Katia Paola Barros Esquivel2
Nadia Elizabeth Jalkh Rodríguez3
En el Ecuador, desde el año 2008, los gobiernos autónomos descentralizados municipales y metropolitanos tienen la competencia exclusiva de ejercer control sobre el uso y ocupación del suelo. No obstante, en el marco de esta materia intervienen además instituciones como la Superintendencia de Ordenamiento Territorial, Uso y Gestión del Suelo, y, de manera transversal, la Contraloría General del Estado, que establecen responsabilidades administrativas. Mediante el uso de técnicas cualitativas se realiza un análisis y revisión documental de casos y el régimen legal respecto a la sanción administrativa ligada al uso y ocupación del suelo con enfoque crítico y comparativo del actuar de estas tres instituciones.
Palabras clave: control, sanción, responsabilidad, uso, suelo.
In Ecuador since 2008, the decentralized autonomous municipal and metropolitan governments have the exclusive competence to exercise control over the land use and occupation. However, within the framework of this matter, institutions such as the Superintendency of Territorial Planning, Land Use and Management, and in a transversal manner the Comptroller General of the State, also intervene, which establish administrative responsibilities. With qualitative techniques, an analysis and documentary review of cases and the legal regime regarding the administrative sanction linked to the land use and occupation is carried out with a critical and comparative approach to the actions of these three institutions.
Keywords: control, sanction, responsibility, use, land.
La planificación del desarrollo es organizada por el Sistema Nacional Descentralizado de Planificación Participativa (SNDPP), en el que intervienen los distintos niveles de gobierno, de acuerdo con sus competencias, funciones y responsabilidades. Uno de los niveles, es el cantonal, cuya entidad representante, los gobiernos autónomos descentralizados municipales y metropolitanos como persona jurídica de derecho público, (Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización [COOTAD], 2010), tienen la competencia exclusiva de “ejercer el control sobre el uso y ocupación del suelo” (Constitución de la República del Ecuador [CRE], 2008, art. 264). Esta competencia conllevaba el establecimiento de responsabilidades administrativas de las personas naturales y jurídicas, incluso antes de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, Uso y Gestión del Suelo (LOOTUGS), de acuerdo con las regulaciones específicas aplicables a cada cantón; y a partir de la LOOTUGS, con un régimen establecido a nivel nacional, y también en el caso de que exista normativa local, sea igual o más exigente que la normativa nacional (Asamblea Nacional, LOOTUGS, 2016, art. 91).
En este marco, las instituciones relacionadas son la Superintendencia de Ordenamiento Territorial, Uso y Gestión del Suelo (SOT) y la Contraloría General del Estado (CGE) que, si bien no tienen como competencia exclusiva regular y controlar el uso y ocupación del suelo, sus atribuciones y funciones están ligadas a un control y, consecuentemente, a la capacidad sancionatoria por incumplimiento de la normativa legal aplicable, ligada también al uso y ocupación del suelo.
En virtud de la emisión de la LOOTUGS, los gobiernos autónomos descentralizados municipales y metropolitanos (GADM) deberían haber adecuado sus ordenanzas a la exigibilidad de la norma nacional, o, a su vez, iniciar la aplicación del régimen establecido en ley. En este contexto, esta investigación explorara, la sanción administrativa relativa al uso y ocupación del suelo, con un análisis comparado desde las responsabilidades de los GADM, la SOT y la CGE, diferenciando sus ámbitos de aplicación, sus particularidades y su vinculación.
Esta investigación toma como eje estructural al derecho urbanístico o urbano, que forma parte del derecho administrativo. El derecho urbanístico puede ser definido como:
Un conjunto de normas jurídicas, preponderantemente de derecho público, que regulan las relaciones entre los individuos y entre estos y el Estado, en función del aprovechamiento del espacio social; esto es, de todo el territorio susceptible de ser aprovechado para el establecimiento o desarrollo de asentamientos humanos. (Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras Públicas, 1978, p. 42)
La definición citada, parte de la premisa de que la base del derecho urbanístico (DU) es la relación entre el Estado y los particulares. Compartiendo este significado, Blanco Restrepo (2006), añade que el objetivo principal del DU recae en el equilibro entre el interés general y el respeto por los derechos de los propietarios. Premisa compartida por Carceller-Fernández (1992), quien describe al DU como:
El conjunto de reglas a través de las cuales la Administración, en nombre de la utilidad pública, y los titulares del derecho de propiedad, en nombre de la defensa de los intereses privados, deben coordinar sus posiciones y sus respectivas acciones con vistas a la ordenación del territorio. (p. 24)
Consecuentemente, y para afirmar que el DU forma parte del derecho administrativo se toma como base la doctrina especializada en urbanismo y sus ciencias afines. En esta línea, Herrera Robles (2005), señala que el DU es “ante todo, [un] derecho administrativo […] no sólo [por] la naturaleza de las autoridades encargadas de aplicarla, sino por la naturaleza unilateral de las decisiones que la afectan y por su propio contenido” (p. 77).
Compartiendo esta postura, al derecho administrativo, se le define como “subsistema normativo o rama del derecho positivo que tiene por objeto el conocimiento y la regulación jurídica de los órganos, sujetos, funciones y finalidades de la administración pública y de sus relaciones con los asociados y con la comunidad” (Santofimio Gamboa, 1996, p. 36).
Además de lo expuesto, existen algunas posturas doctrinarias que analizan la relación entre el derecho urbanístico y el derecho administrativo:
La visión señalada por García de Enterría y Parejo Alfonso (1979) puntualizan que el “derecho urbanístico es una pertenencia de la llamada parte especial del Derecho administrativo” (p. 50), ya que su ejercicio “no es una simple corroboración de las categorías dogmáticas ofrecidas por la parte general de la disciplina, sino un ámbito específico, dominado cada uno por principios propios” (p. 50). Posición que es en parte compartida por Blanco Restrepo (2006), quien lo tilda de derecho administrativo especial por sus peculiaridades por su relación con el derecho civil, procesal y tributario.
Otra postura es la señalada por Scotti (1983), quien sitúa al DU como una rama autónoma del derecho administrativo bajo los principios de publicidad, “remisión e integración normativa, de delimitación de competencias, de edificabilidad, de compatibilidad y de perdurabilidad” (p. 75).
Por último, se presenta la posición de esta investigación, la que afirma que el DU se sitúa como parte del derecho administrativo y, por lo tanto, comparte su naturaleza jurídica. Por lo que no se trata de una nueva disciplina o rama especial, sino que “hace parte del derecho administrativo y con base en este es que debe aplicarse e interpretarse” (Arbouin-Gómez, 2019, p. 7), así, los principios que le atañen son, además, los principios del derecho administrativo. Lo que no implica que tenga sus particularidades y elementos propios que lo definen.
Ahora bien, para especificar la definición de DU como parte del derecho administrativo, vale rescatar el análisis y diferenciación de “el derecho urbanístico de la legislación urbanística y el desarrollo territorial”:
Teniendo en cuenta que el desarrollo territorial consiste en una función pública en cabeza de las diferentes entidades correspondientes, que hemos definido la legislación urbanística como el conjunto de normas expedidas en materia de desarrollo territorial y que el derecho urbanístico es aquella parte del derecho administrativo que se encarga de estudiar tanto la legislación urbanística como todos los fenómenos jurídicos inherentes al desarrollo territorial. (Arbouin-Gómez, 2019, p. 7)
Esta aclaración resulta importante, porque Arbouin-Gómez (2019) señala que, tanto la doctrina como la jurisprudencia, en ocasiones tiene como objeto del DU, a lo que se considera más bien como objeto de la “legislación urbanística y el desarrollo territorial” (p. 7); e indica como objetivo del DU “establecer los principios especiales aplicables al desarrollo territorial y por lo tanto, a la expedición, aplicación e interpretación de la legislación urbanística, así como el estudio de esa normatividad y de los demás fenómenos jurídicos relativos al desarrollo territorial” (p. 9).
El uso de suelo puede ser definido de manera muy general como las actividades que se desarrollan en un determinado espacio, tales como comerciales, residenciales, agroproductivas, industriales, entre otras; que se originan de la relación del usuario y su infraestructura con el suelo. Cabrera (2018) lo define como:
La actividad predominante que se desarrolla sobre una superficie, la cual en términos formales define las características de la infraestructura, los servicios públicos, los tipos de equipamientos, así como las posibilidades de más o menos aprovechamiento. Metafóricamente se podría decir que el uso de suelo urbano define la fertilidad, porque delimita las posibilidades de aprovechamiento a través de la fijación de parámetros de utilizaciones específicos, de intensidades, de cesiones, de porcentajes de ocupación, de clases de edificaciones y demás aspectos que permitirán más o menos beneficios y aprovechamiento para el individuo y/o el colectivo. (p. 134)
Al respecto, y en el marco del derecho urbanístico, el uso del suelo obedece a la reglamentación establecida por la autoridad competente, que en el deber ser, se establece bajo el principio de prevalencia del interés general, y que para su aplicación debe estar correctamente localizado, zonificado y codificado.
La ocupación del suelo, por su parte, se refiere al aprovechamiento del suelo y que da lugar al uso del suelo (Cabrera, 2018). En otras palabras, la ocupación puede ser entendida desde la materialización del uso, que responde a condiciones de edificación y construcción (palpables), y la forma en la que estas se implantan en el suelo. En el marco del DU, la ocupación del suelo obedece a la reglamentación establecida por la autoridad competente, y que al igual que el uso del suelo, para su aplicación debe estar regulado con base en una zonificación, localización y codificación, a fin de facilitar el control respecto de su cumplimiento.
En el Ecuador, la Ley de Régimen Municipal ya derogada, establecía entre las atribuciones y deberes de los Concejos Cantonales “controlar el uso del suelo en el territorio del cantón de conformidad con las leyes sobre la materia, y establecer el régimen urbanístico de la tierra” (Ley Orgánica de Régimen Municipal [LORM], 1989, art. 64) y como función de las “Administraciones Municipales” respecto del “planeamiento y urbanismo”, el formular los planes reguladores, que debían contener un “análisis de ocupación y utilización del suelo” (LORM, 1989, art. 211).
Disposición que a consideración de Pauta Calle (2013) fue “extremadamente funcionalista” (p. 60), y fueron “excepcionales y transitorios los casos en los que las municipalidades ecuatorianas se preocuparon por planificar sus territorios cantonales” (p. 60). Entre los motivos que señala Pauta Calle (2013) sobre el mínimo interés de las municipalidades ecuatorianas por el ordenamiento territorial, se encuentra la división antitética de competencias relativas al uso y ocupación del suelo con las instituciones y entidades del gobierno central; debido a que, el entonces Instituto Ecuatoriano de Reforma Agraria y Colonización (IERAC) (desde 1993, el Instituto Nacional de Desarrollo Agrario [INDA]), tenían competencias de regulación y control de la ocupación del suelo; mientras que las municipalidades, de acuerdo al ya citado artículo 64 de la LORM, tenían únicamente la competencia del uso del suelo.
Es recién a partir de la Constitución del 2008 que, en el Ecuador, a los GADM se les otorga de forma exclusiva y excluyente la competencia de regular y controlar el uso y la ocupación del suelo.
Este estudio implementó el método cualitativo, entendido desde Guzmán (2021) como esa “mirada enfocada al análisis de los fenómenos, examinando a partir de la posición de los elementos presentes en el ambiente y vinculados a su contexto […], se trata de entender la ocurrencia de las realidades sociales” (pp. 21-22), a partir de perspectivas inductivas y flexibles ello se inserta en un estudio de caso, el ecuatoriano. En este sentido, se realizó una revisión y análisis documental de las disposiciones legales y normativas, los casos y pronunciamientos del procurador, todo basado en la definición de estrategias y herramientas para acceder, recopilar y analizar la información, con el fin de generar una dimensión subjetiva a partir de su análisis (Martínez-Corona et al., 2021).
Para lo anterior, se define el marco legal al analizar las siguientes leyes y normas, considerando que no son las únicas que inciden en esta materia:
- Constitución de la República del Ecuador.
- Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización.
- Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, Uso y Gestión del Suelo.
- Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado.
- Código Orgánico Administrativo.
Adicionalmente, se realizó un análisis corto de aplicación de los casos de procedimientos sancionatorios desde los GADM y desde la SOT, en el año 2023.
Con base en el análisis realizado se tienen los siguientes resultados.
Los GADM, de conformidad con el art. 264 de la Constitución, tienen la competencia exclusiva de regular y controlar el uso y ocupación del suelo. Por ello, tienen la facultad de establecer la responsabilidad administrativa de las personas naturales y jurídicas, públicas y privadas que incurran en el cometimiento de infracciones al ordenamiento territorial, uso y gestión del suelo (LOOTUGS, 2016, art. 111). Esta facultad se ejerce bajo las infracciones leves y graves señaladas en al LOOTUGS, pero además, de acuerdo con la misma LOOTUGS, los GADM pueden establecer otras infracciones, pese a que ha existido gran debate al respecto.
En consecuencia, es producto del régimen sancionatorio de infracciones y sanciones sujeto a control de los GADM que está establecido desde el 2016 con la LOOTUGS; sin embargo, la competencia de regulación y control del uso y ocupación desde los GADM es establecida desde la Constitución del 2008; por lo que pueden existir casos en los que los GAD hayan regulado su régimen sancionatorio bajo las ordenanzas de aplicación a su jurisdicción territorial previo a la LOOTUGS. Incluso la misma LOOTUGS, en su art. 91, señala que los GADM pueden tener regulado mediante actos normativos lo referente al uso y gestión del suelo, y que: “Estas regulaciones podrán ser más exigentes pero, en ningún caso, disminuirán el nivel mínimo de exigibilidad de la normativa nacional” (LOOTUGS, 2016, art. 91, num. 4).
En este contexto, el GADM debe regular y controlar la aprobación de permisos, autorizaciones e informes previos de construcción; así como otorgar la autorización de uso del suelo, de habilitación del suelo, de fraccionamiento y de gestión del suelo. Es decir, el GADM establece las normas urbanísticas y de edificabilidad de acuerdo con las normativas nacionales, y, además, controla su aplicación en territorio urbano y rural. Por ejemplo, para que un ciudadano común construya una edificación, primero debe obedecer en su propuesta arquitectónica a la normativa de uso (residencial, comercial, industrial, etc.) y ocupación (altura, edificabilidad, retiros, tipo de implantación, coeficiente de ocupación del suelo, coeficiente de uso del suelo); segundo, debe solicitar el permiso para la construcción al GADM respectivo. Así, el GADM, en este caso, tendrá regulada la normativa urbanística por sector georreferenciado a fin de poder permitir o negar dicha construcción, y en caso de que el ciudadano construya sin permiso, o sobrepasando el permiso otorgado, establecerá la responsabilidad administrativa del ciudadano.
La SOT es una entidad creada por la LOOTUGS (2016), para la:
Vigilancia y control de los procesos de ordenamiento territorial de todos los niveles de gobierno, y del uso y gestión del suelo, hábitat, asentamientos humanos y desarrollo urbano, que realizan los Gobiernos Autónomos Descentralizados municipales y metropolitanos dentro del marco de sus competencias. (art. 95)
También, tiene capacidad sancionatoria para las entidades del gobierno central y los gobiernos locales y forma parte de la función de Transparencia y Control Social.
En este marco, la SOT actúa con base en el régimen establecido por la LOOTUGS, y controla, respecto al uso y ocupación del suelo, la emisión de actos administrativos y normativos que emitan los GAD municipales y metropolitanos, pero, además puede controlar el control que realizan los GAD municipales, es decir, tiene la atribución de “controlar que los GADM impongan las sanciones administrativas previstas” en la LOOTUGS. Con ello, por ejemplo, en caso de que un ciudadano haya construido sin el permiso correspondiente, la SOT no inculpará al ciudadano, sino al GADM de la jurisdicción territorial del hecho, por no ejercer su deber de control con el ciudadano.
La SOT, además de la multa pecuniaria conforme el régimen establecido, determina la obligación de reparar el bien jurídico afectado al GAD municipal en el tema del uso y ocupación del suelo. Lo que significa que el procedimiento sancionatorio si bien tiene sanciones pecuniarias, el fin último es reparar lo afectado por la acción u omisión del GADM.
La CGE, al igual que la SOT, perteneciente a la función de Transparencia y Control Social, y es un “organismo técnico encargado del control de la utilización de los recursos estatales, y la consecución de los objetivos de las instituciones del Estado y de las personas jurídicas de derecho privado que dispongan de recursos públicos” (CRE, 2008, art. 211). Con ello, la CGE determina responsabilidades administrativas y civiles culposas, además de indicios de responsabilidad penal. Con ello, su accionar es transversal a todas las entidades de la administración pública. Para este estudio se considerará específicamente lo referente a las responsabilidades administrativas.
En este sentido, la CGE y su relación con el uso y ocupación del suelo recae principalmente en dos aspectos clave: primero, las disposiciones legales relativas al asunto que se trate, y el “incumplimiento de las atribuciones, funciones, deberes y obligaciones que les competen por razón de su cargo o de las estipulaciones contractuales” (Asamblea Nacional, Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado [LOCGE], 2002, art. 45), de las autoridades, destinatarios, funcionarios y servidores de las instituciones del Estado, que en este caso serían los GADM. Segundo, los que conllevan la aplicación de recursos del Estado, como (1) la contratación de consultorías para temas de formulación de instrumentos de ordenamiento territorial, proyectos, herramientas, etc., ligados a uso y ocupación del suelo; y, (2) principalmente, la aplicación de instrumentos de gestión del suelo (IGS) por parte de las autoridades, destinatarios, funcionarios y servidores del GADM, ya que de conformidad con la LOOTUGS, los IGS y específicamente la concesión onerosa de derechos, permite el pago por concepto de i) transformación del suelo; ii) modificación de usos del suelo; o, iii) autorización de mayor aprovechamiento. Así, puede, por acción u omisión de la administración pública causar perjuicio económico al Estado.
A tal efecto, al existir dos entidades, la SOT y la CGE, con facultades de control que pueden ser aplicadas a la regulación y control del uso y ocupación del suelo que realizan los GADM, el procurador general del Estado se pronunció sobre la base del art. 3 de la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional, que establece los métodos y reglas de interpretación jurídica constitucional y ordinaria, que en su número 1 determina las reglas de solución de antinomias, que incluyen la aplicación de la norma “competente, la jerárquicamente superior, la especial, o la posterior”; y que en el número 4 se refiere a la interpretación evolutiva o dinámica, según la cual las “normas se entenderán a partir de las cambiantes situaciones que ellas regulan, con el objeto de no hacerlas inoperantes o ineficientes o de tornarlas contrarias a otras reglas o principios constitucionales” (Asamblea Nacional, LOCGE, 2002, art. 3).
Con ello, el procurador destaca que, en materia de control referente al uso y gestión del suelo, la LOOTUGS constituye norma especial, que es la ley que crea a la SOT, asignándole atribuciones de control y potestad sancionadora. Además de que la ley es posterior, y con ello, prevalece en caso de conflicto respecto a la LOCGE.
El procurador señala en el análisis que conforme:
El principio de legalidad establecido en el artículo 226 de la CRE, según el cual las instituciones del Estado, sus organismos, dependencias, los servidores públicos y las personas que actúen en virtud de una potestad estatal «ejercerán solamente las competencias y facultades que les sean atribuidas en la constitución y la ley», y tienen el deber de “coordinar acciones para el cumplimiento de sus fines y hacer efectivo el goce y ejercicio de los derechos reconocidos en la constitución. (Procuraduría General del Estado, Oficio n.° 19532, 2022, p. 14)
De acuerdo con lo cual señala que:
La competencia para examinar, evaluar y controlar la asignación de uso del suelo, forma de ocupación, edificabilidad y aprovechamiento del suelo, de los planes parciales, planes especiales, PUES, PUAES y coeficientes en Plan de Uso y Ocupación del Suelo (PUOS); a las resoluciones administrativas e informes para las transformaciones de uso, forma de ocupación, edificabilidad y aprovechamiento del suelo; planificación urbanística; y, a sus respectivas ordenanzas, es ejercida de modo concurrente por la Superintendencia de Ordenamiento Territorial, Uso y Gestión del Suelo y por la Contraloría General del Estado, con sujeción a las respectivas atribuciones y ámbitos de acción establecidos en dicho cuerpos legales para cada una de dichas entidades públicas. En tal virtud, ambos organismos de control deberán actuar coordinadamente o, en forma subsidiaria, a falta de acción de una de ellas. Sin embargo, en caso de conflicto entre prescripciones de ambos cuerpos normativos en lo relativo al control del ordenamiento territorial, uso y gestión del suelo urbano y rural, la LOOTUGS, en cuanto constituye norma especial, prevalece sobre la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado.
Lo que significa que cada entidad actuará conforme las atribuciones que le correspondan. Por ejemplo, respecto a la emisión de un Plan de Uso y Gestión de Suelo (PUGS), la SOT evaluará sus contenidos a fin de revisar que el instrumento haya sido emitido conforme a la LOOTUGS y a la normativa emitida por el Consejo Técnico de Uso y Gestión del Suelo; de encontrar irregularidades (en las actuaciones previas, que para la SOT se denominan acciones programadas o no programadas), iniciará un procedimiento administrativo sancionador por la presunta infracción de “aprobar o aplicar instrumentos de ordenamiento territorial y de uso y gestión del suelo, que contraríen lo establecido en esta Ley y demás normativa aplicable” (Presidencia de la República del Ecuador, Decreto ejecutivo n.° 680, 2019, art. 106). Por su parte, la CGE podrá controlar a los servidores y funcionarios públicos del GADM respecto a la contratación de la consultoría que fue realizada para emitir dicho plan. Un actuar concurrente significaría que, pese a que las dos entidades encuentren irregularidades en el plan emitido, la SOT impondrá la sanción pecuniaria al GADM y la obligación de reparar el bien afectado, posiblemente la seguridad jurídica; mientras que la CGE revisará el proceso de contratación del PUGS y establecerá las responsabilidades a los funcionarios que actuaron en dicha contratación.
La diferencia es que los fondos que cubren la multa de la SOT son, en efecto, del GADM, y la obligación de reparar también, lo que implica no solo el pago, sino tener un instrumento adecuado a la norma, conforme a los principios del ordenamiento territorial y, en suma, que prevalezca el interés general. Mientras que la CGE hará responsable por dichas equivocaciones a los funcionarios y el pago de la multa ya no vendrá directamente del GADM, sino de los funcionarios; lo que posiblemente, en virtud del caso, podría ameritar la destitución del cargo.
El punto central de relación entre la SOT y la CGE es lo mentado en el artículo 109 de la LOOTUGS que señala que:
Se establece el derecho de repetición a favor de la entidad sancionada en contra de los servidores públicos que por su acción u omisión hayan permitido el cometimiento de la infracción, sin perjuicio de las responsabilidades administrativas, civiles y penales del caso. (LOOTUGS, 2016, art. 109)
Al respecto, simplemente con el accionar de la SOT, se podría incidir en el GADM y en los funcionarios; sin embargo, como establece el procurador general del Estado, el accionar podrá ser coordinado, subsidiario y en caso de conflicto prevalecerá la LOOTUGS.
Para una mayor diferenciación de los casos, se establece la Tabla 1, que señala de manera sucinta el ámbito de diferencia de las entidades.
Tabla 1.
Comparación procedimientos administrativos sancionatorios respecto al uso
y ocupación del suelo
Ámbito GAD municipal y metropolitano
SOT CGE
Controlados Personas naturales y jurídicas, públicas y
privadas GAD municipales y
metropolitanos Personas jurídicas y entidades de derecho
privado, que dispongan de recursos públicos; autoridades, destinatarios,
funcionarios y servidores de las instituciones del Estado.
Determinación de responsabilidad Responsabilidad
administrativa Responsabilidad
administrativa Responsabilidad administrativa;
Responsabilidad civil culposa; Indicios de responsabilidad penal (para
este estudio se considera únicamente la responsabilidad administrativa).
Régimen sancionatorio Infracciones leves y graves
definidas en al LOOTUGS*; además de las establecidas por cada
GADM Infracciones leves, graves y muy graves
establecidas en la LOOTUGS** Causales de responsabilidad
administrativa culposa, establecidas en la LOCGE (art. 45).
Sanción administrativa Sanciones pecuniarias (multa),
imposición, de ser el caso, de suspensiones, derrocamientos, medidas
urgentes Sanciones pecuniarias (multa) y disposición de
reparación del bien jurídico afectado Sanción pecuniaria
(multa) y posibilidad de destitución del cargo.
Recursos en sede administrativa Apelación –
Extraordinario de revisión Apelación – Extraordinario de
revisión Decisiones de destitución, no hay recursos en
vía administrativa, pero pueden impugnarse ante los Tribunales Contencioso
Administrativo.
Fuente: elaboración propia
*Infracciones sujetas al control del GADM
Infracciones leves:
1. Ejecutar obras de infraestructura, edificación o construcción:
a) Sin los correspondientes permisos municipales o metropolitanos exigidos
por la autoridad competente.
b) Que incumplan o excedan lo estipulado en los permisos administrativos
emitidos por la autoridad competente.
2. No asumir las cargas urbanísticas y las cesiones de suelo obligatorias,
impuestas por el planeamiento urbanístico, por la aplicación de los
instrumentos de gestión del suelo y el Código Orgánico de Organización
Territorial, Autonomía y Descentralización.
3. Realizar fraccionamientos del suelo que contravengan lo establecido en
los planes de uso y gestión de suelo y en sus instrumentos
complementarios.
4. Obstaculizar o impedir la función de inspección de la autoridad
municipal o metropolitana competente. (LOOTUGS, 2016, art. 112)
Infracciones graves:
1. Ejecutar obras de infraestructura, edificación o construcción:
a) Sin la correspondiente autorización administrativa y que irroguen daños
en bienes protegidos.
b) Sin las correspondientes autorizaciones administrativas, que supongan
un riesgo para la integridad física de las personas.
c) Que incumplan los estándares nacionales de prevención y mitigación de
riesgos y la normativa nacional de construcción. En estos casos se
aplicará la máxima pena prevista en el siguiente artículo.
2. Comercializar lotes en urbanizaciones o fraccionamientos o cualquier
edificación que no cuente con los respectivos permisos o autorizaciones,
sin perjuicio de las responsabilidades civiles y penales del caso.
(LOOTUGS, 2016, art. 113)
** Infracciones sujetas al control de la SOT:
Infracciones leves:
1. Aprobar o aplicar instrumentos de ordenamiento territorial y de uso y
gestión del suelo, que contraríen lo establecido en esta Ley y demás
normativa aplicable, cuando dichos actos no constituyan una infracción más
grave.
2. Emitir actos administrativos de ordenamiento territorial y de uso y
gestión del suelo contrarios a las disposiciones previstas en la ley,
normativa aplicable, y a los diferentes planes de desarrollo y
ordenamiento territorial y los planes complementarios urbanísticos, cuando
dichos actos no constituyan una infracción más grave.
3. No registrar los planes de ordenamiento territorial, o sus
actualizaciones ante la Superintendencia de Ordenamiento Territorial, Uso
y Gestión del Suelo, en un plazo de sesenta días a partir de su
publicación.
4. No proporcionar la información requerida por la Superintendencia de
Ordenamiento Territorial y Uso y Gestión del Suelo (LOOTUGS, 2016, art.
106).
Infracciones graves:
1. Incumplir el deber de control y sanción de las infracciones al
ordenamiento territorial y de uso y gestión del suelo, cuando dichos actos
no constituyan una infracción más grave.
2. Aprobar o ejecutar planes urbanísticos y obras de urbanización que
incumplan los estándares urbanísticos contemplados en la normativa
vigente.
3. Incumplir con la obligación de garantizar la participación de la
población en los beneficios producidos por la planificación urbanística y
el desarrollo urbano en general
4. Incumplir con la obligación de aplicar los instrumentos, que de
conformidad con esta Ley, sean obligatorios.
5. Aprobar unidades de actuación urbanística, los permisos y
autorizaciones establecidos en esta Ley a solicitudes que no se encuentren
suscritas por una o un profesional con título de tercer nivel en
arquitectura, ingeniería civil o especialistas en la materia.
6. Incumplir con la obligación de garantizar el derecho a la información
pública y a la participación ciudadana en los procesos de desarrollo
urbano, conforme con lo establecido en la ley.
7. No subir la información actualizada del Catastro Nacional Integrado
Georreferenciado, de conformidad con lo señalado en esta Ley y con las
normas, estándares, protocolos, plazos y procedimientos que el ente
administrador establezca para el efecto. (LOOTUGS, 2016, art. 107).
Infracciones muy graves:
1. Emitir actos administrativos y normativos de ordenamiento territorial y
uso y gestión del suelo que contravengan:
a) La legislación sectorial de riesgos aplicable y la normativa nacional
de construcción, que impliquen poner en peligro la vida e integridad
física de las personas. En estos casos se aplicará la máxima pena prevista
en el siguiente artículo.
b) La legislación nacional y local sobre protección del patrimonio que
implique daños o deterioro de los bienes protegidos.
2. La transformación de suelo rural a suelo urbano o rural de expansión
urbana incumpliendo lo establecido en el artículo 19, numeral 3 de esta
Ley.
3. Incumplir el deber de control del cumplimiento de la normativa en
materia de construcción.
4. Incumplir el deber de control del ordenamiento territorial y de uso y
gestión del suelo, que implique poner en peligro la vida e integridad
física de las personas.
5. Construir obras de infraestructura, edificación u otras realizadas por
entidades públicas que no cumplan con la normativa nacional de
construcción y los lineamientos para mitigar los riesgos y cuyo control no
sea competencia de los Gobiernos Autónomos Descentralizados municipales o
metropolitanos. En el caso que esas obras pongan en peligro la vida e
integridad física de las personas se aplicará la máxima pena prevista en
el siguiente artículo.
6. Construir obras de infraestructura, edificación u otras realizadas por
los Gobiernos Autónomos Descentralizados municipales o metropolitanos que
no cumplan con la normativa nacional de construcción y los lineamientos
para mitigar los riesgos. En el caso que esas obras pongan en peligro la
vida e integridad física de las personas se aplicará la máxima pena
prevista en el siguiente artículo. (LOOTUGS, 2016, art. 108)
*** Causales de responsabilidad administrativa culposa sujeto a control de
la CGE:
1. No establecer ni aplicar indicadores de gestión y medidas de desempeño
para evaluar la gestión institucional o sectorial y el rendimiento
individual de sus servidores;
2. Cometer abuso en el ejercicio de su cargo;
3. Permitir la violación de la Ley, de normas específicas emitidas por las
instituciones del
Estado, o de normas de carácter generalmente obligatorio expedidas por
autoridad competente, inclusive las relativas al desempeño de cada cargo;
4. Exigir o recibir dinero, premios o recompensas, por cumplir sus
funciones con prontitud o preferencia, por otorgar contratos a determinada
persona o suministrar información, sin perjuicio de la responsabilidad
penal a que hubiere lugar;
5. No establecer o no aplicar con sujeción a la ley y normas pertinentes,
los subsistemas de determinación y recaudación, presupuesto, tesorería,
crédito público y contabilidad gubernamental;
6. No establecer o no aplicar con sujeción a esta Ley y más normas
pertinentes los subsistemas de control interno y control externo;
7. No establecer o no aplicar con sujeción a la Ley y más normas
pertinentes, los sistemas de planificación, administración de bienes y
servicios, inversiones públicas, administración de recursos humanos, de
gestión financiera y de información;
8. Contraer compromisos y obligaciones por cuenta de la institución del
Estado, a la que representan o en la que prestan sus servicios, en
contravención con las normas respectivas y sin sujetarse a los dictámenes
de la Ley; o insistir ilegalmente en una orden que haya sido objetada por
el control previo;
9. No tomar inmediatamente acciones correctivas necesarias en conocimiento
del informe del auditor interno o externo; o de consultas absueltas por
organismos de control;
10. No proporcionar oportunamente la información pertinente o no prestar
la colaboración requerida a los auditores gubernamentales, y demás
organismos de control y fiscalización;
11. Incurrir en ilegal determinación o recaudación de los ingresos del
Gobierno Central, y demás instituciones del Estado;
12. No efectuar el ingreso oportuno de cualquier recurso financiero
recibido;
13. Disponer o ejecutar, sin tener atribución, el cambio de planes,
programas y estipulaciones relativas a la ejecución de los contratos; y,
14. No cumplir con las disposiciones de transparencia establecidas en la
Ley Orgánica de
Transparencia y Acceso a la Información Pública. (LOCGE, 2002, art. 45)
3.2. De las sanciones administrativas realizadas por parte de los GAD
municipales, y por parte de la SOT respecto al uso y ocupación del suelo
De los GADM.
Figura 1.
Control del uso y ocupación del suelo realizado por los GAD municipales y
metropolitanos
Fuente: elaboración propia con base en la SOT (2023)
Para este apartado, se obtuvo información de una encuesta realizada por la
Superintendencia de Ordenamiento Territorial, Uso y Gestión del Suelo
(SOT) a los 221 GAD municipales y metropolitanos, en el marco de las
atribuciones de la SOT para requerir información. Las respuestas
otorgadas, tienen una constancia de responsabilidad de autenticidad y
veracidad de las contestaciones proporcionadas.
De los 221 GAD municipales y metropolitanos del Ecuador, se tuvo respuesta
de 124, que representan el 56 %. De este 56 %, 69 de 124 GADM señalan
haber realizado procesos de control, lo que implica “determinar, con la
mayor precisión posible, los hechos susceptibles de motivar la iniciación
del procedimiento administrativo, la identificación de la persona o
personas que puedan resultar responsables y las circunstancias relevantes
que concurran en unos y otros” (Código Orgánico Administrativo [COA],
2017, art. 176) (Figura 1).
Consecuentemente, de los 69 GADM que señalan haber realizado control del
uso y ocupación del suelo; el 96 % (66 de 69) identificaron el
cometimiento de infracciones leves, de la siguiente manera:
• Respecto a “Ejecutar obras de infraestructura,
edificación o construcción: a) Sin los correspondientes permisos
municipales o metropolitanos exigidos por la autoridad competente”
(LOOTUGS, 2016, art. 113), 62 de 69 GADM – 90 %. “b) Que incumplan o
excedan lo estipulado en los permisos administrativos emitidos por la
autoridad competente”, 42 de 69 GADM – 61 %.
• Respecto a “No asumir las cargas urbanísticas y las
cesiones de suelo obligatorias, impuestas por el planeamiento urbanístico,
por la aplicación de los instrumentos de gestión del suelo y el Código
Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización”
(LOOTUGS, 2016, art. 112), 14 de los 69 GADM – 20 %.
• Respecto a “Realizar fraccionamientos del suelo que
contravengan lo establecido en los planes de uso y gestión de suelo y en
sus instrumentos complementarios”, (LOOTUGS, 2016, art. 112), 18 de los 69
GADM – 26 %.
• Respecto a “Obstaculizar o impedir la función de
inspección de la autoridad municipal o metropolitana competente”,
(LOOTUGS, 2016, art. 112), 18 de 69 GADM – 26 %.
Mientras que, 37 de 69 GADM, que representan el 54 %, identificaron
infracciones graves de la siguiente manera:
• Respecto a “Ejecutar obras de infraestructura,
edificación o construcción: a) Sin la correspondiente autorización
administrativa y que irroguen daños en bienes protegidos”, 20 de 69 GADM –
29 %; “b) Sin las correspondientes autorizaciones administrativas, que
supongan un riesgo para la integridad física de las personas”, 23 de 69
GADM – 33 %; y, “c) Que incumplan los estándares nacionales de prevención
y mitigación de riesgos y la normativa nacional de construcción”, 20 de 69
GADM – 29 %.
• Respecto a “Comercializar lotes en urbanizaciones o
fraccionamientos o cualquier edificación que no cuente con los respectivos
permisos o autorizaciones, sin perjuicio de las responsabilidades civiles
y penales del caso”, 17 de los 69 GADM – 25 %.
De la SOT.
Para este apartado, se obtuvo información de la Superintendencia de
Ordenamiento Territorial, Uso y Gestión del Suelo (SOT) respecto del
periodo enero-octubre del año 2023, de la Dirección de Sanciones, unidad
encargada de la etapa resolutiva. En el periodo se han emitido 176
resoluciones administrativas a nivel nacional, de las cuales 153 fueron
sancionatorias. Con ello, es pertinente señalar que este número
corresponde a los procedimientos realizados a todas las entidades del
gobierno central y los tres niveles de gobierno provincial,
municipal-metropolitano y parroquial rural. Específicamente sobre
sanciones referidas al uso y ocupación del suelo, se han emitido 125
sanciones administrativas a gobiernos autónomos descentralizados
municipales y metropolitanos.
Figura 2.
Porcentaje de procedimientos administrativos sancionadores realizados por
los SOT a los GAD municipales y metropolitanos según infracción
Fuente: elaboración propia con base en la SOT (2023)
Como se observa en la Figura 2, la mayor parte de las sanciones que ha
realizado la SOT se ubican en el marco del cometimiento de infracciones
leves (representan el 88 %), señaladas en el artículo 106, número 1, que
corresponde a la aprobación o aplicación de instrumentos de ordenamiento
territorial (estos son los planes de desarrollo y ordenamiento
territorial), y los instrumentos de uso y gestión del suelo (que son los
Planes de Uso y Gestión de Suelo y planes parciales). Estos instrumentos
constituyen la base de la toma de decisiones de uso y ocupación del suelo,
y han sido conceptualizados como:
Instrumentos de planificación y gestión que forman parte del Plan de
Desarrollo y Ordenamiento Territorial – PDOT. Permiten articular la norma
urbanística con el PDOT con contenidos estandarizados y criterios
generales, y a través de ellos los GAD municipales y metropolitanos pueden
regular y gestionar el uso, la ocupación y transformación del suelo,
conforme la visión de desarrollo y el modelo territorial deseado del
cantón, garantizando la función social y ambiental de la propiedad y de la
ciudad, en el ejercicio pleno de la ciudadanía. (Consejo Técnico de Uso y
Gestión del Suelo, Resolución n.° 0005-CTUGS-2020)
En los PUGS se define la norma urbanística que es esencialmente la base
para el actuar del GADM, para la emisión de permisos, e incluso, para
posteriormente poder controlar y sancionar a las personas naturales y
jurídicas. Sin embargo, pese a la relevancia del instrumento, se constata
un alto nivel de incumplimiento de las disposiciones legales y normativas
respecto a los requerimientos mínimos del plan. Al ser la primera vez que
se formulan estos instrumentos por parte de los GAD, ya que se crea el
PUGS desde la LOOTUGS 2016, y con el cambio de autoridades locales (año
2019), se emitieron estos instrumentos; de ahí, que existan tantos
incumplimientos en esta infracción.
La segunda infracción mayormente sancionada desde la SOT corresponde a la
no entrega de información solicitada para el cumplimiento de las
atribuciones. Por lo general, sucede debido a que constantemente en todas
las acciones de control, la SOT solicita información respecto a
expedientes, informes, permisos otorgados, entre otros, y al no existir
entrega de la documentación, inicia el procedimiento sancionatorio.
Figura 3.
Procedimientos administrativos sancionadores realizados por los SOT a los
GAD municipales y metropolitanos
Fuente: elaboración propia con base en la SOT (2023)
De las infracciones graves existen tres casos de sanciones por incumplir
la obligación de control y sanción desde el GADM. Es decir, se les
sanciona por no ejercer su competencia exclusiva de control respecto al
uso y ocupación del suelo; ya que la SOT no actúa directamente sobre las
personas naturales y jurídicas. Además, existen dos sanciones por
incumplir con la obligación de aplicar los instrumentos que de conformidad
con la LOOTUGS son obligatorios, principalmente los PUGS. Como se
evidencia, las sanciones graves tienen la base principalmente sobre los
instrumentos. Consecuentemente, el instrumento que se aplique debe estar
correctamente aprobado, por ello, en el año 2023, la SOT ha concentrado su
actuar en la evaluación de los PUGS.
Finalmente, de las infracciones muy graves se han sancionado especialmente
dos casos por la transformación del suelo rural de uso agrario, a suelo de
expansión urbana sin la correspondiente autorización de la Autoridad
Agraria Nacional, conforme lo señala la Ley Orgánica de Tierras Rurales y
Territorios Ancestrales (LOTRTA, 2016, art. 6), que establece el
requerimiento indispensable de esta autorización a fin de precautelar la
soberanía alimentaria, reducir el crecimiento de la mancha urbana y cuidar
las ruralidades.
Conclusiones
Con base en los hallazgos encontrados a partir del análisis cualitativo
realizado, se tienen cinco particularidades.
Primero, en el Ecuador la competencia exclusiva de regulación y control
del uso y ocupación del suelo es de los GADM, a las personas naturales y
jurídicas, públicas y privadas. Esta competencia se establece de manera
integral para los GADM desde la Constitución del 2008, ya que antes
operaban distintas entidades del gobierno central. Los GADM operan bajo el
régimen sancionatorio establecido en la LOOTUGS; sin embargo, existe la
posibilidad de regular y controlar con base en normativa local, siempre
que las exigencias sean iguales o mayores que la norma nacional.
Segundo, adicionalmente, respecto al uso y ocupación del suelo opera la
SOT, que tiene potestad sancionatoria sobre los GADM quien, más que
establecer multas pecuniarias, dispone la obligación de reparar el bien
afectado. Con ello, se entiende que la finalidad del legislador es hacer
responsable a la administración de sus acciones u omisiones, precautelando
los derechos de las personas sobre el suelo; y reparando lo afectado, no
únicamente imponiendo multas.
Tercero, la CGE es una entidad de auditoria transversal a la
administración pública, por lo que su actuar incide, tanto en el uso y
ocupación del suelo, como en las decisiones de los funcionarios y
servidores de los GADM. Y, además, establece responsabilidades
administrativas, civiles e indicios de responsabilidad penal. Al respecto,
con base en las sanciones de la SOT, se establece el derecho de repetición
que, finalmente, caería sobre los funcionarios, autoridades y servidores
responsables. Con lo que el actuar de las dos entidades puede
relacionarse. Así, según el pronunciamiento del procurador, la SOT y la
CGE, deben actuar coordinada y subsidiariamente o que en ausencia de
accionar de una entidad puede actuar la otra. La diferencia principal es
que al actuar la SOT, el fin último más que la multa, es la reparación.
Cuarto, el control del uso y ocupación del suelo de los GADM es reducido
(apenas el 56 % de GAD aplican el control en materia), pese a que este
régimen regula la construcción, el fraccionamiento del suelo, el
cumplimiento de los permisos, las actividades destinadas a los predios,
entre otros; que, en suma, son definitorios para garantizar el interés
común y el acceso equitativo a los recursos del suelo. De ahí que el
actuar de la SOT es necesario para recuperar la vigencia de la norma
mediante la imposición de la sanción correspondiente (Morales, 2009). Por
su parte, desde la SOT se han emitido 125 sanciones a los GADM; es decir,
alrededor de una sanción por cada dos GADM.
Y, quinto, el entendimiento y la aplicación del control y sanción respecto
al uso y ocupación del suelo van más allá que simples multas pecuniarias.
Por una parte “asegurar el uso adecuado y racional del suelo y, en un
importante número de casos, de un medio ambiente adecuado” (Morales, 2009,
p. 110). Pero, además, y principalmente la prevalencia del interés general
como principio orientador del derecho administrativo (Rodríguez, 2005), en
un recurso finito y tan sensible, palpable y necesario como es el suelo.
El ejercicio del poder político no corresponde a un carácter
individualista, sino al colectivo y general; y que sobre todo integra el
ejercicio de las finalidades estatales (Santofimio Gamboa, 2017) que es en
donde se reúne el actuar de los GADM, la SOT y la CGE.
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Notas al pie:
Artículo de investigación, derivado de la investigación Uso y
Gestión del Suelo, Flacso, Ecuador y Superintendencia de Ordenamiento
Territorial, marzo 2024.
Magíster en Estudios Urbanos con mención en Políticas y
Planificación del Territorio por Flacso, Ecuador. Investigadora principal
del grupo Contested Territories de Flacso. Línea de investigación:
ordenamiento territorial, planeamiento urbanístico, gestión del suelo.
E-mail:[email protected]
Orcid: https://orcid.org/0000-0002-1576-9360
Magíster en Urbanismo con mención en Desarrollo Urbano Sostenible,
UTE, Ecuador.
Superintendencia de Ordenamiento Territorial, Uso y Gestión del Suelo.
Línea de investigación: derecho administrativo, derecho urbanístico.
E-mail: [email protected]
Orcid: https://orcid.org/0009-0004-1652-0702