INFORME DE INVESTIGACIÓN Y ENSAYO INÉDITO
Jorge Omar Amado*
Marcela D'Liberis**
* Licenciado en urbanismo y diplomado universitario en ciencias sociales. Dirección de Producción del Hábitat, Municipalidad de San Miguel (Buenos Aires) e Instituto del Conurbano, Universidad Nacional de General Sarmiento (Buenos Aires). Correo electrónico: jorge.amado@msm.gov.ar
** Arquitecta y licenciada en urbanismo. Dirección de Producción del Hábitat, Municipalidad de San Miguel (Buenos Aires) e Instituto del Conurbano, Universidad Nacional de General Sarmiento (Buenos Aires). Correo electrónico: marcela.dliberis@msm.gov.ar
La idea de soberanía territorial no es usualmente abordada desde los estudios urbanos, sino que es, mayormente, objeto de estudio del derecho y la política, comprendiendo cuestiones relacionadas con los Estados nación. Particularmente, al poder que los mismos ejercen a través de su gobierno sobre su territorio construyendo identidades propias por medio de fronteras. Al hablar de Estado, es ineludible hacer referencia a los elementos que lo componen: gobierno, pueblo y territorio. Estos conceptos aparecen más cercanos a los estudios urbanos y así nos permite realizar aproximaciones respecto a la puesta en práctica de la soberanía territorial a través de la injerencia diferencial de sus elementos constitutivos. En ese sentido, proponemos estudiar las políticas urbanas sancionadas por la dictadura cívico-militar en Argentina (1976-1983), particularmente en la Ciudad de Buenos Aires y en la Provincia de Buenos Aires, lo que ocasionó transformaciones radicales en la trama urbana y social en la búsqueda de orden, control, vigilancia y expulsión de los sectores populares. A partir de este análisis identificamos que dichas políticas han dejado una impronta tan marcada que aún hoy se observan sus huellas y, más aún, se considera a este período como uno de los más importantes en términos de cambios urbanos de toda la historia moderna de la Región Metropolitana de Buenos Aires (RMBA). Lo que alguna vez fueron transformaciones radicales, son elementos que perduran hoy en día, convirtiéndose en improntas estructurales que han definido en forma segregada el hábitat de los sectores populares y las élites de toda la RMBA. El desafío en términos académicos, pero más aún desde el punto de vista de la gestión política y la disciplina urbanística, se encuentra en poder señalar las injusticias cometidas en ese momento a través de las normativas de la dictadura, intentando reconstruir la historia y el territorio fragmentado.
Palabras clave: políticas urbanas, centro y periferia, segregación y expulsión.
The idea of territorial sovereignty is not usually approached from urban studies, but is, mainly, the object of study of law and politics, including issues related to nation states. Particularly, to the power that they exert through their government over their territory, building their own identities through borders. When speaking of the State, it is unavoidable to refer to the elements that comprise it: government, people and territory. These concepts appear closer to urban studies and thus allow us to make approximations regarding the implementation of territorial sovereignty through the differential interference of its constituent elements. In this sense, we propose to study the urban policies sanctioned by the civic-military dictatorship in Argentina (1976-1983), particularly in the City of Buenos Aires and in the Province of Buenos Aires, which caused radical transformations in the urban and social fabric in the search for order, control, surveillance and expulsion of the popular sectors. Based on this analysis, we identify that these policies have left such an important mark that even today we can see their traces and, even more, this period is considered one of the most important in terms of urban changes in the modern history of the Metropolitan Region of Buenos Aires (RMBA). What were once radical transformations, are elements that endure today, becoming structural imprints that have defined in a segregated way the habitat of the popular sectors and the elites of the whole RMBA. The challenge in academic terms, but even more from the point of view of political management and urban discipline, is to be able to point out the injustices committed at that time through the dictatorship's regulations, trying to reconstruct history and territory fragmented.
Key words: urban policies, city center and periphery, segregation and expulsion.
Al hablar de soberanía territorial generalmente se hace referencia a cuestiones geopolíticas, fronteras, límites y al poder que un determinado Estado (sobre todo un país) detenta sobre su propio territorio. Es decir, sobre lo que se encuentra por dentro de dichos límites y para lo cual todo lo ajeno a esa delimitación se presenta como extraño, lejano o extranjero. En otras palabras, podría decirse que es definido como lo otro. Y eso otro se personifica rápidamente en aquel que habita ese espacio considerado diferente. El que vive en el margen, del otro lado de la frontera, en la periferia; que aparece con los estigmas de marginalidad, informalidad, violencia, ilegalidad. Aquel y aquello que es distinto, desconocido, extraño y lejano se transforma en lo peligroso y lo que debe evitarse de todas formas posibles
Quienes representen el poder hegemónico del Estado en un lugar y en un momento determinado establecerán de qué manera ejercer ese poder y cómo traducir el mismo en términos de soberanía sobre su territorio y su población imponiendo límites, tanto físicos como simbólicos, que definan la pertenencia a cierto espacio social y geográfico. Como contrapartida, en algunos casos por omisión y en otros por acción expresa, dejarán por fuera a todos esos lugares, actividades y grupos que no consideran merecedores de habitar o compartir su mismo territorio, o al menos una parte de él.
Ahora bien, ¿cómo traducir esta situación de soberanía, territorio y fronteras, abordada usualmente a nivel de país y en la geopolítica internacional a los contextos urbanos locales, a escalas meso y micro y a procesos históricos, políticos y socioeconómicos puntuales? ¿Cómo identificar las diferentes formas que adquiere la soberanía territorial en términos de contra hegemonías, es decir, de qué manera los ciudadanos acceden, hacen uso, disputan y se apropian de los territorios necesarios para poder habitar y reproducir sus vidas?
Para ello consideramos interesante poder indagar cómo, bajo qué condiciones y mediante qué mecanismos un Estado ocupa, delimita y detenta poder sobre un territorio físico en un momento determinado y, como contrapartida, identificar también algunas de las consecuencias socioeconómicas, espaciales y simbólicas que ello genera.
En este contexto observamos el caso del Conurbano Bonaerense, que se presenta como espacio extramuros, como la periferia de la ciudad de Buenos Aires, con un límite físico conformado por la Avenida General Paz y con una gran cantidad de límites simbólicos, históricamente identificados con el delito, la contaminación, la pobreza, la corrupción, los problemas de infraestructura y el desorden. Una categoría construida a través de variadas prácticas administrativas, técnicas, políticas y hasta académicas que trazaron una fractura entre la Ciudad de Buenos Aires y el Gran Buenos Aires y que marcaron una diferenciación socio-urbana llena de significaciones traducidas en prejuicios, supuestos, estigmas e imaginarios sociales y culturales.
Introduciendo estas ideas analizaremos los procesos socio-territoriales ocurridos en la RMBA a partir de las políticas puestas en práctica por la última dictadura cívico militar en Argentina (1973 - 1983), identificando la forma en la cual el ejercicio de poder y soberanía de un gobierno autoritario de facto se plasma sobre el territorio y su población.
Para ello, presentaremos un primer escenario exponiendo brevemente los diferentes momentos que dan cuenta del patrón de asentamiento de Buenos Aires. Partiendo de la fundación de la ciudad en 1580 cuyos condicionantes fueron fundamentalmente físico-geográficos y estratégicos. Seguido del crecimiento económico promovido por el modelo agroexportador de 1880, que al mismo tiempo facilitó la inmigración extranjera.
De esta manera se origina una primera expansión hacia los barrios dentro de la propia ciudad seguido por otra hacia el Gran Buenos Aires en el período de la industrialización por sustitución de importaciones. En este contexto, se produjo una migración interna atraída por la oferta laboral que ocupó un territorio que se encontraba desprovisto de condiciones adecuadas de habitabilidad.
Posteriormente, la legislación urbana impuesta por el gobierno militar intentó generar un límite a la expansión territorial, que tuvo su comienzo en la década de 1970 y se profundizó a medida que dichas políticas se comenzaron a plasmar en el territorio (Chiozza, 1983). De esta forma, se afectó notablemente la estructuración de la urbanización de la RMBA, con ello, las redes de socialización, los espacios culturales, las expresiones políticas y las condiciones económicas de sus habitantes.
Tras el ideario modernista (Gorelik, 2015) impuesto por la Ley Provincial 8.912 del año 1977 de Ordenamiento Territorial y Usos del Suelo de la Provincia de Buenos Aires, aplicado sobre un territorio en expansión, heterogéneo, complejo y que ya presentaba signos de fragmentación socio espacial y estigmatización; esta situación contribuyó notablemente a acentuar y determinar la fractura física y simbólica entre el Gran Buenos Aires y una ciudad para las élites.
No sólo la Ley 8.912 fue la encargada de condicionar las formas de urbanización, sino que todo el arco ideológico que presentaba el gobierno dictatorial se plasmó, según Oszlak (1991), en cuatro tipos de políticas urbanas esenciales. Estas pueden sintetizarse como: transformaciones en el mercado de la vivienda urbana; erradicación de “villas de emergencia”; expropiaciones por construcción de autopistas y recuperación de “espacios verdes” (cinturón ecológico) y relocalización industrial.
Mediante estos marcos normativos se buscó transformar la ausencia de planificación y de infraestructuras, poniendo énfasis en los problemas ambientales y en la regulación del entorno, pero olvidando las necesidades y los espacios y derechos conquistados en períodos anteriores por parte de los sectores populares. De esta manera, la puesta en práctica de las políticas del autodenominado Proceso de Reorganización Nacional afianzó el límite y la confrontación entre la ciudad y el Conurbano Bonaerense instaurando una lógica dicotómica que se puede resumir como de pertenencia y extranjería en relación a un territorio.
Analizar el caso de la dictadura cívico-militar argentina nos permite introducir la idea de soberanía, entendiendo que el pueblo es, no sólo un elemento constitutivo esencial del Estado, sino que además es quien, por definición, detenta la soberanía y, en todo caso, puede delegarla a un gobierno determinado en un momento determinado. El gobierno aparece así como otro elemento por el cual se define el Estado, sumado al territorio.
Pueblo, gobierno y territorio conforman así una relación intrínseca que consideramos fundamental para el análisis urbano; no obstante, desde el urbanismo y los estudios urbanos en general son escasos los intentos de estudiar y examinar el territorio a través de abordajes analíticos que contemplen el concepto de soberanía, en general más asociado a disciplinas tales como el derecho y la política. Es por ello que pensamos que es útil y necesario poder reflexionar desde los estudios urbanos en torno a algunas ideas clásicas de soberanía y ciertas evoluciones que fue experimentando el concepto a lo largo de los años para intentar explicar mecanismos y fenómenos políticos, económicos y sociales que fueron dejando fuertes huellas en el territorio.
En este contexto intentaremos dar cuenta de la forma en la que en el ejercicio de su poder, el gobierno militar de facto impuso las condiciones necesarias para la conformación de una ciudad y una sociedad urbana que respondiera a sus intereses y a su ideología. Las formas que adquirió ese ejercicio despótico de la soberanía territorial usurpada a través del golpe de Estado de 1976 condicionó notable y negativamente el propio ejercicio de la soberanía del pueblo sobre los espacios que habitaban los distintos sectores de la población, generando marcas y quiebres en la estructura urbana y social a punto tal que todavía perduran sus efectos en la configuración de la ciudad y, sobre todo, en la identificación y caracterización del centro y la periferia de Buenos Aires.
La ciudad de Buenos Aires se fundó en tierras altas cercanas al Río de La Plata mediante una cuadrícula de 144 manzanas trazadas a hilo y cordel (Novick, Favelukes y Collado, 2005). El medio físico fue el condicionante de los primeros caminos que se dirigieron hacia Magdalena, La Matanza, Las Conchas, Santa Fe, Córdoba y Cuyo. Hacia el sur, dos sendas cruzaron el Riachuelo mientras que al oeste, otro camino costeaba el Maldonado y se dirigía a Luján, al tiempo que el camino del alto se dirigía al norte. Las postas y oratorias establecidas entre los siglos XVII y XVIII marcaron los primeros poblados, delineando los rumbos de la expansión urbana metropolitana (mapa N° 1).
Mapa N° 1: Plano topográfico de Adolfo Sourdeaux (1850) del núcleo fundacional de Buenos Aires y la incipiente expansión hacia el Sur, el Norte y el Oeste.
1880 es el año en el cual puede decirse que “comenzó la historia moderna de Buenos Aires”. Es el momento en el que se consolida como “centro predominante de la dinámica política, económica, social y cultural del país” (Timerman y Dormal, 2009, pp. 24-25). En aquel año, la federalización de la Ciudad a través de la Ley 1.029 jugó un papel fundamental para ello, favoreciendo a que el Gobierno Federal extendiera y mejorara los servicios públicos mucho antes que en otras ciudades del país. Fue también en esta época que la periferia inmediata comienza un incipiente proceso de poblamiento, aunque el centro de la ciudad mantiene su condición nuclear.
En el siglo XIX, el desarrollo de trenes y tranvías vinculados a la centralidad de la capital y al modelo agroexportador de los años ochenta, consolidaron progresivamente los nuevos núcleos de asentamiento y estimularon otros, favorecidos por la trama urbana ortogonal extendida sobre la vasta llanura pampeana. La dinámica del modelo potenció la atracción poblacional hacia Buenos Aires en tanto puerto de salida de producción agropecuaria y entrada de manufacturas (Rougier y Pampin, 2015). Así se originó una primera expansión hacia los barrios, en el contexto de una ciudad ineficiente en términos de contención del crecimiento demográfico que el Estado intentó resolver hacia comienzos del siglo XX.
Hacia el norte, el Camino del Bajo tejió, primeramente, grandes residencias pertenecientes a los dueños de las tierras pampeanas. Con posterioridad la subdivisión tuvo como destinataria la gente enriquecida por el comercio, la industria y los profesionales liberales, aunque en los años cuarenta en la zona de Beccar —Partido de San Isidro— todavía existían las huertas linderas al ferrocarril.
El perfil de las localidades de la zona era diferenciado, ya que por un lado se encontraba la población obrera en los sectores vinculados a los talleres del ferrocarril y el puerto (Victoria - San Fernando), mientras por el otro, por ejemplo, la localidad de Tigre representaba la expresión de la recreación popular. A la vez, la clase media procuraba su esparcimiento en las viviendas de fin de semana de las islas. Por su parte, los clubes náuticos y los talleres de reparación naval se fueron apropiando de la costa del río mientras que en sentido al continente, los fondos de las quintas daban al Arroyo Cordero.
Este sector se fue poblando mediante la modalidad del fraccionamiento y la venta en mensualidades, promovido por agentes privados con destino a la vivienda. El loteo extendido en el territorio, con escasa o nula infraestructura, fue un elemento central en la organización socio espacial de la gran mayoría del Área Metropolitana de Buenos Aires (AMBA) y, a la vez, la forma principal de acceso a la vivienda de los sectores populares.
El oeste se expandió con particularidades diferentes a las mencionadas en el sentido norte, debido a que en este eje la tendencia fue la residencia permanente de la clase media. Se produjo una paulatina expansión sobre las fracciones que fue promovida por la habilitación de las estaciones del ferrocarril. Ya por los años setenta la expansión avanzaba hacia el Oeste sobre la localidad de General Rodríguez mientras que Ramos Mejía y Morón desarrollaban un perfil fuertemente comercial debido a su cercanía respecto a la Ciudad de Buenos Aires.
Un eje intermedio surgió entre el del norte y el del oeste, también promovido por el ferrocarril y su logística y posteriormente por la instalación de fábricas del período de sustitución de importaciones. Sin embargo, al sortear el Río Reconquista, la impronta de la conurbación era todavía la del loteo de baja densidad para uso de fin de semana.
En los años sesenta, mientras que en la capital descendía la población y aumentaba en el Gran Buenos Aires, sobre el mismo eje de expansión noroeste, municipios como San Miguel adquirían un importante rol regional que le procuraba la extensión del ferrocarril General Urquiza. Mientras tanto la pavimentación de rutas y la presencia de los colectivos fueron tejiendo los nuevos centros y conectando los espacios intersticiales.
Por otro lado, un incremento despersonalizado de conjuntos habitacionales multifamiliares desarrollados a través de empresas o por el propio Estado emergían a la vera de la Autopista Panamericana, que a través de los años y con el fuerte incremento posterior del transporte automotor, se fue transformando en una vía fundamental para toda la estructuración metropolitana.
Hacia el sur, la presencia del Río Matanza-Riachuelo jugó un papel esencial para el desarrollo de la zona. La presencia de áreas altas con perfil pastoril y más adelante, la llegada de los inmigrantes, el puerto, las industrias y la fundación de la Ciudad de La Plata hacia fines del siglo XIX, marcaron las particularidades de la conurbación sobre este eje. El poblamiento de las áreas entre la barranca y el camino, así como el intenso avance industrial que terminó desalojando la actividad rural, conformaron un escenario en el cual el rasgo fuertemente obrero fue una de las principales características de la conurbación en la zona sur.
Dicha expansión se produjo a lo largo de la Ruta Nacional N° 3 hacia la década de 1950 ya que, a diferencia de los ejes de crecimiento mencionados anteriormente, no contó con la presencia del tren. Por otro lado, se prolongó la existencia de campos en los que descansaba la hacienda antes de entrar al matadero. A lo largo del tiempo y a diferencia de otras direcciones de crecimiento esta fue promovida preminentemente por el transporte público de colectivos y el automóvil, no así por el ferrocarril. Por su parte, el llamado Camino de Cintura conectó de manera transversal y envolvente el sur con el norte, así como las rutas nacionales números 23, 24, 25, 28 y 6 lo hicieron entre las localidades del norte y el oeste.
En términos generales, la RMBA se fue expandiendo en un contexto de viviendas unifamiliares, industrias, barrios obreros y villas precarias que daban cuenta de una población creciente en condiciones de notable déficit de infraestructura y problemas ambientales, particularmente en los municipios de la provincia de Buenos Aires más cercanos a la ciudad capital.
Según Silvestri y Gorelik (2005) el último cuarto del siglo XX marca un punto de inflexión en términos urbanos cuando Buenos Aires se convierte en algo totalmente diferente a lo que se había consolidado a lo largo del mismo siglo, reconociendo así un “fin de la expansión” que remite no solamente a que la tasa de crecimiento poblacional de Buenos Aires se registró por debajo de la tasa nacional, sino en un proceso mucho más general y cualitativo que puede remontarse hacia mediados del siglo XIX cuando “un conjunto de ciudades occidentales experimentó una expansión triple, la expansión urbana hacia afuera en el territorio, la integración social hacia dentro en la sociedad y la idea de proyecto hacia adelante en el tiempo” (pp. 457-458).
Ya desde mediados de los años sesenta la disminución progresiva en los subsidios al transporte y de otras políticas redistributivas impacta fuertemente en el proceso de crecimiento suburbano, observándose una fuerte desaceleración del mismo que se ve afectada también por ciclos de inestabilidad política y sucesiones de gobiernos autoritarios y represivos, además del comienzo de las medidas neoliberales que, favoreciendo al mercado, dejan fuera a los sectores populares que se ven obligados a solucionar sus necesidades habitacionales mediante diferentes formas de organización social.
Entre 1970 y 1980 la Ciudad Autónoma de Buenos Aires llega a concentrar el 36% de la población de todo el país a pesar de expulsar población constantemente, que se va asentando fundamentalmente en los partidos de la segunda corona del Gran Buenos Aires, mientras los municipios de la primera corona de conurbación registran un crecimiento mucho menor en dicho período (Di Virgilio y Vio, 2009).
Mapa N° 2: Crecimiento de la mancha urbana de Buenos Aires.
Dado este escenario, fueron variadas las decisiones políticas tomadas e implementadas que modificaron o intentaron modificar la dinámica de la expansión y el patrón de asentamiento poblacional. Las transformaciones ocurridas durante los últimos 40 años evidencian un territorio urbano deficitario, fragmentado, segregado y desigual; lo que permite cuestionar los marcos normativos tanto como la práctica de la planificación y la gestión urbana en la RMBA.
Si bien el patrón general de crecimiento tuvo sus orígenes mucho antes y la expansión metropolitana, ha presentado problemáticas variadas a lo largo de la historia (mapa N° 2), el conjunto de políticas urbanas de la última dictadura cívico-militar argentina (1976-1983) presentó quizá el mayor hito hasta el momento en cuanto a modos de intervenir en la ciudad, sobre todo respecto a la velocidad, violencia, radicalidad y profundidad de la aplicación de las mismas, así como también en cuanto a la duración de los efectos que han tenido sobre la estructura social y urbana de la RMBA, muchos de los cuales se terminaron de verificar y hasta se acentuaron durante la década de 1990.
A pesar de existir cierto consenso en cuanto al impacto que tuvieron estas medidas, sobre todo las aplicadas en los primeros años del gobierno dictatorial (1976-1979), quizá en sintonía con el “fin de la expansión” que señalaban Silvestri y Gorelik (2005, p. 457), algunas miradas conciben este período como un cambio absoluto en las formas de gestión urbana, mientras que otros abordajes la consideran una expresión de continuidad y una culminación de la tradición de planificación urbana modernizadora (Jajamovich y Menazzi, 2012).
En este sentido, a pesar de poder encontrarse ciertas divergencias en cuanto a alguna periodización o al rol histórico que jugaron estas políticas, Menazzi (2013) sostiene que si bien en términos generales puede observarse una especie de acuerdo tácito que establece que la dictadura representa un claro punto de inflexión en la gestión política, “sea en tanto culminación de las características dominantes de un período anterior o en tanto inauguración de elementos novedosos” (p. 2).
A través del tiempo el concepto de soberanía ha sido objeto de grandes dilemas, polémicas y cuestionamientos. En gran medida, el surgimiento de diferentes acepciones se encuentra fuertemente ligado a las dimensiones políticas asociadas a la misma y a su evolución histórica, sin olvidar su importante relación con el espacio (De la Madrid, 1996), determinado por la importancia geográfica dada por el territorio como uno de sus elementos constitutivos (Kaiser, s. f.).
En las últimas décadas se observa una situación especial ligada a una serie de fenómenos y temáticas transnacionales que ponen en cuestionamiento las definiciones clásicas de soberanía. Tradicionalmente ligado al derecho y a la política, en la actualidad, el concepto está siendo estudiado desde diferentes perspectivas y se señala que muta con el transcurso de los años hacia puntos de vista más complejos e integradores, dependiendo las dimensiones de análisis y el ejercicio práctico de la propia soberanía en cada contexto social (Becerra, Povedano y Téllez, 2010).
Stefan Kaiser (s.f.) señala que la soberanía posee básicamente tres atributos esenciales: es exclusiva, suprema e inalienable. El primer atributo supone una fuerte impronta territorial e institucional y hace referencia a que el único facultado a ejercer la soberanía dentro de su propio territorio es el Estado, es decir, no existen personas físicas o instituciones por fuera del mismo que puedan disputar y asumir los derechos soberanos en el territorio de tal Estado. Siguiendo con esta idea, la soberanía es considerada suprema porque es legalmente el poder superior último del Estado y nadie puede asumir una autoridad más alta que el mismo. Finalmente, la soberanía es inalienable, indelegable e imperecedera en el sentido que la misma es un derecho fundamental y propio de un Estado y no deja de existir al menos que él mismo lo haga.
La soberanía, como un atributo del Estado, es ejercida cotidianamente a través de las distintas políticas y medidas que se ponen en práctica a través de los diferentes estamentos y reparticiones de gobierno, pero también surge de la acción colectiva de los diferentes actores de la ciudadanía. Ahora bien, es interesante observar qué tipo de soberanía se está ejerciendo en relación de qué elementos básicos del Estado se están poniendo en juego en mayor o menor medida en cada decisión política.
Si bien el poder que posee el Estado se manifiesta en todas las dimensiones de la vida social, Becerra et al. (2010) señalan que los elementos constitutivos de este pueden definirse prácticamente en tres grandes títulos básicos: territorio, pueblo y gobierno. Y esos elementos se ven diferencialmente comprometidos en términos de soberanía dependiendo el contexto.
Analizando el carácter más actual acerca del concepto de soberanía, dichos autores continúan su análisis identificando tres posturas clave respecto a su evolución. Por un lado, hay quienes afirman que el concepto de soberanía no ha cambiado realmente en el sentido en que el Estado sigue ostentando el poder soberano. Siguiendo esta idea y remitiendo al mencionado atributo de supremacía propio de la soberanía, no existe ningún poder por encima del que tiene el Estado.
Una segunda postura señala que en el contexto actual, y mediante una apreciación moderna del concepto y la práctica, no se puede hablar de soberanía en los casos de una unión de Estados soberanos que aceptan ceder esa soberanía en pro de la Unión —como, por ejemplo, el caso de la Unión Europea— En este tipo de situaciones ya no hay una soberanía —en el sentido clásico— de los Estados que la componen, dado que han accedido a someter su libertad e independencia en diferentes áreas y materias. En este tipo de miradas, en algunas ocasiones se habla de entes supraestatales donde se rompe con el esquema clásico de que la nación es la que detenta la soberanía.
La tercera posición es aquella que afirma que el concepto de soberanía ha evolucionado. Es decir, se reconoce que existen fenómenos frente a los cuales no puede hablarse del concepto clásico de soberanía y que, de hecho, lo cuestionan fuertemente porque escapan del ámbito exclusivo de competencia de un solo Estado y de su soberanía. Dichos fenómenos o áreas compartidas de acción son, entre otras, las que conciernen a los derechos humanos, el medio ambiente, los recursos transfronterizos, el comercio internacional o los crímenes internacionales.
Es importante señalar que los elementos que constituyen el Estado —territorio, pueblo y gobierno— mantienen una estrecha relación y, de hecho, se entiende que uno no puede existir sin el otro. En este sentido, no podemos abordar el tema de la soberanía territorial sin atender a lo que ocurre con el gobierno que ejerce el poder y toma las decisiones sobre ese territorio; sumado a la población que habita y hace uso del mismo.
Históricamente el concepto de soberanía fue creado para dar sustento al sometimiento que existía desde los más poderosos hacia los más desvalidos. La soberanía como representación del poder en su máxima expresión se observa en la figura del rey por sobre sus súbditos. En este caso el soberano es un representante de Dios sobre la tierra, con un poder divino y perpetuo, sólo limitado por su propia voluntad. No obstante, ya desde el siglo XII, cuando comienza a ser utilizada la idea de soberanía, los pensadores que se dedicaron a estudiar el tema señalaron algunas limitaciones de la soberanía absoluta.
Es así que conceptos tales como Estado, derecho, poder, soberanía, en tanto ideas construidas socialmente son influenciadas por quienes las piensan, las estudian, las crean. Y aquí subyace, entendemos, uno de los puntos sustanciales desde los cuales abordar el tema de la soberanía:
Gracias a que son productos de la mente creadora de los hombres pueden repensarse nuevamente y analizarse y evolucionar al igual que la sociedad o los procesos sociales. Es decir, estos conceptos son productos culturales que se ven impactados por los hechos históricos, políticos, sociales de la época (Becerra et al., 2010, p. 59).
Esta concepción da lugar a la idea de soberanía popular que introduce en el año 1603 Johannes Althusius (1990). En la obra de este autor, La política: metódicamente concebida e ilustrada con ejemplos sagrados y profanos, se critica la soberanía irrestricta del rey y se señala que la misma no reside solamente en un soberano, sino en una pluralidad de individuos, es decir, el pueblo, ya que de no ser por él, su poder no hubiera podido ser establecido ni mantenido. Más aún, según Althusius, los súbditos no sólo tienen el derecho sino la obligación de resistir la opresión y rehusar obediencia a aquel gobierno que usurpa la soberanía y que a partir de ello degenera en tiranía.
Por su parte, Thomas Hobbes (2003), influenciado por el contexto existente en Inglaterra cuando se debatía la ruptura entre la monarquía y el parlamento, publica Leviatán en 1651, donde afirma que todos los hombres han concedido la soberanía a quien representa su propia persona. Siguiendo este razonamiento, si el pueblo destituye a quien estuviera tomando el rol de soberano no haría otra cosa más que tomar de él o recuperar lo que es suyo propio. Si bien reconoce la importancia y necesidad de un gobierno y que en ese entonces la soberanía la tenía el rey, señala que ese poder no tenía un origen divino, no provenía de Dios, sino que se lo habían otorgado los hombres.
En esta misma línea se ubica Jean-Jacques Rousseau, quien en su famosa e influyente obra: El contrato social de 1762, influenciado por Hobbes, subraya el hecho de que la soberanía reside originalmente en el pueblo. Para él, el pacto social es lo que da al cuerpo político un poder absoluto y ese mismo poder es lo que se denomina soberanía en tanto es dirigido por la voluntad general.
Aparece aquí, con especial fuerza, la idea que establece que la soberanía del pueblo no es delegable en el sentido de que sólo la voluntad general es la que puede dirigir las fuerzas del Estado para conseguir el fin de su propia institucionalidad, que es el bien común. Es decir, la soberanía no es más ni menos que el ejercicio de la voluntad general y, por lo tanto, nunca se puede enajenar. Por su parte el soberano, tal ente colectivo, solo puede estar representado por sí mismo. En este sentido, es interesante notar cómo el poder bien puede transmitirse, pero la voluntad no.
Ahora bien, según Rousseau (2017), así como la voluntad particular atenta permanentemente contra la voluntad general, el ejercicio del poder por parte del gobierno tiende a atentar contra la soberanía. El gobierno puede no seguir la voluntad de todos, es más, puede oponerse en detrimento del bien común en un proceso en el cual, tarde o temprano, el príncipe rompe el contrato social oprimiendo al soberano.
Estas concepciones tradicionales manifiestan la importancia de la voluntad popular en la definición y ejercicio de la soberanía, pero también demuestran que esta última es ajena al tipo de gobierno. Es decir, el concepto de soberanía se aplica en repúblicas democráticas así como también en monarquías, dictaduras o cualquier otra forma de gobierno, demostrando que un estado no existe sin soberanía. No obstante, de aquí también se desprende que “el ejercicio de los derechos soberanos no debe ser confundido con el derecho de facto del poder, del poder económico o de la influencia política” (Kaiser, s.f., p. 86).
En este sentido y siguiendo el razonamiento de Kaiser (s. f.), es importante destacar que tales prácticas o influencias de poder de facto o corruptas no conceden la autoridad legal de la soberanía, pero a la vez que el gobierno de un Estado sea no democrático, dictatorial o corrupto no invalida la calidad del Estado como tal ni lo priva de su soberanía. Este último punto nos brinda un importante fundamento para poder abordar el objeto de estudio principal de este trabajo, que es precisamente el ejercicio de la soberanía de un gobierno de facto y, sobre todo, su modo de actuar en cuanto a las políticas con eje en el territorio.
De esta manera, habiendo presentado algunas ideas clásicas acerca del concepto de soberanía, así como también otras miradas que señalan algunas tendencias y temas destacados en la evolución del mismo, consideramos importante observar de qué manera se ejerce la soberanía en un momento y lugar determinados.
Sobre todo, haciendo foco en el poder hegemónico, en aquél que ha usurpado y detenta la soberanía ejerciendo el poder absoluto sobre uno de sus recursos más significativos, importantes y estratégicos como lo es el territorio y, consecuentemente, en cómo el verdadero soberano, el pueblo, establece estrategias y prácticas contra hegemónicas que le permiten sobrellevar, minimizar y mitigar las condiciones miserables a las cuales es confinado.
En primera instancia, se han identificado a las políticas urbanas impuestas por la dictadura como uno de los principales condicionantes en la demarcación del territorio metropolitano bonaerense desde el año 1976. Como menciona Oszlak (1991, pp. 18-22), el conjunto de “transformaciones en el mercado de la vivienda urbana”, junto a la “erradicación de villas de emergencia” fueron las medidas que afectaron e impactaron con mayor fuerza en los modos de habitar y de acceder a la ciudad, sobre todo para los sectores más vulnerables.
Dentro de estas políticas, tuvo especial efecto la liberación del control sobre los precios de los alquileres mediante la Ley 21.342 de Locaciones Urbanas del año 1976 y, por otro lado, el Código de Planeamiento Urbano de la Ciudad de Buenos Aires, sancionado en 1977. Ambas normas resultaron en una notoria dificultad en el acceso a la vivienda para los sectores de menores ingresos. A ello se le suma la sanción de la Ordenanza 33.652 de Erradicación de Villas en el territorio de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y la Ley 8.912 de Usos del Suelo y Ordenamiento Territorial de la Provincia de Buenos Aires, ambas aprobadas en 1977, que terminaron por conformar un gran marco normativo impuesto para limitar la expansión urbana y generar espacios de esparcimiento y residencia exclusivos para algunos sectores de la población.
En el caso de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, las consecuencias a las limitaciones a la edificación introducidas por el nuevo código comenzaron a observarse algunos años después, generando una fuerte especulación inmobiliaria que, en conjunto, terminaron por elevar los precios de la construcción, de las propiedades y, consecuentemente, de los impuestos inmobiliarios (Timerman y Dormal, 2009). Esta situación, a su vez, generó fuertes restricciones en el mercado de la propiedad inmueble en general y de la vivienda en particular, generando condiciones en las cuales el acceso al mercado inmobiliario formal se transformó en un privilegio reservado a los sectores de más altos ingresos.
La liberación de los precios de los alquileres, antes controlados, fue una de las medidas que más rápido impactó en los sectores populares y asalariados. El aumento de precios fue casi inmediato. A la dificultad cada vez mayor para comprar un lote o vivienda a precios accesibles, se sumó la imposibilidad de alquilar dentro de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Como si todo esto fuera poco, la reglamentación de la Circular 1050 indexó los créditos inmobiliarios haciendo que llegaran a montos prácticamente impagables para dichos sectores de la población (Zapata, 2012). Esto fue prefigurando un escenario casi imposible para el hábitat popular y cada vez más difícil para los sectores medios.
Esta situación trae consigo la búsqueda de distintas estrategias habitacionales a la cuales las familias se veían obligadas a acudir dada la situación desesperante que vivían. Los conflictos y dificultades iban desde el tener que mudarse a viviendas con menores comodidades, hasta desalojos forzados; pasando por circunstancias en las cuales debían compartir la vivienda de algún familiar o bien asentarse en condiciones de extrema precariedad en zonas alejadas, marginales y desprovistas de infraestructuras y servicios, conformando en muchas ocasiones asentamientos informales o villas de emergencia.
Esto demuestra la íntima relación funcional existente entre la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y el Conurbano Bonaerense, donde, sobre todo, se destacan las diferencias físicas y simbólicas con las que ambos territorios fueron caracterizados históricamente, entendido en términos de centro y la periferia (Tella y Amado, 2015). En este sentido, mientras las políticas aplicadas en la ciudad expulsaban a los sectores populares, la Ley 8.912 hacía lo propio en la provincia, generando su mayor impacto en el Conurbano Bonaerense debido a la cantidad y características de la estructura poblacional de dicha zona.
Con el objetivo manifiesto de controlar y regular la expansión periférica que crecía mediante masivos loteos económicos sin infraestructuras y la autoconstrucción familiar de viviendas, dicha norma consiguió también que suban considerablemente los precios de los lotes ubicados hacia los márgenes de la propia urbanización y, por ende, que se siga restringiendo el acceso a la ciudad formal y a las áreas de centralidad a la población de menores recursos. Este es el panorama en el cual esta población se ve limitada y expulsada hacia soluciones habitacionales precarias e informales.
Antes de la imposición de estas políticas urbanas, la suburbanización y la expansión metropolitana de Buenos Aires se había configurado con la fuerte influencia de una serie de “políticas urbanas implícitas” (Torres, 1993, p. 17) que venían desarrollándose desde mediados de la década de 1940 y que consistían básicamente en préstamos subsidiados a la vivienda individual, subsidios al transporte público, reducción de la jornada laboral, junto a la notoria permisividad en las reglamentaciones de usos del suelo urbano, entre otras.
Por otro lado, en las décadas de 1950 y 1960, el tejido urbano y el mercado de la propiedad inmueble reciben un gran impacto al sancionarse la Ley Nacional de Propiedad Horizontal en 1948. Este marco normativo hizo posible una notable densificación, sobre todo en el centro de la ciudad de Buenos Aires, ya que permitió que la propiedad de los edificios de departamentos fuera compartida entre varios copropietarios de las distintas unidades funcionales. Esta situación no es menor para la forma que fue adquiriendo la estructura y el tejido urbano, dado que antes de esta ley los pequeños propietarios sólo podían acceder a una propiedad en el formato de viviendas individuales, lo que significaba alejarse del centro a sectores de menor densidad mientras los edificios de departamentos eran propiedad de grandes inversores.
Además de las políticas urbanas implícitas que señala Torres (1993), en esta época de crecimiento económico y relativo bienestar social existieron algunas acciones directas, como, por ejemplo: la construcción de importantes conjuntos residenciales. La forma más difundida de acceso a la tierra de los sectores populares era a través de loteos ubicados en las periferias. No obstante, no se puede perder de vista que el loteo económico se fue transformando, a la vez, en una forma privilegiada para la colocación de inversiones especulativas (Torres, 1993), contra las cuales fue que se intentó luchar con la aprobación de la Ley 8.912 en el año 1977, entre otros objetivos que perseguía la norma.
Las limitaciones que introdujo esta norma frenaron de alguna manera los loteos masivos sin infraestructuras pero a su vez destinaron a una gran cantidad de población a adquirir sus viviendas en el mercado informal, en asentamientos o villas, ya que el tendido de infraestructura urbana no era parte de las políticas públicas y los particulares no podían costearse un lote provisto de esos servicios ni instalar los mismos por sus propios medios.
Este tipo de medidas terminaron por favorecer la expulsión de los sectores medios y populares del centro de la ciudad, pero también del mercado formal aún en zonas periféricas, dejando como única opción la búsqueda de alternativas habitacionales informales y precarias en asentamientos y villas de la Ciudad y el Conurbano. Asimismo, también en el año 1977 la Ordenanza 33.652 buscaba la erradicación de las llamadas villas miseria de la Ciudad de Buenos Aires. Esta iniciativa incluía el desplazamiento forzado de los habitantes de las villas y, además, la demolición de las viviendas, lo que implicó en muchos casos que también se destruyan las redes de infraestructuras de cada barrio, además de los equipamientos sociales (Oszlak, 1991; Timerman y Dormal, 2009).
Los habitantes de las villas, que eran trasladados por la fuerza, podían tener tres destinos posibles: retorno al lugar de origen (generalmente provincias del interior del país o países limítrofes), abono de gastos de mudanza para los que tuviesen alguna otra propiedad en el conurbano o traslado a otras villas todavía no desalojadas (Timerman y Dormal, 2009). Para ejemplificar uno de estos casos, Snitcofsky (2012, p. 53) recoge algunas experiencias relatadas por habitantes de la Villa 31 de Retiro —sustentadas también en publicaciones de algunos periódicos de la época— que registran que entre 1977 y 1979 se realizó una deportación masiva de ciudadanos bolivianos que habitaban distintas villas de Buenos Aires. Si bien el gobierno decía que se trataba de una repatriación voluntaria, las crónicas de ese entonces desmienten tales dichos.
En este sentido es importante el hecho que destaca Oszlak (1991, p. 185), cuando señala que a comienzos de 1976 las villas de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires concentraban 224.885 personas, mientras que en marzo de 1981 el número de habitantes eran apenas 16.000. Esto representa poco más del 7% de la población existente antes de los procesos de erradicación realizados mediante la violencia ejercida a través de distintos dispositivos de coerción. En ocasiones ciertos pobladores se pudieron mantener en algunos sectores remanentes de las villas que respondían a casos judicializados, condiciones de extrema indigencia y algunas prórrogas extraordinarias concedidas por las autoridades gracias a la resistencia de algunas organizaciones villeras.
Mientras más de 200.000 personas eran arrojadas a su propia suerte en situaciones de gran penuria y necesidad, la publicidad oficial, en complicidad con varios medios de comunicación, anunciaba como un logro valioso el desalojo de 123.000 habitantes de las villas miseria. El gobierno aseveraba que dichas personas habían sido trasladadas voluntariamente y que además se les suministraba terrenos y/o viviendas en otras zonas, no obstante, de acuerdo a lo que se puede obtener de las declaraciones de organizaciones civiles que trabajaban asistiendo a la población desplazada, lo único que se podía observar era el traslado de las mismas condiciones de miseria, informalidad y precariedad hacia las afueras de la ciudad (Oszlak, 1991, p. 186).
Con las políticas de liberación de alquileres en plena vigencia, sumado a los nuevos marcos normativos estrictos para el territorio metropolitano y la erradicación de villas, la única política pública con cierta vocación positiva es la de créditos hipotecarios que venía desarrollándose desde años anteriores, pero estaba destinada para quienes tenían alguna capacidad de ahorro.
Por otra parte, en esta época se registró la construcción de algunos conjuntos de viviendas y otras medidas propias del FONAVI (Fondo Nacional de la Vivienda) que, bajo un nuevo marco regulatorio impuesto por el gobierno militar a través de modificaciones realizadas en los años 1977 y 1980 a la ley, había firmado convenios con el Instituto de la Vivienda de la Provincia de Buenos Aires (IVBA) para trabajar conjuntamente (IVBA, s.f.). No obstante, estas modificaciones aumentaron aún más las dificultades para poder acceder a las viviendas.
Dentro de la ciudad, los grandes conjuntos habitacionales impulsados por el FONAVI se localizaron generalmente en las zonas más marginales y precarias, sobre todo al sur, que todavía contaba con algunos terrenos vacantes. Tal es el caso de Villa Soldati, Villa Lugano y Villa Riachuelo, que por la propia morfología y el modelo de gestión, de ejecución y de control no llegaron a lograr una plena integración de sus habitantes a la trama urbana de la ciudad (Zapata, 2012).
El caso de la Provincia de Buenos Aires no fue muy diferente a pesar de que en 1977 el FONAVI traspasó 10.477 viviendas ubicadas en el Conurbano Bonaerense para su finalización y/o regularización dominial y hasta el año 1992 construyó 304 conjuntos habitacionales equivalentes a 72.244 viviendas en toda la provincia (IVBA, s.f.).
Los destinatarios de estas viviendas fueron sectores bajos o medio-bajos, pero que contaban con cierta capacidad de pago que les permitía costear las cuotas para acceder a las mismas. Es decir, los sectores más pobres seguían sin contar con ningún tipo de política pública que los ayudara a conseguir un lugar donde vivir. Es así que se multiplicaron las experiencias autogestivas cuyo éxito dependió del grado de organización popular (Zapata, 2012).
Paralelamente a este contexto normativo y sumado al accionar de control y represión, el gobierno militar buscó proyectar una idea de modernidad en la ciudad. Más allá de los conjuntos habitacionales compactos, monolíticos y magnánimos, de las intervenciones más representativas fueron las que se realizaron en términos de accesibilidad y conexiones, orientados esencialmente a promover un mejor acceso del parque automotor privado al centro de la ciudad. En este sentido, uno de los proyectos urbanos más destacados que seguían esos objetivos fue la construcción de una red de autopistas que contribuyó al uso masivo del automóvil y, además, ocasionó una fragmentación notoria en la trama urbana y social de la ciudad.
Este hecho significó uno de los trastornos más importantes para la trama urbana de la ciudad, ya que fueron expropiados y destruidos barrios enteros, con el consiguiente desplazamiento de su población. En algunos casos las obras para las autopistas no llegaron a completarse, en otros, ni siquiera comenzaron a construirse, lo que dejó grandes espacios vacíos y estructuras residuales, como heridas abiertas en un tejido urbano donde antes se encontraba el tradicional amanzanado residencial. Tal y como señalan Timerman y Dormal (2009), la nueva red vial representó una situación de extrema gravedad en la medida en que además “condenó al centro de Buenos Aires a un permanente estado de caos vehicular, con las implicancias que esto tuvo y tiene en términos de equidad social, de productividad económica y de contaminación ambiental” (p. 33).
Además de estas consecuencias directas provocadas por la normativa urbana y la obra pública, se generaron problemáticas legales y administrativas relacionadas a las mismas, sobre todo a partir de la expropiación de las áreas que debían utilizarse para la construcción de las nuevas infraestructuras y para la erradicación de las villas. Esto generó fuertes deudas en las que incurrió la entonces Municipalidad de Buenos Aires para costear las obras.
En condiciones y con resultados similares para la estructura urbana, se llevaron a cabo otros grandes emprendimientos a nivel metropolitano, tales como la construcción del Mercado Central, en un contexto de reorganización y reglamentación general de los mercados locales, que incluía el traslado y también la clausura de muchas ferias de la ciudad.
Otras de las intervenciones de alcance metropolitano y de gran importancia fueron la Terminal de Ómnibus de Retiro, a partir de la iniciativa de la Secretaría de Transporte y Obras Públicas de la Nación, y la construcción de un gran edificio que respondía a los lineamientos de la arquitectura moderna que sería la sede del canal público de televisión denominado Argentina Televisora Color (ATC).
El Cinturón Ecológico Área Metropolitana Sociedad del Estado (CEAMSE) fue otro hito a nivel urbano y metropolitano de la época que tuvo peso propio. Se trató de una institución conformada en conjunto entre el gobierno provincial y el de la Capital Federal, que fue facultada para expropiar más de 30.000 hectáreas y definió el espacio para la disposición final de los residuos urbanos de gran parte de la RMBA. Su objetivo inicial era rodear a la ciudad de espacios verdes y parques que mejorarían las condiciones ecológicas y las posibilidades de recreación (Oszlak, 1991).
No obstante a ello, el resultado no fue el esperado ya que se pudieron constatar efectos negativos para el ambiente, expropiaciones conflictivas, procedimientos administrativos extensos y procesos de expulsión de asentamientos informales y de su población en los intersticios generados por los espacios destinados a los rellenos sanitarios y autopistas.
La última política urbana que menciona Oszlak (1991) como fundamental para la reorganización y reestructuración de la conurbación, sobre todo en términos poblacionales, es la implementación de un plan sistemático de erradicación industrial. Mediante una norma sancionada en 1979 el gobierno provincial dispuso la erradicación de las industrias consideradas contaminantes de los 19 municipios más próximos a la Capital Federal, que tenían 10 años de plazo para relocalizarse.
A pesar de contar con argumentos normativos y ambientales que bien pueden ser considerados como adecuados en su momento; el traslado de numerosas, costosas y voluminosas instalaciones industriales representó un gran problema, lo que traía aparejado el consiguiente desplazamiento de 1.200.000 de personas junto a sus respectivas familias, que vivían del trabajo en esas industrias.
El objetivo detrás de esta iniciativa era el mismo que recorre toda la política de la dictadura: la dispersión de la población para facilitar su control y la expulsión de la clase obrera y de los sectores populares, que se intentan alejar lo más posible del centro. La aplicación de esta norma no pudo completarse debido a las dificultades operativas y de las numerosas voces en contra que había encontrado en el sector empresario. De esta manera, solamente se consiguieron relocalizar algunas industrias mediante negociaciones particularizadas, donde adquirió importancia la capacidad de organización de los diversos sectores afectados (Oszlak, 1991).
A pesar de que esta última iniciativa no se haya aplicado en su totalidad y, por tanto, no se lograran completar los efectos buscados por el gobierno militar, la ejecución sistemática, forzosa y precisa de las restantes normas mencionadas había resultado infalible y ya venía cumpliendo con creces los objetivos de control y desplazamiento de la población, que consideraban no merecedora de habitar la ciudad, a través del establecimiento de un orden determinado del espacio urbano que actuaba como instrumento funcional a dichos objetivos.
Tal ha sido la importancia de las medidas de carácter urbano llevadas a cabo por la dictadura, que su aplicación ha determinado muchas de las características y procesos que perduran y aún definen el perfil urbano de una periferia metropolitana que desde entonces comenzaba una de sus transformaciones más radicales; dejando escaras claramente visibles en el territorio —y en la trama social— orientadas a lograr atomización cultural, vigilancia territorial, control político y destrucción de las relaciones y expresiones comunitarias.
De similar manera, las medidas extremas de secuestro, tortura y exterminio de la población tuvieron un fuerte correlato, en términos físicos tanto como simbólicos, en cuanto a los usos de los diferentes edificios y espacios urbanos. Un ejemplo de ello es la presencia de los centros clandestinos de detención insertos en medio de la trama urbana, que operaban con un doble objetivo: impartir terror en los detenidos y ejercer coerción y disciplinamiento del resto de la población que terminaba naturalizando la presencia de los mismos como un elemento más de la vida urbana (Schindel, 2011).
Espacios privados, edificios estatales y elementos componentes del espacio público, sumado a las legislaciones que moldeaban la estructura urbana de la ciudad, se encargaron de instaurar un orden determinado en el territorio de modo tal que se pueda establecer un control estricto de la población. Más aún, la forma de administración intencionada de ese espacio urbano era el canal que permitía establecer límites espaciales y destinar sectores específicos de la ciudad para diferentes actividades y destinados para grupos sociales determinados.
A lo largo de la historia, las políticas públicas urbanas, tanto directa como indirectamente, han posibilitado, impedido o bien condicionado de alguna manera los procesos que se generan en el territorio, constituyendo su forma y estableciendo sus propias características. En este caso, es interesante retomar una de las ideas centrales que Horacio Torres (1993) recorre en gran parte de su obra, indicando que los períodos de cambio de los procesos de estructuración espacial interna de Buenos Aires se caracterizan especialmente por guardar una estrecha relación con los grandes períodos de cambio económico, demográfico, social y político que han afectado el desarrollo metropolitano a través del tiempo.
En esa misma línea, Zapata (2012) señala que las transformaciones sociales y urbanas se articulan con los diferentes modelos que se fueron sucediendo en todo el país a lo largo de la historia. Se observa así que:
Cada proyecto socioeconómico desplegó un modelo productivo que tuvo impactos explícitos en el territorio mediante la readaptación de la estructura de la ciudad a los fines de cada fase de desarrollo y en los intersticios de este proceso los diferentes sectores sociales se ‘acomodaron’, de la misma manera como lo hicieron el Estado y el mercado (Zapata, 2012, p. 2).
Es importante notar que si bien en sus comienzos esta dictadura podía ser comparada con similares experiencias tanto argentinas como de otros países de la región (Oszlak, 1983), el autodenominado Proceso de Reorganización Nacional rompe radicalmente una tendencia histórica de negociaciones y compensaciones que reflejaban un inestable pero equilibrado juego de fuerzas entre los sucesivos gobiernos y los diferentes grupos sociales con capacidad de organización, movilización y representación para imponer sus intereses frente a las diferentes medidas que ejecutaba el gobierno en cada caso.
Esta situación se observa en todas las dimensiones de la sociedad, pero se hace especialmente relevante en las cuestiones urbanas, sobre todo con el Estado asumiendo el rol de designar el derecho al espacio urbano —y qué espacio asignar— a cada sector o grupo de la sociedad (Oszlak, 1991).
En este contexto y para ejercer un fuerte control social, económico y político, se establecieron también medidas que no fueron de aplicación territorial directa, pero que bien complementaron las políticas urbanas de control socio espacial. Se trató de políticas integrales que buscaban la apertura económica, la destrucción de organizaciones comunitarias, la proscripción política y la desintegración de las clases trabajadoras. Ya sea directa como indirectamente, se observaba como todas las políticas del gobierno dictatorial se conjugaron para esos fines.
En este contexto, el control del territorio se concibió como indispensable y, de esta manera, aparece como la “expresión espacial de un proyecto político”, desplegado en forma de “reordenamiento de las ciudades y de disciplinamiento de las prácticas espaciales de sus habitantes” (Schindel, 2002, p. 3)
Las derivaciones que tomó la política urbana de la dictadura respondieron fielmente a esa necesidad de orden social para el cual la ocupación del espacio geográfico y la distribución de la población eran fundamentales y estratégicas. Con esos criterios, especial atención adquirió la búsqueda del lugar asignado a los sectores populares en ese espacio (Oszlak, 1991).
Tal y como señala Schindel (2002), en este contexto las transformaciones urbanísticas y arquitectónicas no deben verse como complementarias sino como la forma espacial que toma un proyecto de país que mediante el terrorismo de estado buscó producir cambios estructurales profundos a través de la represión sistemática de distintos grupos sociales y expresiones culturales y políticas; lo que luego le permitiría transformar todo el país a largo plazo, haciendo desaparecer a una generación entera y formando a las siguientes de acuerdo a su propio modelo social, económico y cultural.
En tal sentido, todas estas medidas llevaban por detrás la idea de que la sociedad, tanto como el espacio físico, pueden reformularse, remodelarse y reordenarse desde cero, generando un nuevo punto de partida. Como si realmente fuera posible borrar intencionadamente todas las prácticas sociales, los conflictos, los entramados culturales, los movimientos políticos y cualquier otra forma de organización y expresión ciudadana; lo que evidencia no sólo un modo de actuar sobre el espacio y la sociedad toda sino también un modo particular de concebirlos, pensarlos y gestionarlos (Schindel, 2002, 2013).
Para poder lograr ese cometido, el gobierno militar construyó “una caparazón dura sobre la carne de la ciudad” (Schindel, 2002, p. 28) que se verificaba sobre todo en la utilización del cemento y el “abuso” del hormigón armado. Dicha “caparazón” se conformaba por espacios y edificios públicos (plazas, estadios, autopistas) construidos con una lógica marcial del espacio que incluía escalinatas, desniveles, monumentos y otros elementos diseñados para evitar concentraciones y movilizaciones, buscando a la vez una circulación rápida y usos individuales que facilitaran el control.
Estas situaciones evidencian todo un programa sistemático de reestructuración del espacio urbano y de las actividades sociales a partir de una drástica transformación de la estructura espacial y demográfica que, en este caso, se podía identificar en gran medida en todo el territorio del Área Metropolitana de Buenos Aires (Schindel, 2011 y 2013).
Como hemos mencionado, el objetivo central fue modificar la sociedad y esto se tradujo en la consiguiente necesidad de modificación del modelo de estructuración urbana, generando una especie de jerarquía espacial (Oszlak, 1991), que a la vez conformaba un sistema de estratificación social que relacionó directamente niveles de estatus de acuerdo con el lugar de residencia (Tella y Amado, 2015). En ese contexto las políticas habitacionales —y urbanas en general— se caracterizaron por consolidar el patrón de segregación urbana mediante el desplazamiento de los sectores populares del centro de la ciudad hacia áreas poco cualificadas y periféricas (ya sean estas dentro o fuera de la Ciudad de Buenos Aires) “mediante dispositivos de intervención caracterizados por el uso de la fuerza y el terror” (Bettanin, 2010, p. 105).
Otro de los hitos socio territoriales que pueden datarse en esta época y que dejaron claras huellas en la configuración de la RMBA fue la aparición de las primeras urbanizaciones precarias en la periferia. Es decir, la desestructuración de las organizaciones villeras mediante la persecución, apresamiento y desaparición de sus miembros, además de la erradicación de los propios barrios, contribuyeron a la aparición de los primeros asentamientos informales en las áreas suburbanas, lo que favoreció no sólo las transformaciones a nivel territorial que venían sufriendo las clases populares sino que llevó consigo a un cambio sustancial en las condiciones socioeconómicas, resultando en un notable deterioro en las condiciones materiales y sociales de la vida (Cravino, 2001).
La visión de Oszlak (1991) acerca del rol de estos sectores desplazados es interesante y concisa en el sentido que explicaría precipitadamente los resultados y consecuencias de las políticas de la dictadura. Por un lado, señala que las medidas tomadas darían cuenta de una “nueva concepción sobre la jerarquía del espacio urbano, la función de la ciudad y el lugar que debían ocupar en ella los sectores populares, […] una novedosa y coherente concepción sobre el derecho al espacio urbano” (p. 29). Esto supondría una serie de acciones deliberadas, calculadas y explícitas tendientes a “expulsar a los sectores populares de las áreas urbanas más próximas al centro del área metropolitana” (p. 29). No obstante, luego considera que no han sido así de premeditadas las acciones, sino que “en determinados contextos políticos se produce una conjunción de condiciones […] como para que cierto tipo de iniciativas y acciones sean posibles y prosperen” (p. 30).
De esta manera, Oszlak (1991) supone que las medidas tomadas entonces tendrían correlatos menos inmediatos en la respuesta a sus objetivos explícitos. Sin embargo, seguidamente da a entender que las políticas eran dirigidas a los sectores “derrotados”, “desmovilizados”, sin peso político ni capacidad organizativa, afectados por la alteración de su localización espacial y “cuyos derechos y/o privilegios se veían de pronto limitados, desconocidos o lisa y llanamente suprimidos”. Por ende, dichos sectores sociales podían ser sometidos a diversas formas de violencia “sin temer su reacción” ya que eran “incapaces de oponer una resistencia organizada” (p. 30).
Ahora bien, estas afirmaciones parecieran ser contradictorias. Mientras por un lado la intención manifiesta y el efecto inmediato de las políticas es puesto en duda, por el otro sostiene que han logrado desarticular automáticamente a los sectores que contaban con una notable y diversificada fuerza organizativa y de lucha, demostrada en las reivindicaciones sociales que habían podido obtener décadas atrás. Esta situación es observada oportunamente por Snitcofsky (2012) quien sostiene que “la atomización de estos sectores de la población fue consecuencia de una represión sistemática y prolongada que, por lo tanto, no habría surgido automáticamente a partir del inicio de la dictadura” (p. 49). Coincidimos entonces en que:
La experiencia acumulada, las identidades y los lazos de solidaridad heredados de décadas anteriores no fueron anulados fácilmente, sino que pervivieron durante años, ofreciendo un margen para oponer cierta resistencia frente al régimen de facto, a pesar de la intensidad de la represión vigente (Snitcofsky, 2012, p. 49).
En términos de Salcedo Hansen (2002) observamos que el espacio urbano, y sobre todo el espacio público, es siempre expresión de relaciones de poder y de dominación por parte de las clases, grupos y discursos hegemónicos. Pero lo notable es que cualquier espacio, sus usos y sus condiciones, pueden ser discutidos por los discursos subordinados, de hecho hay evidencias que demuestran que lo han sido a lo largo de toda la historia, en lugares y épocas de lo más diversas. Es decir, en razón de que se trata de un objeto disputado, el espacio se transforma en el propio escenario donde ese conflicto se permite expresar y, por ello, en donde se crea la oportunidad para confrontar al mismo.
De acuerdo a cada coyuntura, esa confrontación será posible en mayor o menor medida y, de igual manera, el poder que detente cada actor social en cada situación le permitirá una posición determinada en las relaciones de poder, resultando así en escenarios socioespaciales específicos y diferenciados. Siguiendo a Bourdieu (1989), tal situación puede expresarse en términos de campos de fuerza donde los grupos sociales se definen por sus posiciones relativas, según el tipo, volumen y estructura de capital que posean, ocupando así un espacio social donde cada uno de ellos se sitúa en una región determinada del espacio. La posición ocupada en el espacio social estará determinada entonces por la posición en los diferentes campos, definidos estos a su vez por los diferentes tipos de capital —económico, cultural, social y simbólico —.
Este conocimiento de posiciones en el campo social es lo que permitiría separar clases en el sentido de grupos, de elementos que ocupan posiciones y características similares y que entonces tienen altas probabilidades de tener intereses, prácticas y tomas de decisiones comunes. Sin embargo, “las clases que uno puede seleccionar en el espacio social […] no existen en tanto que grupos reales, aunque ellas expliquen la probabilidad de constituirse en grupos prácticos” (Bourdieu, 1989, p. 30). En este sentido, la agrupación por estratos sociales a partir del lugar de residencia de la población instituye un espacio mediante relaciones de poder que permite hablar de clase en el sentido de grupo organizado y con identidad propia.
A partir del juego dialéctico que puede establecerse entre espacio y sociedad, se manifiesta una “espacialidad” entendida como “espacio socialmente producido” (Soja, 1985, p. 3), para dar cuenta de la complejidad de los fenómenos de orden social que se entienden también como parte de un tipo de representación simbólica propia.
Con este enfoque, los actores sociales cobran relevancia tejiendo relaciones y entablando luchas y alianzas que se realizan y se materializan en el territorio. En este sentido, la idea de que en la ciudad las identidades puedan ser fijas o estables no sólo es cuestionable sino insostenible, ya que la complejidad y diversificación de las interacciones sociales abren posibilidades de conflicto y negociación constantes. Por el contrario, se entiende a la sociedad como algo activo y cambiante por antonomasia, fuente de dinámicas en las cuales los actores accionan códigos y construyen su identidad según el contexto en el que se encuentren (Rodríguez Goia, 2011).
Más allá de las categorías utilizadas para distinguir y definir, es precisamente en las interacciones sociales donde el espacio urbano en su conjunto se construye y se reconstruye. Es así que las barreras y los límites —tanto sociales como territoriales— aunque bien pueden ser móviles y cambiantes, proponen —mediante relaciones de poder— diferencias físicas y simbólicas que representan fronteras y divisiones (Tella y Amado, 2015). En tal caso, el espacio entendido como construcción social se erige como un dispositivo capaz de representar, simbolizar y actuar plasmando diferencias sociales, económicas, ideológicas, raciales, etc.
De esta manera, la forma en la cual dicho espacio sea comprendido, apropiado, utilizado y administrado puede hacer que el mismo funcione como un mecanismo de segregación, vigilancia, control, persecución y hasta confinamiento, tal y como hemos observado en el caso de la RMBA durante la dictadura cívico militar argentina que ha usurpado la soberanía del pueblo en el período 1976-1983.
A través de un recorrido por las políticas urbanas implementadas por la última dictadura cívico militar argentina (1976-1983) intentamos destacar la importancia que las mismas tuvieron para la construcción de la conurbación de Buenos Aires, estableciendo límites y fronteras físicas y simbólicas definidas entre el centro, identificado con la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, y la periferia, que remite al resto de los partidos que componen la Región Metropolitana.
Observamos así y subrayamos, sobre todo, una serie de políticas públicas que se transformaron en elementos ordenadores y controladores del territorio metropolitano y que emergen de un modo más evidente y perceptible en los primeros años de la dictadura; pero que sus génesis pueden rastrearse desde períodos anteriores y que aún hoy perduran en el tiempo.
En la actualidad nos encontramos en un nuevo marco posible para el desarrollo urbano de la RMBA a partir de la sanción de la Ley Provincial 14.449 de Acceso Justo al Hábitat sancionada en el año 2012. Si bien la misma no ha logrado desplazar a la citada Ley 8.912 establecida por decreto por el gobierno de la dictadura, ha venido a complementarla saldando algunas deudas con los sectores populares que habían nacido en el año 1977 y que aún no encontraban beneficios en términos normativos.
Por su parte, la Ley 14.449 se destaca por reconocer la ciudad autoconstruida y establecer objetivos de equidad en el desarrollo urbano. A su vez, instituye procesos, define autoridades de aplicación y establece instrumentos urbanísticos que permitan intervenir en beneficio de los sectores más postergados, que mediante diferentes formas de organización popular son reconocidos como actores fundamentales en la construcción de la ciudad.
Así como hemos identificado, reconocido y analizado cómo a mediados de los años setenta una serie de legislaciones actuaron en detrimento de los sectores populares para el acceso a la ciudad y a través de una serie de marcas en el territorio contribuyeron a la fragmentación social y urbana; la implementación de esta nueva ley provincial puede ser considerado un gran paso para reivindicar la producción social del hábitat, para sentar las bases de un marco normativo anti cíclico, que defina una ruptura en las políticas urbanas que se vienen sucediendo hace más de cuarenta años y reconozca la función social de la propiedad, el derecho a la ciudad y el acceso legítimo a la vivienda y al hábitat digno para todos los ciudadanos, en este caso, de la Provincia de Buenos Aires.
Tanto han sido de profundas las huellas y la fuerte impronta que han dejado las políticas mencionadas en el modelo de periferia urbana que se ha construido en Buenos Aires que han logrado definir un territorio que responde a un orden espacial determinado y definido con el propósito de ejercer el poder que había sido arrebatado a la ciudadanía para la vigilancia, el control social y la destrucción de las prácticas colectivas de la comunidad.
En consecuencia, podemos decir que la periferia se construye a partir de una interrelación directa entre marcas urbanas que surgen principalmente de las políticas implementadas por el gobierno militar y que son orientadas a ordenar el espacio y a controlar los movimientos sociales. En ese ejercicio del poder y de la soberanía territorial se presenta un discurso que recorre tiempo y espacio, que no sólo se remite a la demarcación y delimitación de lugares y clases sociales sino que, además, construye una dimensión simbólica. De esa forma, ordenando y fijando las relaciones de fuerza, controla también las actividades y establece las distancias sociales, asignando un lugar en el espacio para cada grupo.
A pesar de que en términos generales podemos hablar de una periferia unida estructuralmente, funcionalmente y hasta en cuanto a sus características geográficas, la construcción metropolitana que ha tenido Buenos Aires a lo largo de los años puede ser definida más bien como una suma de fragmentos y elementos aislados, tanto espacial como temporalmente (Badía, 2009).
Por el contrario, entendemos que para poder conocer sus características esenciales, construirla como objeto de estudio y como sujeto de políticas públicas, es necesario identificar, analizar y reconstruir las relaciones, sistemas y procesos que permiten unir esos fragmentos; recuperando así la historia, la identidad, la memoria y el conocimiento colectivo existente. Reconociendo, entonces, cuáles son esos hitos que dejaron huellas permanentes en su estructura física y social, es que podremos reconstruir las partes con el fin de proyectar un espacio metropolitano integrador, inclusivo y superador.
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