La región noroeste de la provincia de Córdoba (Argentina) en las primeras décadas del siglo XX: construcción estatal y desigualdades sociales*

1. La región Noroeste de Córdoba: un territorio rural extra pampeano

El desarrollo económico y social es espacialmente diferenciado, por lo que una de las fuentes de desigualdad en un país o región es la brecha existente entre los territorios o áreas geográficas que lo integran. En este sentido, la desigualdad entre territorios es de las más relevantes para dar cuenta de las diferenciaciones entre países y al interior de ellos. El área geográfica del arco Noroeste de la provincia de Córdoba comprendía los departamentos de Cruz del Eje, Ischilín, Minas, Pocho, Punilla, Río Seco, San Alberto, San Javier, Sobremonte y Tulumba (Ver Mapa). A partir de fines de la década de 1880, con la incorporación del país al modelo primario exportador, a través del que Córdoba se insertó en el comercio internacional a gran escala y al capital extranjero, se profundizó la división de su territorio en al menos dos regiones, no sólo en términos de sus características agroecológicas, sino también de sus diferentes formas de ocupación y uso de la tierra.

Figura 1:

Departamentos de la región Noroeste de la provincia de Córdoba a comienzos del siglo XX

Fuente: Carina Sánchez, Caracterización del territorio Noroeste de la provincia de Córdoba (Córdoba: Ediciones Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria, 2013) 1.

El espacio pampeano provincial, dotado de abundantes pastos naturales, experimentó una verdadera revolución agrícola-ganadera. La región noroeste, por el contrario, cuenta con un bajo coeficiente de humedad, razón por la que predominan allí los pastos duros. Circunstancias todas que, unidas a las lluvias escasas, se tradujeron en condiciones muy desfavorables para las actividades rurales, a pesar de que previamente fue la zona con mayor preponderancia poblacional, económica y donde se establecieron los primeros establecimientos productivos vinculados a la economía colonial del Alto Perú durante el siglo XVI. Pero a partir del último tercio del XIX, y durante las tres primeras décadas del XX, la región noroeste quedó marginada de la nueva realidad económica, sus efectivos poblacionales y sus actividades productivas fueron perdiendo importancia con el desarrollo de una nueva orientación de la economía nacional, dificultando así el acceso competitivo a los mercados regionales, capitalino y nacional.

Con respecto a la población, su importancia relativa en el total provincial descendió del 38% en 1869 al 14,3% en 1914, y la evolución demográfica dependía casi exclusivamente de las tasas vitales, que eran muy elevadas.⁷ Pero lo más significativo fue la emigración de varones jóvenes en edad productiva. La migración temporaria constituyó la principal estrategia de supervivencia de los habitantes de la región, como consecuencia de las deficiencias de la estructura productiva. Es decir, el único reajuste a utilizar era la salida masiva de su fuerza de trabajo a los centros agrícolas de la llanura pampeana. El cambio de centro de actividad económica del noroeste al sudeste desde fines del siglo XIX hizo sentir su impacto también en el mercado de tierras regional, el cual se caracterizó por una cuasi inmovilidad en la cotización de las tierras, así como en la subdivisión de las mismas.

En cuanto a la representatividad de los distintos sectores en la estructura productiva, el caso del noroeste, como el del conjunto de las economías extra pampeanas, presentó una conformación económica caracterizada por la prevalencia de las actividades primarias en la composición del producto bruto regional por el lado de la producción de bienes. La cría extensiva de ganado fue la actividad predominante y tuvo un escaso índice de mestización por tratarse de campos abiertos, cubiertos de montes en sus tres cuartas partes y carentes del agua necesaria, comenzando recién al fin del período la implantación de métodos más modernos. La agricultura experimentó un crecimiento extremadamente pausado. En ese sentido, la región poseía una disfuncionalidad territorial, ya que no actuaba como una unidad económica, sino que presentaba islotes de actividad agrícola y grandes espacios vacíos.⁸

2. La construcción e institucionalidad del orden estatal en el interior de la provincia de Córdoba: entre el marco normativo y las prácticas políticas

La gran meta de los liberales cordobeses a lo largo de la década del setenta del siglo XIX fue sentar las bases para la construcción de un aparato estatal en la provincia. Su ascenso al poder provincial inauguró un periodo no solo de reacomodamiento de las figuras políticas provinciales, sino también de una nueva visión en lo que respecta a la estructuración del poder provincial. La reforma de la Constitución de 1870 modificó sustancialmente los parámetros para estructurar el entramado institucional de la campaña, ya que trastocó dos componentes básicos para el orden de la misma: los municipios y la policía. Con relación al primero de ellos, realizó un giro muy fuerte, reordenando toda la estructura municipal, dotando de una misma organización a toda la provincia y definiendo específicamente las funciones del municipio; con respecto a la policía, al incorporar la figura del jefe político y dotarlo de funciones policiales, intentó sacar de la órbita de los jueces pedáneos estas facultades, dejando abierta la posibilidad de que con reformas posteriores a la organización, adquiriese mayores grados de autonomía.⁹

El conflicto entre el ideal liberal de fundar una nación de “ciudadanos” que incluía, entre otras herramientas de homogeneización, la necesidad de equipararlos y considerarlos como individuos iguales, y las prácticas locales de dominación y sujeción, no se resolvió hasta aun entrado el siglo XX. En efecto, el proceso de homogeneización liderado por un Estado centralizado y formalizado a través de las normas jurídicas estatales levantó resistencias, porque implicaba en teoría la supresión de toda forma de lealtad local, fuese particular o comunitaria, y su orientación hacia la nueva autoridad estatal.¹⁰

La integración desnivelada de los territorios en general y en el interior de ellos mismos provocó agudas tensiones y desigualdades que se caracterizaron por la presencia de inequidades, desventajas, ausencias o insuficiencias.¹¹ En el caso del Noroeste de Córdoba, esas características marginales aludían a las áreas más aisladas del sistema, extremadamente concentradas en sí mismas, carentes de un crecimiento potencial interno, excluidas de los procesos de decisión políticos, sociales, económicos y existiendo al filo de la supervivencia.¹²

La conformación de instituciones políticas tuvo como objeto legitimar el control territorial, lo que se cristalizó en instituciones político-administrativas. La Constitución de la Provincia de Córdoba en 1870 introdujo una nueva institución destinada a desempeñar una función trascendental dentro de la estructura del poder y la vida política del interior provincial: la jefatura política, creada en cada departamento de campaña y cuyo titular se constituyó en cabeza de un nuevo orden de empleados para responder a las exigencias del servicio público. Los artículos referidos a los jefes políticos permanecieron sin variantes en los textos constitucionales durante las reformas de 1883, 1900, 1912 y 1923, hasta que la constitución de 1949 suprimió el “Régimen Político Departamental”, el cual fue reimplantado nuevamente en 1955 y subsistió hasta la última reforma de 1987. Los artículos constitucionales establecían que el jefe político estaba bajo la inmediata dependencia del gobernador de la provincia, quedando suprimidas las comandancias principales de los departamentos. Ello no excluía la existencia de jefes o comandantes de cuerpos de guardia nacional, que solo ejercían mando en sus respectivos cuerpos y únicamente para los casos del servicio militar. Estos comandantes estaban sujetos al jefe político, como primera autoridad del departamento, sin perjuicio que el gobierno pudiera comunicarle directamente las suyas.

La facultad central del jefe político consistía en consolidar el poder ejecutivo a través de agentes directos en el ámbito provincial y el sometimiento de las fuerzas armadas al orden civil. Con ello se procuraba avanzar en la carrera de la modernización política, superando las viejas prácticas emanadas de las luchas civiles que habían retardado la incorporación del país a los beneficios de la modernidad. Los jefes políticos dependían del poder ejecutivo y eran el órgano ordinario de comunicación de este con todas las autoridades y funcionarios de su dependencia, sin tener injerencia alguna en lo que era del resorte de las municipalidades y jueces, aunque debían prestar todo el auxilio y protección que les requieran.¹³

Para convertirse en jefe político se requerían las mismas condiciones que para ser senador: no tener investidura o grado militar y ser vecino del departamento. Aquellos proponían al gobernador los nombres para ocupar los cargos jerárquicos de la policía y de los juzgados de paz, así como a los miembros de las comisiones municipales y de fomento de las especiales. Es decir, concentraban un sinnúmero de facultades y en muchas ocasiones servían a los objetivos facciosos y electoralistas del gobierno provincial. Los jefes políticos figuraban entre los mayores contribuyentes y los profesionales.¹⁴ La jefatura política fue así concebida como un poderoso instrumento para el control del espacio rural, en tanto cabeza de toda la estructura policial de la respectiva jurisdicción y portadora del monopolio de la coerción, factor fundamental en la construcción y reproducción del poder.

Con respecto al régimen municipal, a comienzos del siglo XX el territorio de la provincia estaba dividido en distritos conforme a la ley, cuya parte administrativa y económica era asumida por su respectiva municipalidad. Estas estaban compuestas por un concejo deliberativo y un departamento ejecutivo; eran independientes de cualquier otro poder en el ejercicio de sus funciones. Además, “en los distritos cuya población no fuese menor de cuatro mil habitantes”, “el Concejo Deliberante se componía de seis miembros y se aumentaría cuando excediese, uno por cada cuatro mil, no pudiendo, en ningún caso, pasar de diez y ocho”. En 1900, en los distritos donde el número de habitantes no alcanzase el expresado anteriormente, la legislatura organizaba los concejos de acuerdo con el régimen adoptado por la Constitución.¹⁵ Los vocales del concejo deliberativo y el jefe del departamento Ejecutivo eran elegidos directamente por los vecinos del respectivo municipio. Debían ser mayores de edad, haber pagado patente o contribución directa, o bien, haber ejercido una profesión liberal y estar inscritos en el registro que se llevaba en cada municipio.

Las municipalidades fueron instituciones públicas muy cuestionadas y el funcionamiento del régimen municipal fue intermitente por los conflictos entre diversos funcionarios departamentales, la resistencia de los vecinos al pago de los impuestos y por las rivalidades políticas. Ello determinaba frecuentes y sostenidas acefalías completas de las autoridades municipales de campaña y su reemplazo por comisiones administradoras nombradas por el poder ejecutivo. Ante esta situación, en 1903, el poder ejecutivo provincial, en su mensaje anual a la Legislatura, manifestó la necesidad de la reforma del régimen municipal, porque las prácticas no eran aplicables en las poblaciones que no tenían cierto grado de desarrollo y condensación. Un caso típico fue el que aconteció en el departamento Tulumba, donde se experimentó una acefalía completa de gobierno por no haberse reemplazado sus autoridades, con el perjuicio para el vecindario que padecía de la privación de sus servicios básicos.¹⁶

En 1905 se dictó una nueva ley orgánica de municipalidades, la ley 1819, pero no se experimentaron cambios en su funcionamiento, y, por ende, los servicios y las demandas de la población se encontraban muy resentidas. La normativa sancionada estableció dos tipos de municipalidades: las urbanas y las rurales. Con respecto a las segundas, los distritos municipales que no alcanzaran cuatro mil habitantes tenían derecho a solicitar el establecimiento de una municipalidad, siempre que fuese solicitada por cincuenta vecinos que pagasen contribución directa. En los centros cuya población no excediera de mil quinientos habitantes, el poder ejecutivo podía nombrar comisiones administradoras que se compondrían de un presidente, dos vocales, un secretario y un tesorero, quienes eran independientes de cualquier otro poder. Las comisiones duraban un año en el ejercicio de sus funciones y podían dictar ordenanzas sobre higiene, moralidad, instrucción pública y demás objetos propios de la institución, con aprobación de la Legislatura. En los casos de urgencia podían atender refacciones de caminos, la educación primaria, seguridad o servicios que no estuvieran autorizados por ordenanzas especiales o por el presupuesto, pero en esos casos podían invertir hasta quinientos pesos de las rentas generales. Además, les estaba prohibido contraer deudas o crédito para cualquier servicio público.

Si bien la constitución provincial estableció un adecuado régimen municipal, este mismo fue desnaturalizado en la ley orgánica, porque en virtud de esta el poder ejecutivo intervino reiteradamente, obstaculizando la autonomía, esencia misma de la institución municipal. De esta forma, durante décadas fue afianzándose un clima de ideas favorables que tendían a garantizar la independencia, la autonomía y la abolición de la intervención del poder ejecutivo por medio de una reforma legal.

3. Las prácticas, experiencias y estrategias políticas

Las prácticas, estrategias y experiencias políticas en los departamentos de la región pusieron en evidencia la presencia cotidiana endeble del Estado, su funcionamiento embrionario y su ausencia en los núcleos rurales no integrados al modelo primario-exportador. Los núcleos comunitarios experimentaron y adolecieron de un proceso de lenta penetración material e institucional del Estado por la complejidad de los fenómenos de territorialización, la difícil conformación de las agencias regionales, las dificultades organizativas en el proceso de construcción estatal, el desconocimiento del marco jurídico que regulaba las atribuciones, las limitaciones de las capacidades administrativas y políticas de los distintos elencos regionales de gobierno, la escasez crónica de recursos materiales y cognitivos, así como las dificultades para instituir regulaciones sobre los comportamientos particulares.

Las autoridades rurales enfrentaron una multiplicidad de contrariedades y de carencias para el desempeño de sus funciones. En primer lugar, el régimen político gubernamental no revestía una forma orgánica, debido a que no había un deslindamiento de sus deberes, atribuciones, ni tampoco en cuanto a la extensión y responsabilidad de sus facultades. Procedía en diversas circunstancias con criterio discrecional y solo se limitaba cuando la resistencia contingente de las personas y /o autoridades de diversas jurisdicciones se oponían a las acciones que implicaban una violación de sus competencias.

Las personas que ejercieron el poder político local ocuparon una posición intermedia entre las comunidades rurales de las que eran miembros, así como de las autoridades, organismos e instituciones del poder político central. Debido a su posición intermedia estuvieron sometidas a constantes presiones derivadas de las obligaciones de cumplir con las órdenes y políticas concretas emanadas del poder provincial y al mismo tiempo se vieron presionados a responder a las peticiones y exigencias de sus vecinos. Esa situación los obligó a hacer un acopio de legitimidad permanente. En efecto, la actuación de los poderes locales transcurría en una permanente búsqueda de legitimidad, debido la situación zigzagueante que se presentaba entre sus roles como delegados de los poderes provinciales y su pertenencia a la comunidad en donde convivían y en donde discurrían sus días. Así se sucedían episodios que evidenciaban la falta de cumplimiento de sus deberes como autoridades y otros donde se aliaban con la comunidad, a lo que se sumaba que muchas autoridades provinciales no conocían la realidad sobre el terreno y dejaban actuar a las autoridades locales. También, en otras ocasiones, éstas generaban espacios para el consentimiento que garantizara sus cargos y su cuota de poder.

Con respecto al control del espacio rural, un aspecto central fueron las dificultades con que tropezaron las policías de campaña, debido a la considerable extensión del territorio a vigilar, el reducido número de agentes para hacerlo y la exigua compensación que recibían por sus servicios. En este trabajo se analizan las formas locales de experimentar el Estado a partir de las burocracias y fuerzas de seguridad; es decir, la centralidad del abordaje está puesto en el delineamiento de los alcances del “hacer de la policía” como expresión fundante de la institucionalidad y de la gubernamentalidad que materializa los principios rectores del poder soberano sobre un espacio social producido. El desempeño del trabajo policial que se vio afectado por la insuficiencia de recursos humanos y materiales no fue patrimonio exclusivo de este territorio, sino que similares problemáticas se reproducían en otros espacios y regiones rurales.¹⁷

Además, los bajos sueldos, los atrasos en su percepción y la necesidad de atraer agentes a la repartición policial, generalizaban el sobresueldo, la contribución o el subsidio fuera de la ley. A ello se sumaba la carencia de una ley que estableciera con precisión los fines de la policía y los procedimientos que debían seguir para regularizar las relaciones con las demás autoridades.¹⁸ La composición del personal y su remuneración se establecían periódicamente en el presupuesto anual provincial, en respuesta a casos puntuales y de manera discriminada para cada departamento, pero no tenían garantizada una fuente estable de financiamiento. Diversas disposiciones fueron destinadas ocasionalmente para sufragar los gastos policiales, como el producto de determinados ramos: multas policiales y judiciales, papel sellado departamental, papeleta de conchavo, licencia para carreras y juegos permitidos, derecho de abasto público, de guía, de corral, alumbrado público, remate de caballos mostrencos, etc. Algunos de esos eventuales eran de montos reducidos, desconociéndose cuáles eran los fondos específicos que podían disponerse, con el agravante, además, que algunos departamentos no tenían ninguno asignado y dependían de agentes ad-honorem que muy frecuentemente renunciaban al cargo ante perspectivas laborales mejores, en especial las frecuentes emigraciones estacionales a zonas rurales de la llanura, donde había una creciente demanda de mano de obra para las cosechas.

Las multas que la policía estaba autorizada a imponer por delitos rurales debían percibirse en papel sellado, ser depositadas ante un juez de paz e ingresar al tesoro provincial, pero en la práctica servían para cubrir gastos no presupuestados de la administración departamental, sostener al personal subalterno o como fuente de ascenso económico. La falta de recursos era la causa directa de las deficiencias del personal, de su inestabilidad y de su renovación incesante. Esta carencia de efectivos, unida a la de movilidad y armamentos, fue evocada sistemáticamente por las autoridades departamentales: “la falta de personal semi competente y honesto, porque los sueldos que se le pagan no son un aliciente que los atraiga y los contenga y los sacrificios que se les exigen los llevan a rechazar cualquier insinuación de ingresar entre el personal de policía.”¹⁹

La repartición policial era, así, un ámbito de trabajo nada atractivo y no podía competir con las mayores opciones que brindaba el trabajo agrícola en los centros productores del sudeste provincial. Por ello, eran comunes los rechazos y las renuncias al cargo de comisario o subcomisario “por el poco personal que tenía la partida y el mínimo de sueldo que se pagaba, mínimos para la vida y así es imposible conseguir un buen agente con la remuneración de 25 pesos.”²⁰

El desenvolvimiento de la institución policial puso en evidencia que no descansaba esencialmente en ella la capacidad de acumulación y ejercicio del poder. Esa situación en las jurisdicciones serranas de la provincia, y especialmente norteñas, se traducía en la inmovilidad y el desamparo de los habitantes y productores de esos parajes. En 1900 el gobernador reconocía que “la policía de campaña carece de personal necesario y su vigilancia en salvaguardia de los derechos de propiedad privada se hace cuando no imposible, difícil debido a la falta de recursos disponibles.”²¹ Como consecuencia, los jefes políticos no podían organizar el cuerpo policial, se encontraron obligados a suprimir comisarías o a licenciar periódicamente a los agentes por falta de pago, al margen de las supresiones o reducciones que, por inconvenientes financieros, decidía el propio gobierno. Es decir, la máxima autoridad departamental no estaba en condiciones de controlar con regularidad el orden público y proteger los derechos personales y de propiedad.²²

Estas deficiencias en la organización y prácticas policiales condujeron a que el gobierno creara la policía móvil en 1907; un cuerpo especial de vigilancia de la campaña, para reforzar la acción policial de las jefaturas. Para ello se agruparon los departamentos de la región en tres secciones: la primera integrada por Sobremonte, Río Seco y Tulumba, la segunda, por Ischilín, Cruz del Eje y Punilla, y la tercera por Minas, Pocho, San Alberto y San Javier.²³ Sin embargo, la situación no varió sustancialmente en los años posteriores. En 1908, las autoridades del departamento norteño de Tulumba pusieron en conocimiento al gobierno central que los subcomisarios ejercían gratuitamente sus servicios, pero a los gendarmes “no era posible pedirles a esos hombres pobres que viven de su trabajo presten servicio sin remuneración.”²⁴

A pesar de algunas esporádicas dotaciones, al final del período en estudio, en 1929, en el departamento serrano de San Alberto, concretamente en la localidad de Nono, persistían comisarías que contaban con un solo agente, siendo extenso el territorio a vigilar, no lográndose el aumento requerido en numerosas coyunturas.²⁵

Las consecuencias de esta situación de precariedad institucional conllevaron a la integración de la policía con “elementos de mal vivir”, a la intervención de los notables del departamento en la designación del personal y a la privatización de la seguridad, todo lo cual favoreció, a su vez, la mecánica clientelista. La endeblez del estado en los espacios rurales se exteriorizaba también en la debilidad de la materialidad administrativa de las diversas autoridades, quienes carecían incluso de un espacio físico donde ejercer sus funciones, encontrándose diseminadas por diversos y opuestos lugares de los departamentos, con deterioro de la administración eficaz y “con el menoscabo del progreso moral y material del departamento”. En Calamuchita, departamento del oeste, después de seis meses de finalizado el edificio departamental para el asiento de las autoridades, no se concretó la ocupación, encontrándose diseminadas por diversos y opuestos lugares, en detrimento de la atención de las demandas esenciales de los habitantes. Estas situaciones se maximizaban en los departamentos del norte de la provincia, donde, como en el caso de la localidad de Rayo Cortado, en el departamento de Río Seco, en 1911, se carecía de edificios para la subcomisaria y juzgado.²⁶

Los departamentos detrás de la sierra no fueron ajenos a estas distorsiones y aquella debilidad de la materialidad administrativa se hizo sentir en el departamento de Pocho, donde la sede de la jefatura política estaba en el paraje San Miguel, a una distancia de 171 kilómetros del pueblo de Salsacate, que era la ubicación más indicada por ser el centro de las mayores actividades económicas; poseía sucursal bancaria, un espacioso edificio policial y el único punto que disponía de telégrafo nacional, tan necesario para el desempeño del gobierno departamental.²⁷ Solo hasta 1911 inició la construcción de los edificios administrativos en Tulumba y Quilino.²⁸

Los objetivos de gobernación social establecidos por autoridades policiales, políticas, judiciales y militares fueron poco eficaces debido también a la ausencia de saberes idóneos por parte de los agentes públicos para cumplir sus funciones, pero también por la carencia de apoyo material y humano para el desarrollo de esas tareas y el predominio de las relaciones personales por sobre las institucionales.²⁹ Esta falta de penetración institucional adoptaba ribetes de desgobierno en la subregión del norte -departamentos Rio Seco, Sobremonte, Minas y Tulumba- espacios donde la inestabilidad de los funcionarios en los cargos obedeció al abandono de sus funciones para atender los intereses comerciales y al carácter ad- honorem de los mismos. Todo ello incrementó la inestabilidad e ineficiencia de la acción de gobierno en esos parajes aislados y carentes de vías de comunicaciones. Esta reiterada transitoriedad en los cargos, por la exigüidad de los sueldos y la necesidad de “atender los negocios de lo que vivían”, profundizaba la regresión territorial, económica, social y cultural.³⁰

La lenta conformación y las distorsiones en el funcionamiento de las agencias estatales incidió negativamente en la precariedad de la organización y en el deficiente manejo económico. Así, en 1917, la comisión de fomento de Villa de Soto puso en conocimiento del ministro de gobierno que, al hacerse cargo, la comisión saliente se negó a entregar los comprobantes de los asientos que aparecían en los libros y los talonarios demostrativos de los impuestos de rodados, matanza y riego, percibidos en los años 1915 y 1916. Tampoco se rindió cuenta de los fondos de la subvención de tres mil pesos recibida del gobierno provincial y de la que solo se justificaron mil doscientos. Todo ello determinó que la nueva comisión no pudiera atender los gastos y deudas, por lo que solicitó al gobierno la adopción de las medidas correspondientes.³¹

De la misma manera, la falta de institucionalidad en el manejo de la cosa pública y las irregularidades en la sucesión de las autoridades fueron un proceso recurrente. En 1916, el jefe político del departamento Rio Primero, José Cuestas, le manifestó al gobernador que el no cumplimiento del envío del inventario de ley al asumir sus funciones obedecía a que el jefe saliente, “Pablo Ramos, tenía en su estancia a 45 kilómetros de Santa Rosa unas cuentas a pagar y prometió traerlas en estos días”. Esto prueba los mecanismos informales en el manejo de los recursos y en la gestión pública.³²

La precariedad del funcionamiento administrativo se agravaba porque muchos de esos agentes no poseían instrucción elemental y, asimismo, no era inusual el ejercicio simultáneo de la jefatura política y cargos constitucionalmente incompatibles, como el de comandante militar, jefe de policía en los interinatos y/o la práctica de funciones judiciales. Por su parte, en los departamentos septentrionales fue común que los jefes políticos permanecieran por mucho tiempo en sus cargos por la prevalencia de los lazos parentales y de amistad. A ese manejo comunitario y familiar se sumaban las amplias funciones, de derecho y de hecho, que el jefe político ejercía amparado en el carácter difuso de la reglamentación que fijaba sus atribuciones y deberes y las que les otorgaban los gobernadores afines a sus ideas.

Dichas deficiencias en el ejercicio de las prácticas políticas se vieron agravadas por la precariedad jurídica en que se desenvolvían, por la carencia de normativas legales adecuadas para consolidar las funciones y la acción estatal. Ello se patentizaba, además, en el no respeto de los derechos y de la ley, que tornaba anárquico el diario vivir en los espacios rurales. Ese vacío normativo fue denunciado en 1911 por el jefe político de Rio Seco, quien reclamó que en cuatro juzgados de su jurisdicción y en las comisarías se carecía de la ley orgánica de Tribunales para ajustar los procedimientos en lo civil, comercial y penal.³³ Ese desconocimiento de las leyes y de las normativas vigentes obstaculizaba, distorsionaba y promovía contradicciones en la aplicación de las atribuciones de las agencias estatales. En este sentido, en ese mismo año, las autoridades locales de San Javier desconocían si los montos de las multas debían depositarlos al Juez de Paz o al receptor.³⁴

Por otra parte, el código rural y el reglamento de policía eran obsoletos en muchos de sus artículos: “el primero vencido porque el progreso no puede aceptar la aplicación de muchas de sus disposiciones que habrán sido buenas para antaño pero que resultaban ridículas querer hacerlas efectivas hoy en que la evolución progresiva ha revolucionado los usos y costumbres…y son ridículas y absurdas, ilegales.”³⁵

El reglamento de policía resultaba inoperante para la campaña porque se había basado en la experiencia de la capital, no contemplaba las peculiaridades de los espacios rurales y carecía de los medios idóneos para proteger los derechos de propiedad. Así, en Tulumba, zona de explotación de bosques, eran muy frecuentes los robos y la ausencia de intervención de los subcomisarios hacía que los intereses de los habitantes tuvieran a merced de los “bandoleros… No hay garantías para sus vidas e intereses porque lo que ganan en un mes, lo pierden en una hora…”³⁶ Esta situación de inseguridad patrimonial se hacía sentir en Minas, donde en la Sociedad Hanza se cometían continuos robos de mineral, porque a la subcomisaria más inmediata, le era imposible, con solo dos agentes, garantizar la seguridad personal y patrimonial de los obreros que trabajaban en esa industria.³⁷

Otra limitación estructural y permanente fue la escasez presupuestaria para atender los servicios, infraestructura y los equipamientos elementales. La carencia de recursos se profundizaba en los territorios de la región y los gastos más indispensables de la policía y los administrativos de las jefaturas políticas pasaban a depender de las esporádicas y reducidas remesas giradas desde la capital y que no satisfacían los montos señalados en el presupuesto de gastos de la repartición.

Las disputas entre la municipalidad y/o comisiones de fomento y la jefatura política se alimentaban en gran medida, al margen de las rivalidades facciosas, del interés de cada una por apropiarse de fondos para servicios propios y en los que pudieran competir jurisdiccionalmente. Las primeras llevaban una vida endémica y estacionaria, retardando el progreso de los pueblos por la falta de recursos y se veían obligadas a gravar los artículos de primera necesidad que encarecían el coste de la vida. Era así la administración más castigada en cuanto a la falta de recursos y también la más demandada. Siendo la más próxima a los vecinos, carecía de las capacidades para dar respuesta a sus permanentes y múltiples demandas. En el caso de las comisiones de fomento que eran las prevalecientes en la región marginal, carecían de ordenanzas de impuestos y por consiguiente la recaudación se hacía con morosidad y muchas dificultades, porque un número considerable de contribuyentes se resistía a pagar, argumentando que estas instituciones carecían de autoridad legal para exigir la percepción de los impuestos, dado que las ordenanzas debían ser aprobadas por la Legislatura.

Esas dificultades se tornaron críticas en reiteradas ocasiones porque el poder legislativo demoraba la sanción de las mismas, trayendo como consecuencia dificultades en la vida administrativa y en los adelantos de servicios de las distintas poblaciones regionales. En efecto, las exiguas rentas de las que disponían les impedían hacer frente a las múltiples obligaciones y demandas, desde la conservación de los caminos y puentes, las necesidades de la higiene pública, hasta toda obra benéfica que implicara el desarrollo local, como lo expresaron los vecinos en 1907 en una nota al ministro de Obras Públicas, afirmando que: “(…) toda iniciativa de progreso muere en la impotencia de poder dotar al municipio fácil y económicamente del elemento que le es más indispensable. Por estas causas este pueblo, lejos de seguir el impulso civilizador, incorporándose al concierto de los demás centros de progreso, se debate en la agonía de un perpetuo y deprimente estacionamiento.”³⁸

En 1914, el gobernador Ramón J. Cárcano reafirmaba esa imagen al respecto: “La mayor parte de los centros poblados hállanse entregados a la incuria e impotencia de comisiones de fomento que no pueden reorganizarse en municipalidades por falta de conjueces y padrones electorales, ni desempeñan funciones administrativas por falta de facultades para arbitrar y comprometer recursos. Todos los servicios de vecindad encuéntranse abandonados, y sin ninguna higiene común, la salud pública a veces comprometida.”³⁹

Si bien en 1915 la ley provincial 2466 dispuso que todas las municipalidades electivas creadas y las que en adelante se constituyeran percibirían como renta fiscal el 10% del producido de la contribución directa de las propiedades, todavía en 1926 las pocas municipalidades existentes no percibían las rentas que les correspondía por contribución directa y patentes en sus respectivos radios, y las embrionarias comisiones de fomento se debatían en la precariedad al no gozar de autonomía en materia de recursos, como lo enfatizó el senador por el departamento Minas, Canónigo Leal, al fundamentar el dictamen en favor de la situación fiscal de esas corporaciones: “A los municipios les falta la renta propia para desarrollar su múltiple acción, les falta de la beneficencia, de la vialidad, del ornato, etc. que exigen imperiosamente las necesidades de la vida moderna en que vivimos. No basta crear las instituciones con el sello de libertad y abandonarlas, sin protección alguna, a su propia suerte.”⁴⁰ En síntesis, la carencia de municipalidades o la precaria vida de ellas, especialmente la estrechez presupuestaria, impedían garantizar mejores condiciones materiales y culturales de existencia para vastos sectores productivos.

Con respecto a la salvaguarda de los derechos personales, patrimoniales y a la organización territorial de los jueces menores, la ley de 1875 supuso una reestructuración de las autoridades rurales con respecto a la establecida en “Reglamento” de 1856. Mientras que éste contemplaba sólo las figuras del juez pedáneo y del juez de alzada, la ley 1875 establecía cuatro categorías: los tenientes jueces -con jurisdicción en cada cuartel o villa-, los jueces pedáneos -con jurisdicción en cada una de las pedanías en que se dividen los departamentos-, los jueces de mercado -con jurisdicción en cada uno de los mercados de frutos del país, de las ciudades o villas de la provincia- y por último, los jueces de paz -con jurisdicción en cada sección de ciudad o villa de la provincia-. Con respecto a estos últimos, la ley les daba competencia en lo civil y comercial al nivel de los jueces de alzada; por otra parte, no tenían facultades correccionales en forma directa, sino que solo podían conocer de las consultas correccionales cuando “la pena excediera dos meses de reclusión, uno de trabajos en obra pública o multa de 30 pesos fuertes.” Sus sentencias causaban ejecutoria en los asuntos que no excediesen los cien pesos fuertes, sin incluir los gastos del juicio o cuando confirmaran sentencias de sus inferiores. La intención de los legisladores cordobeses fue estructurar en los pueblos o villas un juez cercano a las propias necesidades de los usuarios. Un juez de causas menores, con un proceso expeditivo, que solo tuviera competencia directa en materia civil y comercial, evitando su participación en las competencias de las otras estructuras estatales. Al establecer explícitamente que cumplirían solo funciones judiciales, se procuraba ser consecuente con el paradigma liberal de la división de funciones entre los poderes en todas las estructuras estatales.⁴¹

Pero la tramitación de los juicios, por su escasa preparación y educación, no se hacían en la forma correspondiente y la tardanza y dilación en ellos dificultaban la vida en las poblaciones. Ello motivó la presentación, en 1907, de un proyecto de creación de Inspector de justicia, con la función de inspeccionar en febrero y setiembre los juzgados letrados y de paz de la campaña, así como la creación de juzgados de Paz Letrado en lo civil y comercial en distintas regiones de la provincia.⁴² En la región noroeste, la medida favoreció a los siguientes departamentos con jurisdicción en las pedanías detalladas: Ischilín (pedanías, Quilino, Toyo y Manzanas); Tulumba con sede en Dean Funes (Parroquia, Dormida, San Pedro e Intiguazi); Totoral (Rio Pinto, Sinsacate y Candelaria); Sobremonte (Cerrillos, Caminiaga, Chuñaguasi y San Francisco); Río Seco (Estancia y Villa María); Cruz del Eje (C. del Eje y Pichanas); Punilla (Dolores, San Antonio, Rosario), Minas (San Carlos y Ciénega de Coro). Además, se instituía una Cámara de Apelaciones de Paz con asiento en la ciudad de Córdoba.⁴³

En los años posteriores se acentuaron las falencias, no solo en la administración de justicia, sino en la vida de los habitantes, por las limitaciones de competencias de los juzgados de paz letrado, las vías de comunicación difíciles y costosas -lo que determinaba que las relaciones de todo orden fueran de poca importancia entre la región y la capital provincial- y la ausencia de juzgados de primera instancia en lo civil, comercial y criminal. Estos obstáculos implicaban que iniciar un juicio en la ciudad de Córdoba significaba no velar por el mismo, pues trasladarse a ella ocasionaba los inconvenientes señalados. Tampoco se resolvían con un simple poder y como consecuencia la mayoría de los interesados mantuvieron el statu quo de sus dominios. Ello explica que las propiedades en casi toda la región se encontraban “en condominio y en estado colonial y sus títulos fueron deficientes cuando no adolecían de nulidades”. Además, un inconveniente adicional fue el traslado de los procesados a la capital y la mayoría de ellos eran puestos en libertad, sin recursos y medios para volverse, determinando que la gente pobre hacía la travesía a pie, sin más esperanza que la Providencia y otros tienen que apropiarse de lo ajeno para satisfacer sus necesidades.⁴⁴

En este sentido, recién en 1920, en la subregión del oeste, se presentó un proyecto de creación de un juzgado de primera instancia en lo civil, comercial y criminal en la ciudad de Dolores con jurisdicción en los departamentos de San Javier, San Alberto y Pocho.

4. La relación entre las atribuciones de las agencias estatales, la función central que ejercieron las comunidades y la privatización de lo público

La construcción del orden institucional no estuvo dominada por una lógica externa al proceso social ni fue impulsada por un actor -el Estado- dotado de una voluntad unívoca, sino que fue fruto, por un lado, de las orientaciones adoptadas por las autoridades para ejercer efectivamente el poder en el medio rural y, por el otro, del accionar de los grupos sociales que iban buscando ocupar posiciones dentro de la nueva estructura institucional. Las agencias estatales y los diversos actores de la comunidad no constituían dos esferas tajantemente divididas, sino que existía siempre una conflictiva porosidad institucional que no estaba legalmente avalada. Esos intercambios resultaban de la disposición de los agentes estatales por establecer vínculos con otros actores, o de su incapacidad para resistir a las presiones y a las determinaciones provenientes de ámbitos no estatales. Es que a pesar de que los funcionarios hacían esfuerzos por delimitar y diferenciar atribuciones y competencias para cada agencia, las funciones terminaban superponiéndose, no solo en la práctica estatal cotidiana, sino en la propia normativa vigente.

Las comunidades locales tuvieron siempre cierta capacidad de influencia basada en una serie de personalidades de prestigio -expresivas de ciertas formas públicas no estatales- que tenían demostrada capacidad dentro de las comunidades locales rurales, como los sacerdotes, médicos y maestros, porque eran considerados referentes morales. Así mismo, las comunidades locales fueron un campo abonado para la proliferación de clientelas, de comportamientos sociales y políticos clientelares.⁴⁵ Más allá del carácter honorario y de la jerarquía social sobre la que descansaban las autoridades rurales, el escenario que subyacía en cuanto a la institucionalización de la “fuerza pública” estaba todavía lejos del arquetipo liberal de separación entre lo público y lo privado. En efecto, subyacía una endeble estatalidad y la participación del público derivaba de la conservación de la tendencia a la “localización”, una de cuyas manifestaciones era el protagonismo de los miembros destacados de la comunidad en la gestión y solución de los asuntos públicos y de las demandas de los habitantes.⁴⁶

Un indicador clave de la falta de legitimidad institucional fueron las tensiones originadas por la dualidad que generaba dentro del personal policial vestir un uniforme y portar un arma en un espacio social donde las relaciones cotidianas entre policías y vecinos cuestionaban a menudo su autoridad, junto con la simultánea demanda de los habitantes de una figura que garantizara el orden y el derecho de propiedad. Tal y como lo expresó Elisa Fernández Marrón, uno de los efectos de la familiaridad con el espacio social, económico y político fue la dificultad de separarse como uniformado en la sociedad.⁴⁷

En las zonas más aisladas prevalecía una persistencia en la articulación de la autoridad pública con un orden de autoridades sociales basado en el patronazgo doméstico y en la propiedad de la tierra. Incluso cuando ya se pasó el umbral de la codificación, aun bajo una nueva estructura administrativa, la tenaz persistencia de la antigua articulación entre autoridades públicas y domésticas seguía proporcionando la base normativa del control sobre la población marginada. De allí que el proceso de construcción estatal en las zonas periféricas se caracterizara por la personalización del poder público, la predominancia de las lealtades personales por encima de las institucionales y esa peculiaridad se derivaba de la escasez presupuestaria, así como de las dificultades organizativas de ese lento proceso.⁴⁸

Posteriormente, a través de su derecho a peticionar ante las autoridades, los actores individuales y/o colectivos se expresaron para solicitar demandas necesarias, modificar decisiones administrativas o políticas de jefes y funcionarios dependientes, para defender derechos conculcados y para limitar excesos. Las cartas a las autoridades tienen una larga y compleja trayectoria que refleja la necesidad y las desigualdades sociales en la Historia, una práctica epistolar con un amplio recorrido, en el que se pueden observar distintas variaciones materiales, fruto de los distintos momentos en los que son producidas y de las distintas relaciones establecidas entre el poder y la ciudadanía. Estas demandas, peticiones y apelaciones comúnmente estaban escritas en un lenguaje de la subordinación, “vocabulario de la miseria” o abandono, reflejando la representación del que escribe como humilde, pobre y necesitado ante la autoridad.⁴⁹ Dichas peticiones, respaldadas a menudo por la vecindad movilizada, llegaban a las jefaturas, y, cuando allí no encontraban eco, se elevaban a instancias superiores provinciales e incluso nacionales.

En 1907, La Voz del Interior describía así este abandono de la situación rural de la región: “Existe una especie de trinchera que separa los intereses rurales de la misión administrativa de nuestra provincia. La campaña no está representada como la ley y el criterio lo establecen en nuestro parlamento. Pues ocupan ese sitial hombres en absolutos ajenos a los intereses esa campaña. Esta indiferencia se hace extensiva…a vecindarios que necesitan una obra pública…los que soportan…sin hallar justicia que los defienda ni les garantice sus bienes y libertad, los que soportan la crisis de un fracaso agrícola-ganadero (…) Todos ellos son desheredados, huérfanos de la familia.”⁵⁰

En 1915, el intendente de Cruz del Eje, con la presencia del gobernador Cárcano en el departamento afirmó: “(…) constituye una zona rica poco habituada a ver “inspecciones de visu” de las primeras autoridades provinciales que se interesan por los adelantos de las zonas fértiles y poner en evidencia los males que afectan a esta región… veréis señor gobernador… mucha gente dispuesta a la labranza, pero muchas veces los veis como crucificados con los brazos en cruz, esperando una gota de agua para roturar la tierra inculta, donde espera ver su cosecha que es pan y es vida…¡Ved cuanta riqueza perdida, pues!”⁵¹

Estas circunstancias inequitativas que se interpolaban en el diario vivir de los habitantes de estos territorios obedecían a las limitadas capacidades del Estado para resolver las carencias más elementales, como la falta de atención médica. Lo mismo acontecía con el desarrollo educativo, que estuvo condicionado por las elecciones y acciones de la comunidad en el sentido que el juez de paz, el cura y los vecinos tuvieron un lugar destacado en la creación y administración de los establecimientos escolares, escuelas particulares que eran generalmente subvencionadas por el Estado ya que ellas educaban gratuitamente a los niños. Esta función central de las comunidades obedecía a que el Estado, como se expresaba en las cartas de autoridad, tardaba en llegar, era frágil y no lograba imponer sus intereses sobre los de la comunidad y, en no pocos casos, la escasa institucionalidad se veía agravada en sus consecuencias por los conflictos y resistencias de los intereses individuales que no estaban dispuestos a acatar las normas establecidas. En 1905, el gobernador en su mensaje inaugural ante la legislatura reconocía el lugar protagónico de los vecinos en la instalación de las escuelas de campaña que reunían las condiciones de higiene y comodidad necesarias.⁵²

Por otra parte, el gobernador Cárcano, en 1913, consideraba que otro factor determinante que había que revertir, para mejorar la administración de la campaña, era lograr un aumento de los sueldos del personal de servicio y así evitar que “el vecindario se vea obligado a secundar a los funcionarios o lo que era más común, el funcionario está forzado a abusar del vecindario”. Con estas expresiones, el gobernador cordobés reconocía la naturalización de la debilidad cotidiana y territorial del Estado, la privatización de lo público y el auge del clientelismo. Además, más comprometedor y desafiante para el monopolio del orden y la autoridad era la formación de partidas policiales pagadas por suscripciones de los vecinos hacendados, lo que implicaba el reconocimiento de hecho de una suerte de policía privada. En Córdoba, además, es importante resaltar, atendiendo a los perfiles y carrera política de los jefes políticos, que en su mayoría no alcanzaron la alta política y, por ende, tenían un capital político que ponían en juego a la hora de apoyar y proyectar a los hombres de la capital provincial, pero el techo para sus trayectorias era la función legislativa.

Si bien esta estructuración y estas prácticas eran prevalentes en la primera década del siglo XX, hacia fines del período, cuando el proceso de institucionalidad y el enclave de la autoridad avanzaban lentamente en la campaña -en una permanente tensión entre necesidades insatisfechas, proyectos regionales no concretados y la prevalencia de las inversiones infraestructurales en los ricos núcleos pampeanos del sudeste- las solicitudes y requerimientos de los vecinos comenzaron a adquirir la forma de una petición de quienes se auto representaban como parte de una comunidad que tenía derecho a la cobertura asistencial del Estado. Este deslizamiento emergió -entre otros- en el discurso del senador departamental Canónigo Leal en ocasión de la inauguración del puente de San Carlos, en el departamento Minas, “sometido a una vida de pobreza y ostracismo”: “Desde que Minas comenzó a gozar de sus derechos políticos, se ha desenvuelto su acción en medio de las dificultades…olvidada de los poderes públicos del Estado, que llevaban a otras regiones todos los auxilios eficientes de poder y de grandeza, para Minas solo tenían el olvido, cuando no la indiferencia y el desprecio.”⁵³

Es interesante destacar que la apelación al Estado aparecía en diversas circunstancias y lugares como una invocación a la acción gubernamental en términos de “sentimientos de paternal cariño y protección desinteresada”, los cuales caracterizaban las concepciones y las prácticas de esos actores sociales locales recluidos en espacios periféricos y alejados de los centros de decisión gubernamentales. Entrada la década del veinte -en un contexto de alternancia política entre los partidos demócrata de sesgo conservador y el radicalismo de tinte reformista-⁵⁴, los desajustes sociales que afectaban a los espacios serranos y norteños de la provincia comenzaron a tomar mayor centralidad parlamentaria, lo que se tradujo en iniciativas tendientes a revertir los factores causantes del atraso regional. Pero los mismos no lograron sanción legislativa, salvo algunas medidas de estímulo que no modificaron la situación estructural. Merecen destacarse en este aspecto, los proyectos hidráulicos presentados para la construcción de diques, la creación de mataderos frigoríficos regionales, de haras en el norte para el refinamiento de las haciendas, el plan de fomento frutícola, la descentralización de la obra de estímulo y la colonización de 12.000 hectáreas en pequeños lotes y largos plazos.⁵⁵

Finalmente, las condiciones de precariedad y de estancamiento, juntamente con la escasa penetración material e institucional del Estado, impactaron sobre las percepciones subjetivas e incluso emocionales del habitante del norte y del oeste de la provincia con relación a las situaciones vivenciales de marginalidad, abandono y descuido de la acción estatal. En este sentido, es de gran importancia recuperar los heterogéneos imaginarios de cohesión social y las particularidades, conflictos y consensos en que se vieron inmersos los habitantes y productores de esos espacios y como eran valorados subjetivamente como posibles o materializables por ellos mismos. La reconstrucción de estos aspectos subjetivos se torna dificultosa por el carácter parco de las fuentes, lo que obliga a valernos de un análisis indiciario a partir de la narrativa microanalítica de algunos fragmentos discursivos de peticiones, denuncias, demandas y renuncias del personal político de las comunidades rurales frente a la situación de estancamiento y desigualdad persistentes de la zona.

A lo anterior se sumaban las dificultades para articular una voz audible y cohesionada capaz de obtener respuestas de algún tipo por parte de las autoridades públicas. Los pequeños y descapitalizados productores, que poseían cadenas productivas de carácter embrionario, soportaban esporádicas políticas estatales, débiles iniciativas locales y adolecían de falta de identidad con el lugar, especialmente entre la población joven. Estos procesos provocaban situaciones de dependencia, exclusión, descapitalización, olvido, abandono e informalidad. Además, generaban la persistencia de la transmisión intergeneracional, la situación de privación evidenciada en el efecto negativo y perdurable que tenía el aislamiento, el desempleo y la carencia de políticas activas. En este sentido, en 1908, el jefe político del departamento de Río Seco, Bernardo Solís, al elevar su renuncia al cargo que ejercía desde 1896, vivenciaba nítidamente el impacto negativo de su prolongada permanencia en un departamento aislado, sin infraestructura básica y sin recursos para revertir la decadencia económica, social y la consecuente aceptación de la inevitabilidad de sus condiciones de vida y autogestión: “(…) porque debo dirigir mis actividades hacia otros asuntos que requieren mi atención donde espero encontrar mayores compensaciones para mi espíritu.”⁵⁶

Estas condiciones no eran diferentes en las jurisdicciones serranas. En 1908, en la memoria departamental de Cruz del Eje, se insistía que, a excepción de la capital, el resto de las poblaciones de la jurisdicción eran núcleos muy diseminados, con una estructura administrativa insuficiente y con signos de estancamiento e involución: “Todo ha cambiado de un modo lastimoso y triste. La iglesia amenaza ruina y los pocos habitantes que quedan están diseminados desordenadamente sobre el camino público con una edificación que da pena. Allí viven su mayor parte llenos de abatimientos, muertos ya los sentimientos de aspiraciones y dominados por unas cuantas personas, que enseñoradas del campo de la comunidad, los han explotado descaradamente, aumentando considerablemente el caudal de fortuna, fomentando la hostilización de los demás dueños para que abandonen su posesión.”⁵⁷

En años posteriores, a pesar de una mayor presencia de las demandas de los habitantes y pequeños productores en las agendas de los gobiernos y representantes departamentales, las situaciones de estancamiento y desigualdad persistentes de la zona no lograron revertirse. En este sentido son altamente elocuentes las expresiones del diputado Lascano, por Sobremonte, al fundamentar en 1915 un pedido de subsidio para atender a la carencia de agua, oportunidad en la que aludió no solamente a las necesidades materiales insatisfechas de los pobladores, en contraste con los habitantes de los departamentos de la llanura, sino que también enfatizó en el impacto negativo sobre la vida laboral presente y futura: “Es verdaderamente lastimoso ver hombres, mujeres y hasta niños horas esperando hasta que les llegue el turno para poder proveerse agua indispensable para la existencia… los representantes de los departamento del sur y del este “donde está la vitalidad y la riqueza” oyen con asombro estos pedidos porque sus habitantes laboriosos y enérgicos experimentan satisfacción por la labor cumplida en sus espíritus y las necesidades del hogar satisfechas. Pero en el norte, la falta de elementos indispensables como el agua, acaba por deponer sus energías y torturar su espíritu al ver perder los frutos de su labor proficua.⁵⁸

Algunas reflexiones finales

La centralidad de la debilidad institucional del Estado, su limitada legitimidad, sus deficiencias y puntos ciegos en los núcleos rurales no integrados al modelo primario-exportador, fueron factores cruciales para la permanencia del arcaísmo regional dentro de la modernidad. Las desigualdades en los espacios rurales del noroeste fueron producto de una realidad compleja, donde se combinaban las dinámicas físicas, socioeconómicas, políticas y culturales en un espacio específico. La interrelación de los factores estructurales y dinámicos hicieron que los espacios periféricos experimentaran una fuerte y multifacética dependencia respecto de los centros de poder -provinciales y nacionales- que determinaron una presencia estatal estacionaria y burocrática que no modificó estructuralmente la situación de estancamiento y desigualdad persistentes de la región. En ese proceso de dependencia y exclusión regional jugó un rol decisivo la difícil conformación de las agencias regionales en el proceso de construcción y legitimación estatal.

El desconocimiento del marco jurídico que regulaba las atribuciones, las limitaciones de las capacidades administrativas y políticas de los distintos elencos regionales de gobierno, la flexibilidad negociadora de los mismos y la insolvencia técnica y financiera, generaron una constante impugnación de la legitimidad y la consecuente debilidad cotidiana y territorial del Estado. De esta manera, la región noroeste, permaneció sin desarrollar sus potencialidades mediante una gestión de políticas regionales de desarrollo e integración que le permitiera el acceso a los patrones productivos y culturales capitalino, regionales y nacionales.