las teorías socio y Estado-céntricas. Reconociendo la incapacidad de los gobiernos para identificar, describir, explicar y resolver por sí mismos problemas sociales multidimensionales, el concepto de “gobernanza” (Porras, 2016) promueve 1) un nuevo ideal normativo, a la vez que 2) unos lentes para abordar la complejidad de la acción pública. Esta última es el resultado de la interacción (más o menos conflictiva, más o menos cooperativa) de actores sociales, corporativos, académicos, y gubernamentales. La concepción del Estado como una red de organizaciones “flojamente acopladas” (provisto de herramientas y capacidades “limitadas”, y atravesado por intereses particulares, tanto de los ciudadanos como de los grupos de presión) contribuye a legitimar un nuevo paradigma en el cual los déficits de información, tesoro y nodalidad, así como los vacíos de autoridad en ciertos territorios del Estado, pueden ser compensados gracias a la participación de actores no gubernamentales, cuyos recursos, apoyo político, información y legitimidad social son necesarios para formular e implementar intervenciones sociales efectivas, y en particular, aceptables (Knoepfel et al., 2007, Majone, 2008).
De acuerdo con la lógica de la gobernanza multiactor, el carácter público de las políticas se relaciona tanto con el impacto esperado sobre el bienestar social como por la multiplicidad de actores que participan en su definición, formulación e implementación. El Estado sigue siendo un actor relevante para definir los objetivos de las políticas, al mantener una posición central en el entramado de relaciones de poder político, pero el diseño e implementación de instrumentos de política pública asume un carácter más plural, y especialmente, menos coercitivo (Peters y Pierre, 2005). Así, de acuerdo con esta perspectiva, una política pública se define como una concatenación de decisiones o de acciones, intencionalmente coherentes, tomadas por diferentes actores, públicos, y ocasionalmente, privados (cuyos recursos, nexos institucionales e intereses varían), a fin de resolver de manera puntual un problema políticamente definido como colectivo, en el marco de procesos de interlocución gobierno-sociedad (Aguilar, 2007). Este conjunto de decisiones y acciones da lugar a actos formales, con un grado de obligatoriedad variable, tendientes a modificar el comportamiento de grupos sociales que, se supone, originan el problema colectivo a resolver (grupos-objetivo), en el interés de grupos sociales que padecen los efectos negativos del problema en cuestión (beneficiarios finales) (Knoepfel et al., 2007, p. 12).
En las últimas décadas, las sociedades contemporáneas se han visto inmersas en profundos cambios que están teniendo una repercusión inusitada en los poderes públicos. La globalización, la creciente desigualdad y la crisis fiscal y técnica de los Estados, incapaces de resolver por sí mismos la complejidad de los asuntos públicos, han derivado en la necesidad de un nuevo paradigma en torno a las formas de gobernar. Por un lado, los sistemas de gobierno tradicionales, basados en la jerarquía y la unilateralidad, se han visto rebasados. Y por el otro, las propuestas que apuntan a un repliegue del Estado -a través de mecanismos como la privatización y la desregulación- no han podido evitar su carácter excluyente (Cerrillo i Martínez, 2005, p. 11), y su consecuente deslegitimación.
Si las sociedades democráticas actuales, caracterizadas por el protagonismo de ciudadanos empoderados y exigentes, presionan a favor de respuestas idóneas a los problemas colectivos, la credibilidad, la legitimidad y supervivencia de los gobiernos, dependen esencialmente de la efectividad de las políticas públicas diseñadas para hacer frente a tales asuntos, y estas a su vez, del tipo de redes de intermediación de intereses que se organicen para tal fin (Klijin, 2010, Marsh & Rodhes, 1992).
La gobernanza, por tanto, es una metáfora que obliga a los gobiernos a pensar las políticas públicas como procesos complejos, multiactor, en donde las capacidades de actuación se complementan y no se superponen; donde las acciones de quienes formulan e implementan adquieren congruencia y no se neutralizan; donde los diseños promueven la especialización horizontal por sobre las cadenas de mando, y exigen coordinación en lugar de jerarquía.
| Autores | Concepción amplia de gobernanza | Implicaciones - Motivaciones |
|---|---|---|
| Stoker (1998) | La gobernanza se refiere a un conjunto de instituciones y actores gubernamentales pero que van más allá de él. Consiste en lograr que se hagan las cosas que no pueden ser mandatadas por el poder o la autoridad del gobierno. | Implica redes autónomas y autogobernadas de actores, en el marco de una relación de interdependencia entre actores públicos y privados. |
| Kooiman (2000) | La gobernanza es un gobierno interactivo derivado de los acuerdos sociopolíticos por medio de los cuales tanto los actores públicos como los privados buscan resolver problemas o crear oportunidades sociales. Los límites entre lo público y lo privado se han vuelto borrosos, por lo que es más apropiado hablar de cambios en los roles del gobierno más que de una modificación de su naturaleza. | La diversidad, complejidad y dinamismo de las sociedades modernas, así como los problemas a los que se enfrentan, requieren de interacciones gobierno-sociedad para su solución. La gobernanza no solo implica la existencia de autoridades públicas que adopten una visión menos jerárquica y diseñen instrumentos menos coercitivos sino también de actores sociales y privados que incorporen una perspectiva menos particularista y más pública a sus actividades. |
| Kjaer (2004) | Consiste en las reglas que norman las interacciones entre ciudadanos y actores estatales, las que dan forma a los procesos de políticas públicas y sus resultados. | Cómo timonear y cómo mejorar la rendición de cuentas para proveer bienes públicos de forma transparente e imparcial sujetas a restricciones de diversa índole. |
| Peters y Pierre (2005) | La gobernanza implica una gestión multiactor de los asuntos públicos, en la cual el gobierno mantiene un lugar central para brindar una dirección coherente a la sociedad. | La gobernanza implica que los procesos de regulación, gestión, y provisión de bienes públicos pueden ser más eficientes a través de una implementación a cargo de redes interorganizacionales, que utilicen instrumentos de timoneo menos coercitivos pero que no se desliguen por completo de la dirección gubernamental, puesto que ello implica riesgos administrativos y costos políticos y económicos. |
| Loffler (2009) | La gobernanza asume que en escenarios con múltiples stakeholders (grupos de interés), los problemas públicos no pueden ya ser resueltos a través de la dirección exclusiva de las autoridades políticas, sino que se requiere de la cooperación de otros actores. | La mediación, el arbitraje, y diversas formas de autorregulación pueden ser más efectivas que las formas de intervención gubernamental tradicional, basadas en la jerarquía y el control centralizado y vertical. |
| Palumbo (2015) | La gobernanza marca el alejamiento de formas tradicionales de organización jerárquica y la adopción de formas de organización en red. | Estos cambios implican una revisión de las relaciones entre el Estado y la sociedad, y producen una forma más efectiva y eficiente de gobierno (polity); una menos dependiente de la lógica de mando y control, con una visión menos jerárquica y "arrogante" de los procesos de desarrollo. |
[i]Fuente: Elaboración propia a partir de Porras (2016, pp. 74-77) y Cerrillo i Martínez (2005).
Una de las conclusiones de la literatura especializada en cuanto al análisis de la transición desde esquemas de gobernación “directiva”, apoyada en relaciones de mando y control, hacia esquemas de gobernanza interactiva o sociopolítica (Kooiman, 2005) es que el principal desafío a partir de ahora se encuentra en la etapa de diseño (Howlett, 2005), y específicamente en la labor de instrumentación. Un número mayor de actores supone más oportunidades para el conflicto, tanto en la definición de los objetivos como en las estrategias y procedimientos a diseñar para alcanzarlos. Si desde un punto de vista técnico, diseñar políticas públicas supone crear, organizar e implementar acciones para alcanzar objetivos, desde una perspectiva política, diseñar (to design) es “designar a los grupos-objetivo” cuyo comportamiento es causante del problema a erradicar (Knoepfel et al., 2007, Lowi, 1972). Esto último se vuelve más arduo cuanto mayor es el número y la diversidad de actores que participan de estos procesos decisorios.
De tal manera, en contextos de gobernanza, el diseño de las políticas públicas -entendido como un conjunto de procesos caracterizado por esfuerzos conscientes y deliberados para establecer los fines e instrumentos más idóneos para obtenerlos (Howlett, 2009)-, adquiere mayor complejidad y resulta más costoso internamente (requieren más tiempo, recursos, y estrategias para la negociación política), pero también supone -al menos hipotéticamente- una mayor efectividad, satisfacción y sostenibilidad de las soluciones implementadas (Buchanan y Tullock, 1980).
A diferencia de la lógica Estado-céntrica, donde los gobiernos monopolizaban -y concentraban su atención- en las herramientas o capacidades de intervención (información, autoridad, tesoro y organización), en procesos de toma de decisiones propios de la gobernanza, los actores públicos y privados diseñan “instrumentos de políticas”; estrategias y/o técnicas orientadas a resolver problemas sociales a través de la modificación y/o transformación de las conductas identificadas como causantes o generadoras de tales situaciones (Howlett, 2005; Knoepfel et al., 2007). Bajo esta lógica, las capacidades de actuación son importantes pero no dependen exclusivamente de las herramientas de gobierno, sino de la conjunción de saberes, recursos, y estrategias que no son exclusivas del acervo estatal.
Los instrumentos de políticas públicas, por tanto, son los medios a través de los cuales los gobiernos (legítimamente electos para ello) aspiran a promover el cambio social, al transformar un statu quo considerado indeseable (Bemelmans et al, 1998). “Un instrumento de política pública constituye un dispositivo que es tanto técnico como social, que organiza relaciones sociales específicas entre el estado y aquellos a los que está dirigido, según las representaciones y los significados que conlleva” (Lascoumes y Le Galés, 2019, p. 216). En términos políticos, los instrumentos no son herramientas neutrales, sino portadores de valores e ideas, pero en términos técnicos, la idoneidad de los instrumentos dependerá de la capacidad de los actores involucrados para estructurar las causas (lejanas e inmediatas, estructurales y situacionales) que los están generando. Y ambos procesos, el ideacional y el estratégico, deben ser congruentes, tal como lo muestra la Tabla 2.
En síntesis, el diseño de instrumentos es deudor de las definiciones que brindan los integrantes de las redes de políticas, de los asuntos públicos a resolver. Como lo muestra la Tabla 2, cada instrumento adquiere relevancia y pertinencia a partir de la definición técnica y política del asunto público que se pretende transformar, puesto que ello permitirá decidir con un menor margen de error cuáles son las técnicas y/o estrategias más adecuadas para su prevención, atención, mitigación y/o erradicación (Villarreal, 2019).
En los estudios contemporáneos de política pública, el diseño está asociado tanto a la identificación y selección de los instrumentos como a las condiciones de su implementación. De tal manera, el diseño supone un componente sustantivo y uno procedimental. El primero se relaciona con la teoría de cambio que da sustento a la elección de los instrumentos para la solución del problema público, mientras que el componente procedimental se refiere a las condiciones, procesos y actividades que hacen posible la coordinación de los actores que participan del proceso de implementación (Howlett, 2011). Dicho en otros términos, de nada sirve diseñar instrumentos capaces de resolver problemas, si no están presentes las condiciones de factibilidad (sociales, políticas, financieras y técnicas) que hagan posible su ejecución2.
Desde la seminal taxonomía elaborada por Hood (1986), los estudios de política analizan la acción estatal como resultado de sus herramientas/capacidades (nodalidad, autoridad, tesoro y organización). Bajo la lógica Estado-céntrica, una mayor disponibilidad de estas capacidades supone también una mayor probabilidad de intervenir exitosamente en los asuntos de interés público.
Sin embargo, como se ha tratado de postular aquí, los esquemas de gobernanza más efectivos en la actualidad suelen operar bajo una lógica diferente. Ya no es el gobierno quien monopoliza estas capacidades (con la única excepción de la autoridad3), y son diversas formas de organización multiactor (público-privadas) las responsables de definir e intervenir sobre los asuntos de interés público. Dicho de otra forma, las estrategias de política pública son resultado ya no de una visión estática de recursos/capacidades estatales donde un grupo de funcionarios decide desde la cúspide del poder, sino de procesos de diseño de instrumentos para la acción pública en el marco de una compleja configuración de intereses, ideas, e instituciones, donde dichas capacidades adquieren sentido (técnico y político), más allá de su cantidad y de quienes las monopolizan (Howlett, 2019c)4.
La Tabla 3 presenta una taxonomía basada en recursos e instrumentos. Los instrumentos sustantivos están destinados a modificar el statu quo a través de la provisión de una nueva combinación de bienes y servicios públicos provistos5. La motivación de los instrumentos procedimentales es modificar los procesos de la política que enmarcan las intervenciones e interacciones entre actores, más que la sustancia per se de las mismas. Estos últimos, en tanto actos de autoridad, se combinan específicamente con cada una de las herramientas de gobierno (información, organización y tesoro), para dar lugar a estrategias de política (instrumentos sustantivos) para la atención de problemas públicos (Howlett, 2019c, p. 304)6.
[i]Fuente: Howlett (2019b, p. 46).
Mientras que los instrumentos de tipo sustantivo se orientan a la materialización del cambio social, los procedimentales se conciben como mecanismos estructurales que afectan el subsistema de política e indirectamente el diseño y ejecución de los primeros. Los instrumentos procedimentales afectan el comportamiento de los stakeholders o grupos de interés, mediante la conformación de nuevas redes de política pública. Por ello, se les asocia más con el análisis de los diferentes modos de gobernanza, que con el proceso de diseño de políticas públicas. Sin embargo, tienen un gran impacto sobre este último, puesto que los instrumentos sustantivos diseñados dependen de las ideas dominantes y los recursos, herramientas y capacidades disponibles en la nueva distribución de poder.
Bajo esta perspectiva, tanto los instrumentos sustantivos o procedimentales vinculan recursos del gobierno desde diferentes perspectivas y se orientan alrededor de los objetivos de política. La propuesta original de Hood se complementa entonces con los desarrollos instrumentales del diseño de políticas, (Howlett, 2019c) planteando así, características claves para comprender las combinaciones resultantes (ver Tabla 3):
Dimensión sustantiva y procedimental de los recursos de Organización: estos recursos se caracterizan por el uso directo del personal o las instituciones de gobierno y no gubernamentales, claves para lograr los resultados propuestos por los objetivos de la política. La función de los instrumentos sustantivos de organización está anclada a afectar la producción, consumo y distribución de bienes y servicios a la sociedad. Estos operan bajo una estructura burocrática, lo que implica la existencia de niveles tales como gobierno directo, cuasi-gubernamental y no estatales (Howlett, 2019c) en el proceso del diseño de la política. No obstante, su logro está directamente delimitado por la proximidad y la habilidad del gobierno de controlar sus efectos. Por su parte, la dimensión procedimental de los recursos de organización, alteran o afectan el proceso de la política a partir de la gestión del liderazgo del gobierno en red con otros actores. Esta incluye, las herramientas de gestión de redes, la creación y reorganización de agencias y la revisión gubernamental, concebidas desde un carácter no jerárquico, coordinado y en coalición.
Dimensión sustantiva y procedimental de los recursos de Autoridad: los recursos de autoridad suelen ser los más visibles junto con los de organización en el diseño de políticas. Están asociados a las capacidades de los gobiernos para dirigir sus objetivos de política pública mediante la sanción o la coerción, por lo que su uso se concibe en un sentido negativo. Es decir, orientado a prevenir o desalentar comportamientos que pueden llegar a ser incongruentes con los objetivos de la política. Los instrumentos sustantivos de autoridad se orientan hacia la promulgación de reglas vinculantes como el “comando y control” del gobierno. Las Leyes son el ejemplo más visible en esta categoría; sin embargo, a pesar de tener un bajo costo de promulgación, su aplicación suele ser lenta y compleja (Wu, 2008). La dimensión procedimental de los recursos de autoridad, buscan la activación o movilización de las redes de política, mediante el apoyo directo a diferentes actores. Por ejemplo, la creación de consejos consultivos sectoriales, que comúnmente se caracterizan bajo un arreglo de gobernanza corporativa o de mercado.
Dimensión sustantiva y procedimental de los recursos de Tesoro: el tesoro, desde los postulados de Hood, refieren a los incentivos que alineados a los objetivos de la política, tiene por fin involucrar transferencias de recursos hacia o desde actores con la finalidad de alentar una actividad deseada. En términos sustantivos, este recurso se asocia con todo modo de gobernanza, aunque por lo general, en mayor medida a una gobernanza de mercado. Entre los principales instrumentos sustantivos de tesoro, prevalecen las subvenciones, subsidios y tarifas al usuario, las regalías o los impuestos al consumo específicos. Los instrumentos procedimentales de tesoro, se asocian a la creación y financiación de redes de política o grupos de interés y movilización, alteración, manipulación o cooptación de redes, principalmente desde la promoción o restricción al financiamiento.
Dimensión sustantiva y procedimental de los recursos de Nodalidad: son recursos de información que involucran la comunicación del conocimiento a grupos objetivos con el fin de alterar su comportamiento. Los instrumentos sustantivos de nodalidad se definen como aquellas técnicas de recopilación y difusión de información dirigidos a diferentes niveles de la sociedad-individual con el fin de cambiar su comportamiento. En general, el instrumento sustantivo de información más común es la información de gobierno, que incluye campañas específicas para alentar a los ciudadanos a ejercitarse, comer bien, etc. Frente a los instrumentos procedimentales de nodalidad, estos buscan afectar los procesos de diseño a través de la provisión selectiva de información (Hood, 1986). En este sentido, los instrumentos procedimentales están orientados a divulgar y a limitar El instrumento más conocido son las leyes de acceso a información y, más recientemente, el gobierno abierto como forma de proporcionar a los actores en red el conocimiento que requieren para atender diferentes demandas (Howlett, 2019b).
Bajo la perspectiva instrumental de diseño propuesta por Howlett y bajo la taxonomía que caracteriza las capacidades estatales de Hood (nodalidad, autoridad, tesoro y organización), los instrumentos se orientan a caracterizar los arreglos de gobernanza frente a los objetivos propuestos por la política pública. En este sentido, el diseño considera una combinación e interacción entre recursos, que permite estimar una dimensión sustantiva y procedimental de los instrumentos. A partir de esta propuesta teórico-conceptual, a continuación se analizan los recursos e instrumentos de los que echaron mano los países sudamericanos para contener y gestionar los efectos generados por la pandemia por covid-19 en la región, desde los primeros meses de 2020.
Como fue esbozado en un inicio, este documento no pretende poner a prueba una hipótesis. Sus objetivos son dos: 1. proponer una nueva mirada sobre la relación entre esquemas de gobernanza, herramientas de gobierno e instrumentos de política pública, y 2. analizar las estrategias de los gobiernos sudamericanos frente al covid-19, para -como resultado de ello- generar nuevas hipótesis causales en torno a ellos. Por lo tanto, se tomó el contexto de la pandemia por covid-19, como un problema público grave, extenso, urgente y novedoso (Subirats et al., 2008) que supuso una respuesta inmediata por parte de los gobiernos, a nivel mundial7. En otro orden de ideas, América Latina, y Sudamérica en particular, ofrecieron respuestas diversas y cambiantes a través del tiempo para enfrentar el desafío.
En tal sentido, nos encontramos frente a un doble caso crucial. Por un lado, un problema que supone un reto mayúsculo para los gobiernos, en un ámbito -el de la salud- de cuyo desempeño dependen en el corto plazo la vida de miles de ciudadanos. Por el otro, la región latinoamericana ha sido una de la más golpeadas por la pandemia en términos de mortalidad, no obstante, los impactos han sido diferentes en cada país, por lo que su exploración puede ofrecernos información valiosa para el testeo futuro de hipótesis sobre la relación entre efectividad, instrumentos de política pública, capacidades estatales y esquemas de gobernanza en el sector salud.
La Tabla 4 presenta una caracterización por regiones de los recursos gubernamentales y la disponibilidad de los instrumentos de política para enfrentar la pandemia. En el caso los países asiáticos (junto con Australia y Nueva Zelanda) contaban con recursos suficientes, pero sobre todo con la experiencia en el diseño y ejecución de instrumentos sanitarios para enfrentar epidemias, dada la crisis generada por síndrome respiratorio agudo grave (SARS) ocurrida en 2004, que facilitó la detección temprana así como el rastreo y aislamiento de los pacientes contagiados, incluyendo tomas de muestras en los primeros meses de la pandemia de SARS-CoV-2).
| Sudeste asiático y Oceanía8 | UE, Canadá y EUA | África9 | América Latina | |
|---|---|---|---|---|
| Recursos/herramientas de Gob. (Policy capacity) | Alta | Alta | Baja | Baja |
| Disponibilidad de instrumentos (Policy instruments) | Alta | Baja | Alta | Baja |
| Resultados | Exitosos | De menor a mayor | De mayor a menor | Deficientes |
[i]Fuente: Elaboración propia a partir de Bakir (2020); Cepal (2020); Migone (2020); Our World in Data (2021) 10; WHO (2020).
Mientras tanto, América latina, en el extremos opuesto, enfrentaba al nuevo virus con pocos recursos y casi sin instrumentos claros en la primera oleada del covid-19 ocurrida los primeros meses del 2020 (Capano et al., 2020; Cepal, 2020)11. Si bien, entonces, la experiencia previa y la disponibilidad de instrumentos de prevención ya probados permitió que los países de Oceanía, y especialmente, los del sudeste asiático pudiera contener de forma exitosa la propagación del virus (mucho más que en el caso europeo), ceteris paribus, los recursos y las capacidades gubernamentales también importan. Es por ello que en los países industrializados de Europa y América del Norte, sin experiencia previa en el diseño de instrumentos para desafíos de salud pública de este tipo, los reveses iniciales fueron conjurados de forma incremental, a través de la movilización de recursos técnicos y humanos para investigar patrones de contagios, y explorar diversas estrategias que disminuyeran el número de hospitalizaciones y, fundamentalmente, de decesos. Paralelamente, la región africana, pese a su mayor experiencia en la contención de pandemias, se enfrentó al agravamiento de la situación, dada la extremada limitación de recursos de sus sistemas de salud para sostener el proceso de atención a través del tiempo.
En el caso de América Latina, por su parte, se conjugaron ambas anomalías. Una menor disponibilidad de instrumentos de política pública para enfrentar pandemias (a pesar de las experiencias relativamente recientes del virus del Zika, y del flagelo que representa desde hace tiempo el problema del dengue) se conjugó con una bajísima capacidad de atención de los sistemas de salud pública, la mayoría de los cuales se enfrentan a la falta crónica de presupuesto, a la insuficiencia de personal, así como a la desarticulación de los sistemas y niveles de atención, en regímenes que Filgueira (2013) clasificó lúcidamente como de “focalización restringida” (p. 43).
El primer caso positivo de covid-19 en la región fue confirmado el día 26 de febrero del 2020, en Brasil. El segundo, tres días después en Ecuador. La propagación del virus llevó a que se extendiera el contagio de forma simultánea a países como Argentina, Chile, Colombia, Uruguay y Paraguay, siendo este último, el país con el primer caso importado de la misma región (un viajero proveniente de Ecuador). En los primeros noventa días, los países sudamericanos declararon paulatinamente la fase de transmisión comunitaria, concentrándose los casos en la provincia de Guayas, en Ecuador (Paz y Santelices, 2020).
Posterior a esta fecha, el despliegue de medidas para contener la propagación del virus estuvieron divididas en dos grandes estrategias: 1) aplicar medidas de confinamiento masivo, siendo Argentina el caso paradigmático al declarar cuarentena obligatoria desde el domingo 15 de marzo del 2020, y 2) ejecutar instrumentos para aumentar la detección y rastreo masivo. Uruguay, en cabeza del presidente Lacalle Pou comenzó con la declaración del estado de emergencia, utilizando instrumentos de rastreo como la aplicación de 1000 pruebas diarias (Cepal, 2020).
En la Tabla 5 se identifican los patrones de contagio dentro de los primeros 90 días versus los datos actualizados a julio de 2021. Los datos tomados de la base de datos de la Johns Hopkins University, permiten evidenciar de forma preliminar los cambios en dos períodos distintos. Dentro de la etapa de emergencia, hasta el 31 de julio de 2020, Brasil registró el mayor número de muertes con 92.475, pero fue Perú el país con una mayor proporción de decesos confirmados por covid-19, con 1.678 por cada millón de habitantes, seguido de lejos por Chile (492 por millón) y Brasil (432 por millón). A diferencia de ellos, Uruguay apenas se acercaba a los 847 casos y solo 35 decesos, que representaban 10 muertes por millón (Our World in Data, 2021).
Por otro lado, si analizamos la razón de letalidad por país (OMS, 2020)12 con el fin de tener una medida sobre la gravedad de los casos detectados, observamos que es Ecuador el país con una razón de letalidad más alta en el primer trimestre y aunque el porcentaje baja a julio de 2021, sigue siendo alto en proporción a la región. Particularmente, Perú subió en el último año su razón de letalidad pasando de 2,74 % a 9,32 % al contrario de Brasil que logró pasar de 6,24 % a 2,80 %.
[i]Fuente: Elaboración propia a partir de Acosta (2020) y CSSE (2020) at Johns Hopkins University.
La Tabla 5 indica que más allá del número de contagios y decesos, la razón de letalidad muestra variaciones significativas (tanto entre países como al interior de los mismos en diferentes períodos) que vale la pena explorar más a profundidad. Si bien tales motivaciones exceden los objetivos de este artículo, es posible remarcar el caso de Uruguay, y en menor medida, de Chile y Argentina, como los casos más exitosos especialmente a la hora de evitar muertes, pero no debe pasarse por alto tampoco el caso de Brasil, que pese a la falta de liderazgo presidencial, logró disminuir la razón de letalidad de 6,24 % a 2,80 % en un año. En tal sentido, tanto la combinación de instrumentos como la disposición de mayores capacidades de actuación pública, deben ser analizados como hipótesis explicativas en futuras investigaciones. En este espacio, la intención es describir el catálogo de instrumentos y recursos desplegados por los países para abonar en la construcción de dichas hipótesis.
Esta necesidad de desplegar una amplia capacidad de respuesta implicó para los países sudamericanos el desafío mayúsculo de diseñar diversos instrumentos de intervención para enfrentar el embate de la pandemia, tanto desde un enfoque preventivo como de atención secundaria (Cepal, 2020). De acuerdo con el Observatorio Covid-19 de la Cepal, hasta inicios del 2021, las principales medidas adoptadas por los países de la región estuvieron relacionadas con la restricción del acceso a lugares públicos, siendo Chile y Bolivia los gobiernos que declararon una mayor cantidad de instrumentos relativos al confinamiento14.
Para ello, desplegaron fuerzas de seguridad, haciendo explícito el uso de su herramienta de autoridad. La regulación del mercado de higiene personal y productos de limpieza se sumaron a las principales medidas adoptadas por los gobiernos, en atención al alza de precios de insumos médicos en los primeros 90 días de la pandemia. Paradójicamente, Chile no adoptó este tipo de medidas, mientras que Colombia asumió el liderazgo con la implementación de instrumentos de regulación económicos. En temas de educación y empleo, las medidas se orientaron a la suspensión de clases y a la búsqueda de garantizar que no se destruyeran puestos de trabajo, principalmente con el despliegue de subsidios a grupos poblacionales con menores ingresos. Brasil y Uruguay fueron los países con mayor cantidad de medidas (fundamentalmente transferencias monetarias no condicionadas y subsidios) en estas áreas.
El recurso del tesoro es visto desde instrumentos que promueven y controlan. En cuanto a la atención a población vulnerable, países como Colombia, Chile y Argentina, orientan sus medidas a implementar subsidios o transferencias monetarias no condicionadas. Por su parte, las medidas de protección sanitaria en temas de tesoro, incluyeron una protección al alza de precios en insumos médicos, sanitarios y hospitalarios, que a su vez se combinaron con recursos de autoridad (declaratoria de cuarentenas) y recursos de nodalidad (campañas informativas y rastreos a casos positivos).
La Tabla 6, presenta un resumen de las medidas adoptadas por subsector en países sudamericanos. De acuerdo con los ocho sectores existentes en la base de datos del Observatorio Covid-19 de la Cepal, se eligieron ocho subsectores teniendo en cuenta las medidas más relevantes tomadas a nivel mundial, y en su mayoría de aplicación obligatoria o recomendada de acuerdo con los lineamientos de la OMS. En este caso, se consideraron las siguientes estrategias (instrumentos sustantivos): medidas de vacunación15, restricción o cierre de lugares públicos, regulación del mercado de higiene personal y productos de limpieza, suspensión de clases, protección al empleo, generación de empleo e ingresos, transferencias en efectivo y cuarentena general obligatoria.
Esta revisión plantea una concentración en las medidas de salud y vacunación dentro de la etapa de emergencia, seguida por las medidas de restricción o cierre de espacios públicos, protección social y empleo. Las medidas de economía, educación y género concentraron menos instrumentos aplicados. Colombia destaca en la aplicación de medidas económicas, mientras que Uruguay lo hace en el sector educación y Chile junto con Colombia adoptan más medidas de empleo con enfoque de género. En general, los gobiernos sudamericanos presentaron medidas coherentes entre sí alrededor de los objetivos propuestos a nivel mundial. No obstante, los resultados varían de acuerdo al contexto, la intensidad de los instrumentos y la capacidad de los gobiernos para mantener estas estrategias. Si bien este artículo presenta una descripción sobre las medidas, el abordaje sobre cada caso a profundidad en próximos estudios permitiría desarrollar cadenas causales para analizar la relación entre medidas y resultados (Howlett, 2019b).
Después de un barrido sobre el número de medidas, se realizó una caracterización de los instrumentos y recursos aplicados por cada uno de los gobiernos. Las Tablas 7 y 7.1 muestran una identificación de los principales instrumentos (sustantivos y procedimentales) en torno a los recursos del Estado (NATO). Frente al recurso de nodalidad (información), el desempeño de los gobiernos fue dispar16. En tal sentido, la aceptación de la gravedad de la situación permitió que, al menos en un primer momento, algunos gobiernos pudieran comunicar de manera efectiva tanto las medidas a seguir como los impactos posibles en caso de no implementarlas.
[i]Fuente: Elaboración propia a partir del Observatorio Covid-19, de la CEPAL 2020.
En conjunto, los países de la región concentraron esfuerzos en la realización de campañas y publicación de información relevante como estrategias de sana distancia y hábitos de higiene para prevenir los contagios, mecanismos para ejercer los derechos laborales, y protocolos de prevención de la violencia por razones de género, entre otros18. En principio, Bolivia y Perú de acuerdo a la revisión de bases de datos, contienen menor información de tipo divulgación. El caso particular de Chile frente a la generación de plataformas virtuales focalizadas en población vulnerable, se considera relevante en torno a las medidas con enfoque de género, aunque existen medidas más focalizadas en Colombia y Paraguay sobre campañas de prevención y atención de violencia contra la mujer. Por su parte, Paraguay incorporó campañas de prevención de trata de personas. Frente a los instrumentos procedimentales, este contexto se caracteriza por el mayor o menor acceso a la información, plataformas que publicaban los precios de insumos médicos como en Argentina y Uruguay, portales interactivos con datos abiertos y los planes de vacunación se consideran vinculados a promover la participación y el vínculo con otros actores, entre estos países se destacan Colombia, Uruguay, Argentina y Chile.
El recurso de autoridad fue, en el inicio, el más utilizado por parte de los gobiernos. En general, son capacidades de las que se echa mano de forma relativamente veloz para atender una emergencia, por lo que se concentran en aspectos regulatorios (instrumentos prescriptivos o proscriptivos). Entre estos, encontramos la prohibición y/o restricción de reuniones públicas y privadas, aforo en el transporte público o espacios públicos, suspensión de clases presenciales, cuarentena obligatoria o focalizada, confinamiento, teletrabajo, declaratorias de Estado de excepción y/o emergencia, controles y cierres fronterizos y medidas penales por incumplimiento de las leyes, decretos o resoluciones. Dada la naturaleza del problema, no se destacan instrumentos procedimentales de autoridad en la etapa de emergencia. Frente a medidas sobre restricción a la movilidad, los instrumentos implementados a nivel nacional fueron variando en función de la disponibilidad de herramientas de gobierno disponibles. Si bien en los primeros tres meses de pandemia las cuarentenas fueron obligatorias, dada la promulgación de los estados de emergencia en la región, estos se apoyaron en el recurso de autoridad, y por lo tanto era difícil de sostener en el tiempo.
Las herramientas de tesoro combinan diversos instrumentos tanto en el financiamiento del sector salud, como sobre la protección al empleo, la suspensión de clases y la protección social. Este recurso se concibe de manera dispar en cada país. Nuevamente, la tendencia se orienta hacia los instrumentos sustantivos. Argentina por ejemplo, dentro de la medida de protección al empleo, adopta una licencia remunerada, un seguro de desempleo y licencia laboral retribuida desde el 19 de marzo del 2020. Brasil, implementa el salario mínimo por trabajador a aquellos positivos para covid-19 y Chile adopta el seguro de desempleo en circunstancias específicas, mientras que Colombia promueve la prima de trabajo. Por su parte, en los casos de Bolivia, Ecuador y Perú19 no se encuentran instrumentos sustantivos para compensar la pérdida de ingresos laborales basados en la herramienta del tesoro, mientras que Uruguay, dentro de esta medida da un fuerte peso al aspecto normativo o de autoridad sustantiva.
En temas de transferencias monetarias no condicionadas, los instrumentos sustantivos se orientaron a transferir dinero o alimentos a pensionados, población vulnerable, personas con discapacidad, beneficiarios de programas sociales. También en la ampliación de los bonos familiares, subsidios a población vulnerable, devolución del IVA en el caso colombiano y paraguayo, subsidios a la clase media en el caso chileno y exención al pago de servicios públicos en el caso ecuatoriano. En tal sentido, las herramientas más socorridas fueron el tesoro y la capacidad de organización para la distribución de recursos financieros y en especie. Nuevamente, caracterizados por un enfoque top-down más que de inclusión de actores o redes de gobernanza en la implementación de estos instrumentos20.
Finalmente, los recursos de organización suelen ser valiosos porque son los que -ante problemas multidimensionales y difíciles de estructurar, como una pandemia- hacen posible la coordinación interministerial, y la cooperación público-privada, para hacer frente a problemas como la vacunación, el diseño de subsidios sectoriales, la regulación del empleo, y la supervisión de los confinamientos. Particularmente, los países con mayor coordinación fueron Uruguay, Chile y Argentina. Como instrumentos procedimentales, se destaca la participación de universidades en el caso uruguayo y comités de sectores específicos como en Brasil y Argentina.
En este contexto, se ubican las medidas de regulación del mercado de higiene personal y productos de limpieza, de enorme relevancia al comienzo de la pandemia. Estas medidas tuvieron un carácter regulatorio y remunerativo y se orientaron a 1) dictar normatividad sobre a) los precios máximos de medicamentos e insumos médicos, b) restricciones a la exportación de productos médicos como guantes, gel antibacterial o desinfectantes necesarios para abastecer el país (Ecuador), c) incentivos arancelarios a la importación de elementos médicos como la reducción de aranceles aplicables a bienes vinculados con la emergencia sanitaria (Perú y Paraguay), d) eliminación o recargo de tarifas a elementos médicos como oxígeno, camas hospitalarias o camas UCI, y e) reducción o suspensión del impuesto al valor agregado para la venta de ciertos productos esenciales (Colombia). Asimismo, se promovió la fabricación de insumos médicos como gel antibacterial, alcohol, tapabocas, guantes en Ecuador, Argentina, Colombia y Brasil principalmente, al igual que la publicación de datos sobre los precios, como en el caso uruguayo, cuyo gobierno además de desplegar recursos de autoridad, vinculó los instrumentos sustantivos de esta medida a recursos de nodalidad y organización.
Este trabajo fue pensado para introducir la necesaria discusión sobre herramientas de gobierno e instrumentos de política pública en el análisis de las estrategias desplegadas por los gobiernos sudamericanos para contener y gestionar los efectos de la Pandemia de covid-19, que afecta a sus sociedades y economías desde los primeros meses del año 2020. Lejos de querer probar una hipótesis, la discusión conceptual y la exploración de las estrategias son útiles para generar conclusiones preliminares que pudieran ser testeadas (como nuevas hipótesis) en trabajos sucesivos.
La primera conclusión es que la distinción entre capacidades estatales (o herramientas de gobierno) e instrumentos de políticas es relevante. Si bien, la literatura sobre el tema es creciente (pero incipiente aún), existen elementos suficientes en los trabajos de Cairney (2015), Wu, Ramesh & Howlett (2015) y Franco Vargas y Roldán Restrepo (2019) para validar esta distinción. En el caso puntual del análisis de las respuestas públicas frente a la crisis sanitaria derivada de la pandemia, esta distinción nos permite entender algunos patrones, tanto al interior de la región latinoamericana como también entre las diversas regiones del globo. Una revisión primaria sobre los instrumentos desplegados en países sudamericanos favorece la identificación de los recursos con los que cuentan los gobiernos, así como también la relación existente entre estos y los instrumentos que prefieren, o se ven condicionados -dadas sus capacidades-, a implementar. Cuando los recursos -herramientas- no son complementados por instrumentos bien diseñados, que modifican comportamientos de forma sostenible y en la dirección planificada, la existencia de recursos es insuficiente para alcanzar resultados exitosos. Cuando los instrumentos carecen de herramientas (autoridad, tesoro, nodalidad u organización), su ejecución deviene imposible.
En un principio, los gobiernos sudamericanos adoptaron instrumentos sustantivos que resultan ser de más fácil aplicación desde una lógica directiva, en la que el recurso principal es la autoridad, se ponen en marcha las capacidades estatales y se evitan los conflictos propios de la interacción con otros actores. Ello explica por qué las decisiones adoptaron una lógica jerárquica (top-down) en todos los países de la región durante los primeros meses de la pandemia. Sin embargo, en aquellos países donde la política de salud pública funcionaba ya con esquemas de gobernanza multiactor -que requieren de diversos recursos, saberes y redes interinstitucionales de actuación- los mecanismos de respuesta se encuentren más “aceitados”, y la estrategia ante la emergencia puede ser más efectiva. Si esta hipótesis, a probar en próximos trabajos, no puede rechazarse, el desafío a largo plazo será contar no solo con esquemas multiactor institucionalizados y flexibles, sino con incentivos y herramientas de gobierno (capacidades estatales de organización, información, tesoro y autoridad) que hagan a estas respuestas idóneas sostenibles en el tiempo.
Por otro lado, en términos de medidas de prevención y atención, es claro cómo la pandemia por covid-19 sorprendió a la región con una mínima experiencia frente a este tipo de desafíos. La respuesta, por tanto, se apoyó en las capacidades disponibles, y esto explica en buena medida la variación en los niveles de efectividad de las estrategias iniciales en cada país21.
Asimismo, un elemento a considerar en futuras investigaciones, para analizar la efectividad de los instrumentos de políticas en el caso de la región, es el papel de los “receptores”; es decir de aquellos cuyos comportamientos buscan ser reorientados. La experiencia del sudeste asiático muestra que la credibilidad de los gobiernos -tanto en términos políticos como de su capacidad de implementación y “enforcement”-, son determinantes para el éxito de las intervenciones públicas. Si bien la selección de los instrumentos desde un punto de vista gubernamental está sujeta a la oferta disponible en términos de capacidades (tesoro, organización, nodalidad y autoridad), debe integrarse en el proceso de diseño una estimación de las respuestas que tendrá la ciudadanía, en general, y los grupos-objetivo, en particular. Tal como lo postuló Amartya Sen con meridiana claridad, aquellos que constituyen la población objetivo de una política pública no son (tal como imaginan los gobiernos) pacientes a los que se está administrando un tratamiento. Por el contrario, son “agentes” que reaccionan y desarrollan estrategias para maximizar su bienestar, de forma independiente a -y en ocasiones a contramano de- los objetivos planteados por la intervención del gobierno. En América Latina, la ausencia de esquemas de gobernanza en red o participativa, puede explicar -al menos parcialmente- esta actitud de cinismo y desconfianza ya tradicional en la ciudadanía de nuestros países (Cairney & Wellstead, 2020). He ahí -en el grado de aceptación ciudadana a las estrategias gubernamentales- un elemento esencial, intangible y habitualmente subestimado, que condicionan la eficacia de estrategias basados en la autoridad o el tesoro (Majone, 2008). No obstante, la pandemia de covid-19 ha demostrado nuevamente su importancia -y de las formas de gobernanza en red que la hacen posible- como condición necesaria para la efectividad de las políticas públicas.
En síntesis, este documento es una aproximación preliminar que intenta clarificar el campo conceptual en torno a la discusión de instrumentos de política pública, herramientas de gobierno, y su relación con las respuestas de política pública frente a emergencias como la planteada por la pandemia de covid-19. Es necesario profundizar aún más sobre un debate temático de los instrumentos de política pública, las herramientas y la gobernanza que regula los procesos de diseño asociados. Si bien este artículo propuso una revisión general que hiciera posible un primer análisis de las estrategias gubernamentales frente al desafío del covid-19, se abre el debate para otros problemas sociales. La propuesta aquí plasmada pretende ser un aporte en la comprensión de la realidad de la acción gubernamental y los esquemas de gobernanza, más allá de los contextos nacionales y los ámbitos de política pública.
Acosta, L. (2020). Capacidad de respuesta frente a la pandemia de Covid-19 en América Latina y el Caribe. Cepal, 1, 1-15. https://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/45337/4/S2000264_es.pdf
L. Acosta 2020Capacidad de respuesta frente a la pandemia de Covid-19 en América Latina y el CaribeCepal1115https://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/45337/4/S2000264_es.pdf
Bakir, C. (2020). The Turkish state’s responses to existential COVID-19 crisis. Policy and Society, 39(3), 424-441. https://doi.org/10.1080/14494035.2020.1783786
C. Bakir 2020The Turkish state’s responses to existential COVID-19 crisis.Policy and Society393424441https://doi.org/10.1080/14494035.2020.1783786
Bemelmans, M. L., Rist, R. C. & Vedung, E. (Eds.). (1998). Introduction: Policy Instrument Choice and Evaluation. In M. L. Bemelmans-Videc, R. C. Rist & E. Vedung (eds.), Carrots, Sticks and Sermons. Policy instruments and their evaluation (pp. 1-18). Transaction publishers.
M. L. Bemelmans R. C. Rist E. Vedung 1998Introduction: Policy Instrument Choice and EvaluationCarrots, Sticks and Sermons. Policy instruments and their evaluation118Transaction publishers
Blankart, C. & Koester, G. (2006). Political Economics vs Public Choice. KYKLOS, 59(2), 171-200. https://bit.ly/3fDRyDM
C. Blankart G. Koester 2006Political Economics vs Public ChoiceKYKLOS592171200https://bit.ly/3fDRyDM
Cairney, P. & Wellstead, A. (2020). COVID-19: Effective policymaking depends on trust in experts, politicians, and the public. Policy Design and Practice, 4(1), 1-14. https://doi.org/10.1080/25741292.2020.1837466
P. Cairney A. Wellstead 2020COVID-19: Effective policymaking depends on trust in experts, politicians, and the publicPolicy Design and Practice41114https://doi.org/10.1080/25741292.2020.1837466
Capano, G., Howlett, M., Jarvis, D. S., Ramesh, M. & Goyal, N. (2020). Mobilizing Policy (In)Capacity to Fight COVID-19: Understanding Variations in State Responses. Policy and Society , 39(4), 1-24. https://doi.org/10.1080/14494035.2020.1787628
G. Capano M. Howlett D. S. Jarvis M. Ramesh N. Goyal 2020Mobilizing Policy (In)Capacity to Fight COVID-19: Understanding Variations in State Responses.Policy and Society394124https://doi.org/10.1080/14494035.2020.1787628
CSSE, C. for S. S. and E. (2020). Global Cases by Country. Johns Hopkins University. https://coronavirus.jhu.edu/map.html
CSSE, C. for S. S. and E. 2020Global Cases by CountryJohns Hopkins Universityhttps://coronavirus.jhu.edu/map.html
CEPAL. (2020). Medidas y acciones a nivel nacional. Observatorio Covid-19 CEPAL. https://www.cepal.org/es/temas/covid-19
CEPAL 2020Medidas y acciones a nivel nacionalObservatorio Covid-19 CEPALhttps://www.cepal.org/es/temas/covid-19
Del Tronco, J. (2020). Las ideas y las políticas públicas. En G. del Castillo Alemán y M. Daussage Laguna (eds.), Enfoques teóricos de políticas públicas. Desarrollos contemporáneos en América Latina (pp. 25-54). Ciudad de México: Flacso.
J. Del Tronco 2020Las ideas y las políticas públicas.Enfoques teóricos de políticas públicas. Desarrollos contemporáneos en América Latina2554Ciudad de MéxicoFlacso
Filgueira, F. (2013). Los regímenes de bienestar en el ocaso de la modernización conservadora. Posibilidades y límites de la ciudadanía social en América Latina. Revista Uruguaya de Ciencia Política, 22(2), 17-46.
F. Filgueira 2013Los regímenes de bienestar en el ocaso de la modernización conservadora. Posibilidades y límites de la ciudadanía social en América LatinaRevista Uruguaya de Ciencia Política2221746
Fischer, F. (2007). Deliberative Policy Analysis as Practical Reason: Integrating Empirical and Normative Arguments. In F. Fischer, G. Miller & S. Sidney (eds.), Handbook of Public Policy Analysis. Theory, Politics and Methods (pp. 125-223). New York: Routledge.
F. Fischer 2007Deliberative Policy Analysis as Practical Reason: Integrating Empirical and Normative ArgumentsHandbook of Public Policy Analysis. Theory, Politics and Methods125223New YorkRoutledge
Franco Vargas, M. H. & Roldán Restrepo, D. (2019). The instruments of public policy. A transdisciplinary look.Cuadernos de Administración (Universidad del Valle),35(63), 101-113.
M. H. Franco Vargas D. Roldán Restrepo 2019The instruments of public policy. A transdisciplinary lookCuadernos de Administración (Universidad del Valle)3563101113
Haveri, A., Nyholm, I., Røiseland, A. & Vabo, S. I. (2009). Governing collaboration: practices of metagovernance in Finnish and Norwegian local governments. Local Government Studies, 35(5), 539-556.
A. Haveri I. Nyholm A. Røiseland S. I. Vabo 2009Governing collaboration: practices of metagovernance in Finnish and Norwegian local governmentsLocal Government Studies355539556
Hood, C. & Margetts , H. (2007). Looking Ahead. The Tools of Government in the Digital Age. In C. Hood & H. Margetts (eds), The Tools of Government in the Digital Age (pp. 184-203). Basingstoke: Palgrave Macmillan.
C. Hood H. Margetts 2007Looking Ahead. The Tools of Government in the Digital AgeThe Tools of Government in the Digital Age184203BasingstokePalgrave Macmillan
Howlett, M. (2005). What is a policy instrument? Policy tools, policy mixes, and policy implementation styles. In P. Eliadis, M. M. Hill & M. P. Howlett (eds.), Designing government. From instruments to governance (pp. 31-50). Canada: McGill-Queen´s University Press.
M. Howlett 2005What is a policy instrument? Policy tools, policy mixes, and policy implementation styles. Designing government. From instruments to governance3150CanadaMcGill-Queen´s University Press
Howlett, M. (2019b). Structural Mechanisms Affecting Policy Subsystems Activity: Beyond Individual and Group Behavioral Propensities in Policy Design and Policy Change. In G. Capano, M. Howlett, M. Ramesh & A. Virani (eds.), Making Policies Work First-and Second-Order Mechanisms in Policy Design (pp. 40-58). Cheltenham: Edward Elgar Publishing, Inc.
M. Howlett 2019bStructural Mechanisms Affecting Policy Subsystems Activity: Beyond Individual and Group Behavioral Propensities in Policy Design and Policy Change.Making Policies Work First-and Second-Order Mechanisms in Policy Design4058CheltenhamEdward Elgar Publishing, Inc
Howlett, M. (2019c). Qué es un instrumento de políticas. Herramientas, combinaciones y estilos de implementación. En E. Villarreal (ed.), Los instrumentos de política pública (pp. 299-337). México: Siglo XXI.
M. Howlett 2019cQué es un instrumento de políticas. Herramientas, combinaciones y estilos de implementación E. Villarreal Los instrumentos de política pública299337MéxicoSiglo XXI
Jordan, A., Wurzel, R. K. & Zito, A. (2005). The Rise of New Policy Instruments in Comparative Perspective: Has Governance Eclipsed Government?. Political Studies, 53(3), 477-496.
A. Jordan R. K. Wurzel A. Zito 2005The Rise of New Policy Instruments in Comparative Perspective: Has Governance Eclipsed Government?.Political Studies533477496
Klijin, E. H. (2010). Trust in governance networks. Looking for conditions for innovative solutions and outcomes. In S. P. Osborne (ed.), The New Public Governance? (pp. 303-321). London: Routledge.
E. H. Klijin 2010Trust in governance networks. Looking for conditions for innovative solutions and outcomes. The New Public Governance?303321LondonRoutledge
Knoepfel, P., Larrue, C., Varone, F. e Hinojosa, M. (2007). Hacia un modelo de políticas públicas operativo. Ciencia política, (3), 6-29. https://revistas.unal.edu.co/index.php/cienciapol/article/view/17521/18378
P. Knoepfel C. Larrue F. Varone M. Hinojosa 2007Hacia un modelo de políticas públicas operativoCiencia política3629https://revistas.unal.edu.co/index.php/cienciapol/article/view/17521/18378
Lascoumes, P. y Legalés, P. (2019). Comprensión de las políticas públicas a través de instrumentos. De la naturaleza de los instrumentos a la sociología de la instrumentación en políticas públicas. En E. Villarreal (ed.), Los instrumentos de política pública (pp. 211-242). México: Siglo XXI.
P. Lascoumes P. Legalés 2019Comprensión de las políticas públicas a través de instrumentos. De la naturaleza de los instrumentos a la sociología de la instrumentación en políticas públicas. Los instrumentos de política pública211242MéxicoSiglo XXI
Majone, G. (2008). Policies as Contracts: Public Policy and Globalization. Conferencia presentada en la apertura de Cursos del Centro de Investigación y Docencia Económicas.
G. Majone 2008Policies as Contracts: Public Policy and GlobalizationConferencia presentada en la apertura de Cursos del Centro de Investigación y Docencia Económicas
Migone, A. R. (2020). Trust, but customize: federalism’s impact on the Canadian COVID-19 response. Policy and Society , 39(3), 382-402. https://doi.org/10.1080/14494035.2020.1783788
A. R. Migone 2020Trust, but customize: federalism’s impact on the Canadian COVID-19 responsePolicy and Society393382402https://doi.org/10.1080/14494035.2020.1783788
Our World in Data. (2021). Data on COVID-19 (coronavirus). github. https://github.com/owid/covid-19-data/tree/master/public/data
Our World in Data 2021Data on COVID-19 (coronavirus)githubhttps://github.com/owid/covid-19-data/tree/master/public/data
Paz, D. M. y Santelices, M. (2021). (In) capacidades de política en tiempos de Covid-19: Comprendiendo las respuestas económicas de Colombia y Ecuador. Análisis político. 33(100). 72-91. https://doi.org/10.15446/anpol.v33n100.93362
D. M. Paz M. Santelices 2021(In) capacidades de política en tiempos de Covid-19: Comprendiendo las respuestas económicas de Colombia y EcuadorAnálisis político331007291https://doi.org/10.15446/anpol.v33n100.93362
Salamon, L. (2002). The New Governance and the Tools of Public Action: An Introduction. In L. Salamon (ed.), The Tools of Government. A Guide to the New Governance (pp. 1-47). Oxford: University Press.
L. Salamon 2002 The New Governance and the Tools of Public Action: An Introduction.The Tools of Government. A Guide to the New Governance147OxfordUniversity Press
van Vught, F. & De Boer, H. (2015). Governance models and policy instruments. InThe Palgrave international handbook of higher education policy and governance(pp. 38-56). London: Palgrave Macmillan.
F. van Vught H. De Boer 2015Governance models and policy instrumentsThe Palgrave international handbook of higher education policy and governance3856LondonPalgrave Macmillan
WHO. (2020). Report of the WHO-China Joint Mission on Coronavirus Disease 2019 (COVID-19). In The WHO-China Joint Mission on Coronavirus Disease 2019 (Issue February). https://www.who.int/docs/default-source/coronaviruse/who-china-joint-mission-on-covid-19-final-report.pdf
WHO 2020Report of the WHO-China Joint Mission on Coronavirus Disease 2019 (COVID-19).The WHO-China Joint Mission on Coronavirus Disease 2019 (Issue February)https://www.who.int/docs/default-source/coronaviruse/who-china-joint-mission-on-covid-19-final-report.pdf
Wu, I. (2008). Who Regulates Phones, Television, and the Internet? What Makes a Communications Regulator Independent and Why It Matters. Perspectives on Politics, 6(4), 769-83. https://doi.org/10.1017/S1537592708081905
I. Wu 2008Who Regulates Phones, Television, and the Internet? What Makes a Communications Regulator Independent and Why It Matters.Perspectives on Politics64769783https://doi.org/10.1017/S1537592708081905
Wu, I., Ramesh, M. & Howlett, M. (2015). Policy capacity: A conceptual framework for understanding policy competences and capabilities. Policy and Society , 34(3-4), 165-171.
I. Wu M. Ramesh M Howlett 2015Policy capacity: A conceptual framework for understanding policy competences and capabilities.Policy and Society343-4165171
[9]Los votantes y grupos de interés con quienes se comprometieron para ejercer su función representativa.
[10]Por ello, la actividad de diseño de políticas enfrenta enormes restricciones, más allá de la buena voluntad de los decisores y la disponibilidad de teorías de cambio probadas que sirvan de respaldo a la selección de instrumentos de intervención.
[12]Desde la perspectiva de diseño los instrumentos tienen por objetivo afectar el comportamiento de una población y producir un cambio social a partir de los objetivos que propone una política pública. Desde la taxonomía de recursos de Hood, el Estado posee una serie de capacidades (nodalidad, autoridad, tesoro y organización), y a partir de ellas puede diseñarse un menú amplio de instrumentos (estrategias de intervención) para atender los asuntos presentes en las agendas de los gobiernos.
[13]Parten de una teoría del cambio social deseable, que se pone a prueba a través de diversas hipótesis de intervención
[14]Tal como lo postula Howlett (2019c): “un gobierno que busque promover el cuidado de la salud para la población, por ejemplo, podría dejar por completo en manos de la familia la provisión de los servicios de salud, a competencia y disponibilidad de los miembros de la familia de determinar quién recibe cuánto y a qué precio. O bien el gobierno podría irse al otro extremo y proveer los servicios de salud a través de su propia agencia administrativa, pagada directamente de sus ingresos fiscales generales, sin dar cabida al mercado ni a otras organizaciones privadas. Entre ambos extremos hay una variedad de diferentes instrumentos, entre ellos, exhortar a la población a mantenerse saludable, dar subsidios a los pobres y regular a doctores y hospitales -todo aquello, que en teoría, podría atender igual de bien lo relacionado con los asuntos de cuidado de la salud” (pp. 304-055).
[15]Tal como lo definen Capano, Howlett, Jarvis, Ramesh & Goyal (2020) hay muchos aspectos de la crisis provocada por el Covid-19, que involucran muchas fuentes de incertidumbre: limitaciones de información, ausencia de consenso entre los expertos, variaciones en los niveles de confianza en los gobiernos así como en el apoyo político a diversas clases de intervenciones, entre otros (p. 288).
[16]China, Hong Kong, Indonesia, Japón, Malasia, Singapur, Corea del Sur, Taiwán, Tailandia, Vietnam, Australia y Nueva Zelanda.
[19]A estos, se suman países africanos, que aunque con pocos recursos, asumieron el contexto por la pandemia por covid-19 con una experiencia en enfermedades como el ébola o el VIH (Bakir, 2020) lo que les permitió el despliegue de instrumentos sustantivos mucho más efectivos. Por último, países europeos, Canadá y Estados Unidos, con sistemas de salud más preparados (es decir, con recursos de gobierno) pero con poca preparación sistémica para enfrentar una pandemia a pesar de las experiencias de SARS-CoV-1 y H1N1 (Migone, 2020).
[20]La razón de letalidad de acuerdo a la OMS se calcula con el número de muertes por covid-19 sobre el número de casos confirmados por 100. La razón de letalidad es la proporción de personas diagnosticadas que mueren a causa del covid-19, por lo que constituye una medida de la gravedad entre los casos detectados.
[21]No se introducen aquí los datos de Venezuela dado que el aislamiento relativo que sufre al país a raíz de la crisis económica, migratoria e institucional, crea una barrera natural que aísla al país y previene los contagios sin mediar previamente la existencia de instrumentos eficaces de contención del virus.
[22]No hay que olvidar que en el caso de Chile, durante los últimos meses de 2019, la ciudadanía había tomado las calles para protestar contra el gobierno, y la extensión de las restricciones pudieron tener un doble objetivo: sanitario y político.
[23]Si bien las medidas de vacunación recién se incorporaron durante el año 2021, se toman en cuenta por la importancia relativa de esta estrategia para disminuir los contagios, y en especial, la razón de letalidad. En el caso de Brasil, por ejemplo, la caída abrupta de este indicador se debe en buena medida a la rapidez del proceso de vacunación.
[24]La gestión de información sobre contagios por región, ciudad o barrio, comenzó a desarrollarse en las principales ciudades de estos países, y por lo general, la información se centralizó en las bases de datos de los ministerios de salud. No obstante, como medida para rastrear los contagios, los países sudamericanos comenzaron por adoptar aplicaciones de rastreo, como por ejemplo CoronApp en Colombia, presentando una baja capacidad de utilización, y por tanto una efectividad muy limitada (en particular, porque 1) al implementarse, los niveles de contagio eran ya muy altos como para que su impacto fuera significativo, y 2) porque los gobiernos contaron con recursos limitados de nodalidad para capacitar y persuadir a la población en general, de las ventajas que implicaba su uso).
[25]En esta tabla no se pretende hacer un catálogo de las instrumentos (estrategias) sino más bien ubicar las más importantes, con relación a cada una de las herramientas (capacidades) de gobierno.
[26]Argentina —pese a las deficiencias de tesoro y organización— se caracterizó por un énfasis en el diseño de este tipo de instrumentos sustantivos. La Superintendencia de Riesgos Laborales, publicó periódicamente información digital sobre el SARS-CoV-2, con recomendaciones y medidas de prevención sobre el ámbito laboral, al igual que instrumentos de tipo pedagógico para aplicar las nuevas modalidades de clases escolares y teletrabajo. La página oficial de información sobre el virus también informaba sobre las extensiones a las medidas de confinamiento o aislamiento preventivo obligatorio en los primeros meses de pandemia. Estos instrumentos fueron relevantes puesto que contribuyeron a que las diversas formas de restricción a la movilidad y confinamiento encontraran aceptación en la ciudadanía. Sin embargo, la extensión de la cuarentena y la percepción de cierto sector de la ciudadanía (motorizada desde los medios masivos de comunicación) de la falta de instrumentos alternativos para enfrentar el problema por parte del gobierno, provocó que las medidas fueron perdiendo apoyo, erosionando la autoridad gubernamental, y obligando a un relajamiento general de las medidas de confinamiento, solo restablecidas a mediados de 2021 a raíz del agravamiento de la situación sanitaria.
[27]En Ecuador y Perú se encuentran instrumentos para la promoción del teletrabajo de tipo regulatorio, a partir de decretos del poder ejecutivo.
[28]Si bien sí surgieron nuevos comités consultivos de expertos que comenzaron a reforzar los ministerios de salud o las agencias o entidades encargadas de gestionar la pandemia, como el caso ecuatoriano con el COE Nacional, en términos procedimentales, los esquemas de gobernanza se mantuvieron.
[29]Si bien no está analizado en el marco del presente documento, el diseño de las estrategias en cada país de la región ha tenido que calibrarse a partir de la cantidad y calidad de información novedosa que surge como resultado de los avances en el conocimiento del virus y de la eficacia de las diversas conductas de prevención y atención sanitaria. Por ello, aunque la capacidad de “organización” de los gobiernos y el “tesoro” han sido de enorme relevancia durante todo el proceso, la importancia inicial de la autoridad ha ido dejando paso a la capacidad de adaptarse a los niveles crecientes de información disponible, entendida como la capacidad de adoptar y aprovechar las evidencias para orientar los comportamientos de la población, en general, y de los servidores públicos de la salud, en particular. En contextos de 1) gobernanza tradicional (Estado-céntrica, con esquemas top-down), o de 2) ausencia o debilidad extrema de instancias gubernamentales capaces de coordinar una respuesta, este proceso suele ser menos efectivo.