Este artículo1 tiene como objetivo expo ner cuáles han sido los efectos problemáticos que ha traído la aplicación de políticas neo liberales en la educación superior pública en Colombia, a partir de la revisión de literatura publicada entre 1991 y 2019.
El umbral de los tiempos neoliberales que estamos viviendo puede rastrearse desde los años cuarenta, cuando se discutía la per tinencia del keynesianismo, la teoría econó mica basada en el intervencionismo estatal centrada en el aumento al gasto público. Dos eventos fundamentales son el Coloquio Lipp mann realizado en 1938, y la fundación de la Mont Pélerin Society en 1947. Ahora bien, a pesar de la divergencia y multiplicidad de ideas dentro del neoliberalismo a lo largo de los años, este modelo económico tiene como base fundamental restaurar el liberalismo que produjo crecimiento económico en los países del capitalismo avanzando durante los años sesenta y setenta, pero cuyas deficien cias derivadas de la acumulación de capital desencadenaron un aumento del desempleo y la aceleración de la inflación durante casi toda la década de 1970 (Harvey, 2007). Ante esta situación, emergieron movimientos sociales que señalaban la necesidad de una alternativa socialista, lo que las élites eco nómicas y las clases dominantes recibieron como una amenaza para sus intereses. Así, la neoliberalización “es un proyecto político para restablecer las condiciones para la acu mulación de capital” (Harvey, 2007, p. 24).
En ese sentido, es necesario reiterar que el capitalismo es un sistema económico en donde los medios de producción permane cen en manos privadas que se benefician del trabajo asalariado a través de la plusvalía. Por su parte, el neoliberalismo busca benefi ciar al sistema capitalista ya que insta a que el Estado no intervenga en la economía de bido a que así, se presupone, se posibilita la eficiencia, el crecimiento y la prosperidad generalizada. De esta manera, el neolibera lismo incluye entre sus políticas la privatiza ción, el bajo gasto público, la desregulación y la reducción de la provisión de asistencia social (Heywood, 2013, 2017). Esto resulta en una mayor acumulación de capital para quienes poseen los medios de producción ya que, además, se hacen cargo de actividades que antes eran una responsabilidad del Esta do, como los servicios de salud, los servicios públicos y la educación, entre otros. Más allá de este aspecto económico, Brown (2005) enfatiza que el neoliberalismo es una racio nalidad que propaga los valores y las medi ciones del mercado en todos los aspectos de la vida. Esta racionalidad neoliberal logra consolidarse a partir de los años ochenta al tomar como pilar el ideal político de la dig nidad y de la libertad individual, y gracias al ascenso al poder de Margaret Thatcher en el Reino Unido y de Ronald Reagan en los Estados Unidos.
Es así como desde hace más de cua tro décadas nos encontramos bajo un sistema neoliberal (Campillo, 2015), que postula la supremacía de “lo privado”, que se identifica con rendimiento, eficacia y racionalidad, res pecto de “lo público”, que se asocia con inefi cacia, burocratismo y corrupción (Hernández Gutiérrez, 2016). Estos postulados se han filtrado en todas las instituciones sociales, incluyendo la universidad, en donde actualmente se incentiva la productividad, la efi ciencia y la mercantilización del conocimien to. En un trabajo anterior (Castelao Huerta, 2021a), he destacado la aplicación de dos políticas neoliberales en la educación supe rior pública en América Latina: el recorte al presupuesto de las universidades y la im plementación de sistemas de evaluación del desempeño. De manera específica, Colombia ha sido de los países de la región que mejor ha acogido las recomendaciones hechas por el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo durante los últimos 15 años:
… con el fin de mejorar los niveles de acceso a la educación superior. Desde esta perspectiva, los gobiernos de Álvaro Uribe (20022006, 20062010) y de Juan Ma nuel Santos (20102014, 20142018) han venido desarrollando un conjunto de políticas y programas enfocados en el incremento de los subsidios a la demanda y la consiguiente desfinanciación de las universidades públicas (Quintero, 2016, p. 214).
De esta manera, el propósito de este artí culo es presentar cuáles han sido los hallaz gos de los estudios enfocados en los efectos problemáticos de la neoliberalización de la educación superior pública en Colombia, rea lizados entre 1991 y 2019. Esta selección temporal obedece a que, al ser los principios de la década de los ochenta el momento en el que se inicia con las políticas educativas neoliberales en el país, sus consecuencias empiezan a ser vislumbradas una década después, que es además cuando se aplican con mayor vehemencia, llegando hasta nues tros días.
La elaboración de esta revisión de lite ratura consistió en dos procesos: el primero incluye la búsqueda, la selección y la orga nización de las fuentes de información; y el segundo se trata de un análisis hermenéuti co del contenido de las fuentes. La búsque da se llevó a cabo a partir de los términos Neoliberalismo y Colombia, Neoliberalismo y Universidad y Colombia, Neoliberalismo y Educación Superior y Colombia. Las bases de datos consultadas fueron Google Scholar, Scielo, así como los repositorios de dos ins tituciones de educación superior latinoame ricanas: El Colegio de México y la Universi dad Nacional de Colombia. La búsqueda se centró en la palabra neoliberalismo, ya que, de acuerdo con Brown (2005), es el término empleado por quienes critican dicha raciona lidad, y el propósito de esta revisión fue re tomar las investigaciones que dieran cuenta de sus efectos problemáticos en la educación superior pública en Colombia. Durante la re visión de la literatura, que incluye artículos, capítulos de libros, libros, informes, tesis y páginas de internet, se incluyeron aque llos trabajos que de manera puntual dieran cuenta de las consecuencias negativas de la implementación de las políticas neolibe rales. Posteriormente, se sistematizaron las principales discusiones y resultados de cada estudio. Esto permitió incluir un total de 45 trabajos. Finalmente, se estableció cuáles han sido las temáticas más recurrentes des tacadas por las y los autores y se presentan a continuación. Es necesario enfatizar que esta revisión no busca ser exhaustiva: su propósi to es mostrar un panorama general de algu nas de las repercusiones que han sido desta cadas por investigaciones anteriores.
A partir de la revisión de literatura, se subrayan como principales efectos proble máticos de la implementación de políticas neoliberales en la educación superior públi ca en Colombia: 1) el desfinanciamiento de las universidades, y 2) la escasez de fondos para investigación y la implementación de un sistema salarial basado en la productividad académica. Para su presentación, el artículo se compone de tres apartados. En el prime ro, señalo brevemente cuáles son los ante cedentes contextuales de la neoliberalización de las universidades públicas en Colombia. En el segundo, destaco cómo se ha llegado al desfinanciamiento de las instituciones, y las consecuencias de esto. Y, finalmente, pre sento las dificultades para acceder a fondos para investigaciones y los efectos problemá ticos de los decretos en materia salarial. Cie rro el artículo con algunas reflexiones finales.
De manera similar a lo ocurrido en otros países de América Latina, los cambios en el sistema económico en Colombia tienen su origen en la década de los ochenta (Castelao Huerta, 2021a; Castro, 1997). En esa época, la economía del país se caracteriza ba por su estancamiento en la producción, las desigualdades entre diferentes secto res y un agudo desempleo (Acevedo Vélez, 2009). Ante este panorama, el gobierno del presidente Belisario Betancur (1982-1986) aplicó un programa de estabilización para superar los déficits internos y externos he redados de administraciones anteriores, que en parte eran consecuencia del conflicto ar mado interno. Así, llevó a cabo un proceso de descentralización que se fundamentó en abrir nuevos canales de participación para movilizar el estancamiento en la produc ción (Acevedo Vélez, 2009), restringiendo así el gasto público (Angarita Cañas, 2011). Posteriormente, el presidente Virgilio Barco (1986-1990) continuó con dicho progra ma, además de iniciar la apertura comercial del país como una estrategia para moderni zar el aparato productivo (Alvarado Arrautt, 2012). El gobierno del presidente César Gaviria (1990-1994) se basó en un modelo económico cuyo trasfondo era el Consenso de Washington (Acevedo Vélez, 2009), con lo que, a partir de la flexibilización del mer cado laboral, la reforma tributaria, la liber tad financiera y cambiaria, la privatización de actividades del Estado, la reducción de aranceles y el incremento de las exportacio nes, proyectó alcanzar la modernización del Estado al alejarse de la supuesta ineficiencia del sector público (Angarita Cañas, 2011). Estas medidas se implementaron acorde con las exigencias mercantilistas del Fondo Mo netario Internacional y del Banco Mundial, con lo que se buscó disminuir la injerencia del Estado en la economía mediante la pri vatización de bienes públicos y de sectores estratégicos (Alvarado Arrautt, 2012). Así, es a partir de la década de los noventa que los gobiernos colombianos han aplicado ve hementemente políticas neoliberales (Estrada Álvarez, 2006b; J. G. Rodríguez, 2008).
Estrada Álvarez (2006a) destaca, desde una perspectiva jurídicoeconómica, cinco momentos clave en el establecimiento de un orden neoliberal en Colombia:
El diseño e implementación de reformas estructurales tendientes a la desregulación de la economía (1990-1991); la formulación de la Constitución económica (1991); la pro fundización de la desregulación económica a partir de reformas legales según mandato constitucional (1992-1998); el ordenamien to para la gestión de la crisis y el reforza miento de la desregulación económica y la disciplina fiscal (1999-2004); y la suprana cionalización del orden jurídicoeconómico mediante la “negociación” de tratados de li bre comercio. (p. 251)
La promulgación de la Constitución de 1991 es de suma relevancia para la educa ción, primero, porque la establece como un derecho (Miñana Blasco, 2010); y segundo, porque se fija que dentro de los lineamientos necesarios para la administración de los re cursos del Estado es obligatorio instaurar un Plan Nacional de Desarrollo. Este plan está integrado por un proyecto de inversiones y finanzas públicas, del cual la educación debe hacer parte (Cortés Piraquive, 2013). Previo a ese hecho histórico, Briceño (1991) destacaca como problemáticas de la educación su perior en Colombia la falta de financiamiento y de apoyo institucional para las actividades de investigación; insuficiencia tanto en los incentivos académicos como en la cantidad de personal de investigación capacitado; laboratorios, bibliotecas y otras instalacio nes inadecuadas; medios de publicación y difusión de resultados limitados; y, falta de interés por parte de los sectores público y privado por la investigación producida en las universidades. Esto refiere a que antes de la promulgación de la Constitución de 1991, ya existían problemas estructurales en el finan ciamiento a la investigación realizada en las universidades.
Ahora bien, la Constitución de 1991 dio pie a la expedición de dos legislaciones im portantes en materia de educación superior: la Ley 30 de 1992, por medio de la cual se organiza el servicio público de la Educa ción Superior en el país, y el Decreto 1444 de 1992 (modificado posteriormente con los decretos 2912 de 2001 y 1279 de 2002), por el cual se dictan disposiciones en mate ria salarial y prestacional para los emplea dos públicos docentes de las universidades públicas del orden nacional. Ambos manda tos han sentado disposiciones mercantilistas dentro de las instituciones, como se presenta enseguida.
Las Instituciones de Educación Superior (IES) en Colombia se clasifican de acuerdo con su carácter académico en Instituciones Técnicas Profesionales, Instituciones Tecno lógicas, Instituciones Universitarias o Escue las Tecnológicas, y Universidades2. Con res pecto al Sistema Universitario Estatal (SUE), este está constituido por universidades del orden territorial y del orden nacional. De acuerdo con el Artículo 86 de la Ley 30, las universidades estatales reciben anualmente aportes de los presupuestos de la nación, y las instituciones del orden territorial también de los departamentos y/o municipios. Inte gran el orden territorial las universidades de Antioquia, Atlántico, Cartagena, Cundina marca, Distrital Francisco José de Caldas, Francisco de Paula Santander -Cúcuta, Fran cisco de Paula Santander -Ocaña, Industrial de Santander, Guajira, Magdalena, Nariño, Pamplona, Quindío, Sucre, Tolima y Valle. En tanto, el orden nacional está conformado por las universidades de Amazonía, Caldas, Cau ca, Colegio Mayor de Cundinamarca, Córdo ba, Llanos, Militar Nueva Granada, Nacional Abierta y a Distancia, Nacional de Colombia, Pacífico, Pedagógica Nacional, Pedagógica y Tecnológica de Colombia, Popular del Ce sar, Surcolombiana, Tecnológica del Chocó y Tecnológica de Pereira (Noreña Jaramillo & Rincón Laverde, 2018).
Ahora bien, la expedición de la Ley 30 de 1992 obedece a una necesidad de cons tituir un sistema que fomente y evalúe la calidad del sistema universitario estatal en Colombia (Giraldo et al., 2017). A fin de ga rantizar la autonomía, la ley permite que las universidades ya no sean concebidas como establecimientos públicos, sino que ahora estén dotadas de personería jurídica, autono mía académica, administrativa y financiera, patrimonio independiente y con la facultad de elaborar y manejar su presupuesto. Esto implica que el Gobierno Nacional aporta una parte de sus recursos, mismos que constitu yen una transferencia de ley que cada Con sejo Superior Universitario debe distribuir para atender los gastos de la institución. El Ministerio de Educación Nacional (n.d.) se ñala que el financiamiento a las universida des públicas en Colombia se da a partir de 1) mecanismos dirigidos a la oferta, y 2) de subsidios a la demanda.
1) Mecanismos dirigidos a la oferta. Aportes directos de la Nación y las en tidades territoriales; la generación de recursos propios que cada institución consigue en el ejercicio de sus labores misionales de formación, extensión e investigación; los recursos provenien tes de estampillas pro universidad3; el apoyo de Minciencias a los proyectos de las universidades; y, los proyectos de fomento dirigidos desde el Ministe rio de Educación Nacional.
2) Subsidios a la demanda. Las dos es trategias fundamentales para la ma trícula del estudiantado son el crédito educativo ofrecido por el ICETEX4 en sus diferentes modalidades y el otorga miento de subsidios de sostenimiento para la permanencia de los estudiantes en el sistema.
Desde 1992, la política gubernamental ha estado dirigida a fomentar la demanda, ya que el presupuesto se ha enfocado en programas que ofrecen créditos educativos, en lugar de aumentar el financiamiento de las universidades (Dirección Nacional de Planeación y Estadística, 2018; Quintero, 2016). Ahora bien, de manera puntal, la Ley 30 fija en sus artículos 86 y 87 de qué for ma se hará la contribución financiera de la Nación a las universidades, por lo que hace parte de los mecanismos dirigidos a la oferta.
Artículo 86. Los presupuestos de las universidades nacionales, departamentales y municipales estarán constituidos por aportes del presupuesto nacional para funcionamien to e inversión, por los aportes de los entes territoriales, por los recursos y rentas propias de cada institución. Las universidades esta tales u oficiales recibirán anualmente aportes de los presupuestos nacionales y de las en tidades territoriales, que signifiquen siempre un incremento en pesos constantes, toman do como base los presupuestos de rentas y gastos, vigentes a partir de 1993 (Ley 30 de 1992, el énfasis es mío).
Artículo 87. A partir del sexto año de la vigencia de la presente ley, el Gobierno Nacio nal incrementará sus aportes para las univer sidades estatales u oficiales, en un porcentaje no inferior al 30% del incremento real del producto interno bruto. Este incremento se efectuará en conformidad con los objetivos previstos para el sistema de universidades es tatales u oficiales y en razón al mejoramiento de la calidad de las instituciones que lo inte gran (Ley 30 de 1992, el énfasis es mío).
Es así como legislativamente se ha es tablecido que son las propias universidades las responsables de una parte de su finan ciamiento, lo que implica, en primer lugar, que deben idear cómo conseguir esos re cursos, esto es, al cobrar matrículas a sus estudiantes, realizar programas especiales de formación, concursar por recursos para proyectos de investigación y ofrecer servi cios de consultoría por la vía de la extensión. En segundo lugar, con el paso del tiempo la asignación del presupuesto estatal proyecta do en la Ley 30 ha afectado las funciones de las universidades debido a que no toma en consideración el crecimiento que han tenido las instituciones a lo largo de los años. Esto significa que, si bien se establece que el pre supuesto aumentará año a año conforme a la inflación y a una tercera parte del crecimien to alcanzado por el Producto Interno Bruto (PIB), lo que representa un crecimiento real de menos del 1 por ciento (Misas, 1999), el presupuesto base para las universidades es el de 1993. De este modo, el dinero que reciben las administraciones sería adecuado si siguieran con la misma infraestructura, re cursos tecnológicos, estructura académica, estudiantes y planes de estudio de hace casi 30 años (García Mazo, 2017; Quimbay Herrera y Villabona Robayo, 2017). Con ello, el aporte real nacional a la universidad pasó de ser del 4,2% del presupuesto nacional en 1980, a ser un 1,3% en el 2007 (Rodríguez, 2008). Así, la participación del Estado en las universidades ha disminuido del 79% al 48% en el periodo 19932013 (Cortés Piraquive, 2013).
Es así como se estima que la parti cipación del gasto en el sector de la educa ción superior en relación con el PIB nacional en Colombia es inferior al 1,5%, que es el promedio de América Latina (Gómez, 2018; Múnera Ruiz, 2011). En el 2002, el presu puesto público total para educación superior como porcentaje del PIB fue del 0,71%, en tanto países como Bolivia, Costa Rica, Cuba, Honduras, Nicaragua y Panamá tuvieron una mayor contribución (IESALC, 2007, p. 74). Esta reducción se ha mantenido, tanto que el aporte de la Nación a las universidades públicas como porcentaje del PIB decayó del 0,71% en 2002 al 0,42% en 2016 (Dirección Nacional de Planeación y Estadística, 2018). Con ello, Colombia es el país de la región con menor gasto público por estu diante matriculado en universidades públi cas (Múnera Ruiz, 2002). Esto tiene como efecto que la mayoría de quienes estudian un posgrado en Colombia no cuenten con una beca o crédito condonable (Wasserman & Ruíz Rodgers, 2014), por lo que deben es tudiar y trabajar al mismo tiempo (Tutkal et al., 2021).
En relación con lo anterior, el hecho de que los recursos que perciben las universida des básicamente esté congelado desde 1993 ha provocado un alto déficit en los presupues tos de las instituciones (Arteta Ripoll, 2012; Cortés Piraquive, 2013; Galindo, Gómez, y Rodríguez, 2015; Jaramillo, 2010). Un pun to fundamental para tener en cuenta es que este déficit se ha incrementado debido a que las universidades públicas han tenido que atender a una matrícula de estudiantes cada vez más numerosa. Cortés Piraquive (2013) señala que los presupuestos no correspon den al crecimiento de las matrículas, debido a que cuando fue aprobada la Ley 30 la co bertura llegaba a un 10%, mientras que re cientemente ha alcanzado hasta el 45%. Por ejemplo, en el caso de la Universidad Na cional de Colombia (UNAL), en un periodo académico se matriculan cerca de 50.000 estudiantes: 88% en programas de pregrado y 12% en programas de posgrado. Para el semestre académico 2019I, fueron 53.304 estudiantes (Gestión Estadística Universidad Nacional de Colombia, 2020), alrededor del doble de quienes lo hacían cuando se adoptó la Ley 30 de 1992 (Rodríguez, 2014), ya que, como muestra, en 1995 se matricularon 28.015 (Oficina de Planeación, Universidad Nacional de Colombia, 1996). Esta situación ha socavado el bienestar y el aprendizaje porque el presupuesto público no ha tenido aumentos sustanciales que acompañen esta transformación de la composición estructu ral (Múnera Ruiz, 2012; Rodríguez, 2014). Esto conlleva a que el profesorado se haga cargo de grupos cada vez más numerosos, lo que en otros estudios se ha destacado que dificulta el establecimiento de vínculos cer canos y de confianza entre docente y estu diante (Mariskind, 2014). Además de este incremento en la cobertura, se ha exigido a las instituciones que consoliden a sus grupos de investigación, establezcan nexos con el sector empresarial, se internacionalicen, ha gan extensión solidaria, etcétera, todas ellas labores “que demandan cuantiosos recursos sin contrapartidas del gobierno nacional” (Jaramillo, 2010, p. 22).
Otros factores que se han sumado para aumentar el déficit presupuestal son gastos mayores que no quedaron previstos ni cu biertos por la normatividad de la Ley 30 de 1992, como son la inversión en infraestruc tura física y académica para atender la ya mencionada cobertura, los procesos de certi ficación y acreditación de la calidad y las in versiones en la formación de docentes, entre otras (Jaramillo, 2010). Adicionalmente, las universidades deben atender la nómina de pensionados con los recursos de funciona miento (Arteta Ripoll, 2012), así como pagar los salarios del profesorado, mismos que son variables a causa de los parámetros estable cidos por el Decreto 1279 (antes 1444), del que se habla más adelante, constituyéndose en un factor que determina un incremento superior en los gastos de personal (Noreña Jaramillo et al., 2012), todo esto sin una contrapartida gubernamental.
El déficit en las universidades públicas se ha ido incrementando poco a poco, hasta el punto que en el 2016 las instituciones ne cesitaban de la Nación recursos adicionales de 348 millones de dólares estadounidenses para funcionamiento y de 464 millones de dó lares estadounidenses para inversión (Quimbay Herrera y Villabona Robayo, 2017). Este déficit ha sido subsanado parcialmente por las universidades mediante la generación de una mayor cantidad de recursos propios y a través de la gestión de nuevos recursos de los entes territoriales. Esto está llevando a que las actividades de investigación académica y científica se vuelquen en actividades de con sultoría para el Estado o para las empresas privadas, orientadas a un conocimiento inme diato y pragmático en función del mercado o la administración pública, además de exaltar las funciones administrativas y la compe tencia por fondos (Castelao Huerta, 2021b; Dirección Nacional de Planeación y Estadística, 2018; Estrada Álvarez, 2011; Múnera Ruiz, 2012). De la Cruz (2012) y Espinoza (2017) apuntan que las políticas neolibera les se relacionan con la pérdida del concepto de bien público en beneficio de las empresas y del capital, es decir, las universidades sa tisfacen demandas privadas e individuales, con lo que se podrían estar dejando de lado las potencialidades laborales del estudianta do y los requerimientos del desarrollo de los países. Así, Rodríguez (2014) destaca que el financiamiento con recursos propios puede socavar la naturaleza de la universidad pú blica debido a que la venta de servicios y la búsqueda de recursos externos, además de no permitir un financiamiento sostenido, distrae de las actividades misionales de la universidad, principalmente de la enseñan za y de la investigación enfocada en resolver problemas nacionales, y reorienta los objeti vos de la investigación hacia los intereses del mercado por ser los que otorgan recursos.
Ahora bien, es fundamental señalar que los recursos que cada institución percibe se concursan. Anualmente, el Ministerio de Edu cación Nacional (n.d.) elabora una propuesta de distribución basada en indicadores que, se presume, permite evaluar el desempeño. Las universidades “compiten” por el presupues to que se les asignará a partir de demostrar su eficacia y productividad, con indicadores que privilegian la eficiencia económica (Arteta Ripoll, 2012). Los indicadores de este modelo se distribuyen en cuatro áreas: For mación, Producción Académica, Bienestar Universitario y Extensión. Cada institución presenta sus resultados, mismos que luego son comparados, arrojando una media con la que se coteja y clasifica los grados de eficien cia de cada institución (Gutiérrez Chavarría, 2010). Es así como gubernamentalmente se mide la capacidad de las más de 30 univer sidades que integran el SUE a partir de los recursos que tienen a su disposición y los re sultados logrados con dichos recursos, con lo que “la relación existente entre el índice de capacidad y cada uno de los índices de re sultados se toma como un marco de referen cia que permite establecer el desempeño de cada universidad” (Ministerio de Educación Nacional, n.d.). Esto implica que “la utilidad social de las instituciones busca ser cuanti ficada haciendo un balance entre los costos de su financiamiento y los beneficios que sus actividades arrojan para el crecimiento eco nómico” (Múnera Ruiz, 2002, p. 52).
De este modo, las universidades que in tegran el SUE “compiten” por el presupues to que se les asignará a partir de demostrar su eficacia y productividad, con indicadores que privilegian la eficiencia económica (Arteta Ripoll, 2012). Esto ha provocado que haya una disparidad regional en los aportes nacionales que reciben las instituciones. Cabarcas Charris y Jaramillo Álvarez (2013) muestran que la UNAL (25.6%), la Univer sidad de Antioquía (11.1%) y la Universidad del Valle (8.3%) concentran el 45% del pre supuesto nacional gracias a su rendimiento, en tanto el otro 55% es distribuido entre las demás universidades. Con ello, se estimula la competencia por los recursos financieros ya que la forma de acceder a los fondos es produciendo más que las otras instituciones, con lo que se transforma la evaluación y la acreditación en instrumentos para la asig nación presupuestal. Además, este sistema de financiamiento se torna desigual porque no tiene en cuenta las diferencias entre las universidades, como lo son su ubicación geográfica, su infraestructura, sus recursos materiales y humanos, etcétera. Con esto, se perpetúan las desigualdades entre las institu ciones beneficiando a aquellas que de cierta forma se encuentran en mejores posiciones.
Es así como la aplicación de la Ley 30 de 1992 ha tenido los siguientes efectos proble máticos. Primero, que las universidades sean responsables de una parte de su presupues to, lo que de acuerdo con las investigaciones anteriores podría estarlas alejando de sus de beres misionales al tener que concentrarse en la obtención de fondos a partir de satisfacer demandas privadas y/o estatales. Segundo, el presupuesto estatal proyectado por la Ley 30 no tuvo en consideración el crecimiento que tendrían las universidades con el paso del tiempo, por lo que el aporte real de la nación a las instituciones ha decaído en tér minos del porcentaje del PIB. Tercero, como consecuencia de lo anterior, las universida des enfrentan déficits en sus presupuestos ya que deben hacerse responsables de diversos gastos sin contar con una contrapartida pre supuestal por parte del gobierno nacional. Y cuarto, la distribución de los recursos basada en indicadores provoca que las instituciones que integran el SUE deban “competir” por los mismos, lo que deviene en desigualdades. A estas situaciones de desfinanciamiento, se suma el hecho de que prevalece un sistema salarial que incentiva la producción acadé mica, pero sin que haya fondos suficientes para desarrollar investigaciones, como se presenta a continuación.
La neoliberalización de las universidades se ha caracterizado por la implementación de sistemas de evaluación y acreditación de la calidad, misma que frecuentemente es medida a partir de la producción académi ca. Ahora bien, es necesario apuntar que la carrera académica se caracteriza por agrupar normas, procedimientos y mecanismos ins titucionales fijados “para propiciar el cum plimiento de las funciones sustantivas de la universidad, mediante la regulación del tra bajo académico en general y de las trayecto rias específicas a que da lugar en los diversos espacios organizativos y disciplinarios en que se desarrolla” (Gil Antón, 2005, p. 10). En ese sentido, hay tres mecanismos de corte neoliberal a partir de los cuales se ha busca do regular el trabajo académico, el ascenso en la trayectoria profesional y el salario: 1) establecer estándares de productividad para evaluar el desempeño, que suelen ser índices numéricos que permiten hacer comparacio nes; 2) simular mercados a partir de salarios flexibles asociados a alguna clase de ren dimiento, sistemas de estímulos, bonos de productividad y/o fondos especiales sujetos a competencia (Arnove, Torres, Franz, y Morse, 1998); y 3) el avance profesional se supedita a la evaluación cuantificable del desempeño, lo que también se refleja en el salario. Estas acciones han generado sistemas de recom pensas económicas por productividad acadé mica (Bonifaz Chirinos, 2018). Fassbender y Silva Díaz (2014) enfatizan que estas po líticas neoliberales han llevado al estableci miento de sistemas de pay for performance (pago por rendimiento).
En Colombia, los orígenes de la imple mentación de este tipo de políticas se en cuentran en el Decreto 910 de 1992, don de el gobierno plasmó las disposiciones en materia salarial y de prestaciones exclusiva mente para el profesorado de la UNAL. En dicho documento se establece, entre otros, la conformación del Comité de Asignación de Puntaje, que será el encargado de conceder los puntos que considere de acuerdo con los parámetros establecidos en la norma (Tobón B. et al., 2014), mismos que servirán para precisar el salario del profesorado. Tres me ses después, se fijó para todas las universi dades estatales del orden nacional el Decreto 1444 de 1992 (modificado posteriormente con los decretos 2912 de 2001 y 1279 de 2002), en el que se apunta que el incremen to en el pago del profesorado de las universi dades públicas se hará a partir de diferentes variables agrupadas bajo el concepto de pro ducción académica.
La puesta en marcha del Decreto 1444 tenía como objetivo que el profesorado tuvie ra una nivelación salarial y prestacional se gún su categoría en el escalafón docente, la dedicación y la producción intelectual (Niño Diez, 1995). El establecimiento de este sis tema también estuvo motivado por el hecho de que, a finales de la década de los ochen ta, se incrementó el número de personas con grado de maestría y doctorado en todas las áreas, así como las publicaciones científicas relacionadas con Colombia (Leon Sarmiento et al., 2005), por lo que el salario era un in centivo para que dichas personas permane cieran en el país y trabajaran en las universi dades estatales. Es así como dichos decretos introdujeron un modelo de estímulos salaria les y bonificaciones por formación, experien cia y productividad académica, que además buscaban aumentar la calidad académica del profesorado (Molina Molina & De Moya Anegón, 2013). Sin embargo, cuando el Estado busca incrementar la investigación al incen tivar la productividad académica, lo hace sin que a la par haya una inversión sostenida en los presupuestos de las universidades, como se presentó en el apartado anterior, ni un in cremento en fondos para investigación (Fassbender y Silva Díaz, 2014).
Jaramillo Salazar y colaboradores (2004) explican que la dinámica del comportamien to del gasto en Ciencia y Tecnología (CyT) en Colombia se ha caracterizado por ser de ca rácter procíclico, lo que ha significado que a partir de los noventa se comenzara con una tendencia creciente en el presupuesto que al canzó su máximo nivel en 1996, “cuando se inicia una caída vertiginosa que dura hasta 2000, momento en el que se presenta de nuevo un leve crecimiento” (Jaramillo Salazar et al., 2004, p. 12). Este ciclo, subrayan, con un inicio fuerte de financiamiento de la CyT, acompañado por instrumentos y polí ticas, sentó las bases para un crecimiento acumulado y todavía sostenible de los grupos y centros de investigación y desarrollo tecno lógico. Ello es lo que explica que la dinámica de producción científica en Colombia se haya mantenido durante los periodos de reducción de recursos, ya que los ciclos de desfinan ciamiento no han sido demasiado largos. No obstante, los autores enfatizan que esta situación financiera procíclica afecta “de manera importante la consolidación de la investigación científica, la infraestructura de CyT y la formación de recursos humanos de alto nivel” (Jaramillo Salazar et al., 2004, p. 12), ya que con la intermitencia en la finan ciación no es posible dar continuidad a las pesquisas, adquirir y/o dar mantenimiento a los equipos y costear los estudios de posgra do de jóvenes investigadores/as (Tutkal et al., 2021).
Así, sobre las universidades pesa el im perativo de generar nuevo conocimiento con miras a mejorar la productividad y de con tribuir a que el país tenga un mayor creci miento económico, pero debe equilibrar sus recursos entre la docencia y la investigación, misma que queda supeditada a la finan ciación pública y privada, generando una competencia por los escasos recursos. Esto, nuevamente, aproxima a las universidades al mercado, pero puede alejarlas de sus objeti vos misionales fundamentales (Ardila Chapa rro, 2011; De la Fuente, 2002).
De esta manera, a partir de los trabajos revisados, se puede inferir que no hay recur sos suficientes para desarrollar investigación, pero, como se mencionó, se incentiva econó micamente a quien investiga y publica. Este sistema de recompensas tiene su base en el Decreto 12795 de 2002. En él, el Sistema de Puntaje Salarial por Productividad Acadé mica es un destacado componente neoliberal debido a que establece que, a mayor pro ductividad académica, mayor será el salario del profesorado. Dicho sistema salarial es se mivariable ya que tiene dos características muy particulares: 1) hay un sueldo básico que corresponde con la formación académi ca, la categoría en el escalafón, la experien cia calificada, el desempeño sobresaliente en funciones de docencia y extensión, el resul tado en el cumplimiento de labores académi coadministrativas y la productividad acadé mica; y, 2) hay un incentivo que es variable dependiendo el tipo de producto presentado y no tiene un límite debido a que “los pun tos obtenidos por cualquiera de los factores consagrados en el Sistema se acumulan en la historia del profesor para convertirse en sala rio básico durante el resto de su vida laboral” (Tobón B. et al., 2014, p. 20).
Para entender con más claridad el Sis tema de Puntaje Salarial, resulta pertinente acercarse primero al Decreto 1444, para señalar de forma posterior los cambios que presenta el 1279. Los rubros considerados para el puntaje salarial en el Decreto 1444 eran títulos universitarios, categoría dentro del escalafón docente, experiencia califica da, actividades de dirección académicoad ministrativas y la productividad académica. A cada categoría se le asignó un determinado número de puntos, que después sería multi plicado por el valor del punto, designado de manera anual por el gobierno. En el caso de la productividad académica, la clasificación era la siguiente (ver Tabla 1 en la siguiente página):
Como se puede apreciar, dentro del De creto 1444 hay un mayor valor asignado para los libros de investigación y para las pa tentes. Asimismo, se destaca que una forma de obtener puntaje con el trabajo docente es con la dirección de tesis. No obstante, con la entrada en vigor del Decreto 1279 de 2002 (vigente hasta este momento), las tesis de pregrado y de especialización fueron elimi nadas por considerarlas como funciones bá sicas de la actividad docente. Además, las tesis de maestría y de doctorado aprobadas a partir del Decreto 1279 reditúan en bonifi caciones, no en puntos salariales (lo mismo ocurrió con las ponencias, los impresos uni versitarios y las reseñas).
Además, en el Decreto 1279, los libros de investigación se mantienen con el mis mo puntaje, pero los de texto suben a 15 puntos. Las patentes incrementaron su valor hasta 25 puntos, y por traducciones de libros se pueden obtener hasta 15 puntos. Por otra parte, se estableció una nueva clasificación para las publicaciones en revistas, cuyo ori gen se remonta a 1998, cuando se realizó el primer ejercicio de indexación de las publi caciones científicas de Colombia (Rodríguez, Naranjo, y González, 2015). Con el Decreto 1279, se designó a Colciencias, ahora Mi nisterio de Ciencia, Tecnología e Innovación (Minciencias), para indexar y homologar las publicaciones especializadas en cuatro ca tegorías que otorgan de 15 a 3 puntos de pendiendo la categoría A1, A2, B y C. Por las producciones audiovisuales se otorga un puntaje máximo de 12 puntos. Finalmente, en el Decreto 1279 se añadieron las obras artísticas (hasta 20 puntos), las interpreta ciones musicales (hasta 14 puntos), la pro ducción técnica y la producción de software (hasta 15 puntos cada una), con lo que el mercado se diversificó, permitiendo que otras disciplinas se incorporaran, pero no siempre en términos equitativos en cuanto a lo nece sario para la generación de esos productos ya que en sí mismos son diferentes y con diversos requerimientos temporales, técnicos y económicos.
Ossa (2003) enfatiza que ninguno de los decretos referidos anteriormente lograron reconocer las diferencias entre las dinámi cas disciplinarias, ni los contrastes entre el profesorado y sus gustos particulares por la docencia, la investigación y/o la extensión. En ese sentido, Brown (2005) y Angervall (2018) destacan que en la academia, tras la aplicación de políticas neoliberales, se ha tendido a considerar que la enseñanza le roba un tiempo precioso a la investigación, por lo que dedicar demasiada atención a la enseñanza, sobre todo de pregrado, estig matiza al personal académico por carecer de “inteligencia de mercado”. Así, subrayan Gómez Sánchez y colaboradoras (2016), en la academia se ha consolidado un imagina rio que privilegia la categoría de investigador que produce y obtiene fondos para la insti tución, sobre la de buen docente. Asimismo, esta forma de remuneración en Colombia no tiene presente que el profesorado no cuen ta con un ambiente laboral homogéneo que le permita obtener el aumento en el salario por medio de los incentivos a la producción académica o el desempeño de tareas acadé micoadministrativas, lo que genera niveles de salarios diferentes entre el profesorado. Tobón y colaboradores explican que:
Es difícil buscar agrupamientos comunes cuando se observa que a cada profesor, en la práctica, corresponde un salario diferente Estos niveles salariales oscilan entre 151,1 y 2.578,7 puntos salariales totales, para un promedio general de 467,15 y una mediana de 428,95 puntos salariales. La desviación estándar es del 37.1% del salario promedio (2014, p. 65).
Palacio Muñoz (2017) subraya que la responsabilidad de las universidades esta tales de reconocer económicamente a quie nes logren productividad no cuenta con una contraparte de aumento en la asignación presupuestal estatal. De esta manera, se ha agudizado el problema general del financia miento de las universidades ya que el Estado no ha incrementado los aportes hechos a las instituciones. Es así como a partir del Decre to 1279 se ha incorporado un sistema que incentiva la producción académica (Gómez Campo & Celis Giraldo, 2007), pero no ha habido a la par un incremento en los presu puestos para desarrollar proyectos de inves tigación ni en los recursos otorgados a las universidades.
De esta manera, los decretos en materia salarial han tenido las siguientes consecuen cias. Primero, se ha establecido un sistema de pago por rendimiento que incentiva económi camente la productividad académica, pero no ha habido un incremento en los presupuestos de las universidades ni en los fondos para in vestigación que permitan el desarrollo soste nido de las investigaciones. Segundo, el finan ciamiento a la CyT es de carácter procíclico, con lo que la intermitencia de los recursos di ficulta la continuidad de las pesquisas y la for mación de jóvenes investigadores/as. Tercero, el sistema de puntaje salarial no tiene presen tes los matices que existen entre las diversas disciplinas y las condiciones necesarias para su productividad académica, y tampoco con sidera las diferencias en las condiciones labo rales del profesorado. Y cuarto, prevalece una estratificación entre las y los docentes ya que los niveles salariales son muy heterogéneos. Finalmente, es importante enfatizar que es tas situaciones tienen efectos problemáticos directos en el profesorado, ya que, como he presentado en otro trabajo (Castelao Huerta, 2020), dentro de las universidades se presen tan casos de daño moral y de perturbaciones al desempeño académico.
La aplicación de políticas neoliberales en Colombia tiene su origen en la década de los ochenta, pero es durante los años noventa que se han implementado con mayor vehe mencia, en parte gracias a la promulgación de la Constitución de 1991 que permitió la expedición de leyes posteriores. En el ámbi to de la educación superior pública, hay dos legislaciones que han tenido efectos proble máticos en las universidades: la Ley 30 de 1992 y el Decreto 1279 de 2002 (antes, 1444 de 1992). A partir de la revisión de literatura hecha a lo largo de este artículo, se puede señalar que ambas normativas han generado situaciones nocivas para las univer sidades públicas en Colombia y para quienes hacen parte de ellas.
En primer lugar, la Ley 30 fija que las universidades deben autogestionarse una parte de su presupuesto, lo que tendría como consecuencia un distanciamiento de sus actividades misionales ante la constante necesidad de obtener recursos financieros. Esta situación se agudiza por el hecho de que los aportes estatales como porcentaje del PIB han decaído hasta un 0,42%, cuan do el promedio de América Latina es 1,5%. Esto ha devenido en un paulatino incre mento en los déficits presupuestarios de las instituciones ya que deben atender diversos gastos sin que haya una contrapartida por parte del gobierno. Asimismo, es importante enfatizar que las universidades deben com petir por los recursos estatales que perciben, lo que genera desigualdades entre las insti tuciones.
En segundo lugar, los decretos en mate ria salarial han tenido como objetivo incen tivar económicamente la productividad aca démica, sin que ello represente un aumento en los presupuestos de las universidades ni en los fondos para investigación. Además, es necesario tener presente que en Colombia el financiamiento a CyT es de carácter procí clico, lo que dificulta que se desarrollen pes quisas de manera sostenida y se financie la formación de jóvenes investigadores/as. Otro efecto es que dichos decretos generan una estratificación entre el profesorado ya que no tienen presentes las diferencias entre las dis ciplinas, ni las condiciones laborales en las que se da la producción académica.
De acuerdo con todo lo anterior, resulta pertinente enfatizar que es necesaria una re configuración de las políticas públicas en ma teria de educación superior en Colombia, lo que supondría incluir un aumento sostenido en el presupuesto de las universidades y en los fondos para investigación, así como un re ajuste en el reconocimiento de las diversas necesidades de las disciplinas para la gene ración de productos académicos, así como en las condiciones laborales reales del profeso rado.
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[2]Este trabajo se desprende de mi tesis doctoral, Reflexividad compleja: prácticas de profesoras titulares en tiempos neoliberales (Castelao Huerta, 2021b).
[3]Las instituciones universitarias o escuelas tecnológicas pueden alcanzar el carácter académico de universidad cuando cumplan los requisitos indicados en el artículo 20 de la Ley 30 de 1992, mismos que se encuentran desarrollados en el Decreto 1212 de 1993 (Mineducación, 2019).
[4]Las estampillas pro universidad son un impuesto de causación instantánea que por regla general grava documentos o actos en los que interviene una entidad territorial como suscripción de contratos, venta de licores, etcétera (Ministerio de Educación Nacional, n.d.).
[5]El ICETEX es una institución del Estado enfocada en el otorgamiento de créditos educativos y su recaudo.
[6]Un año antes, fue presentado el Decreto 2912. No obstante, recibió críticas por atentar contra la autonomía y el pago justo al profesorado, por lo que fue derogado (Fassbender y Silva Díaz, 2014).
[7]*Cómo citar este artículo: CastelaoHuerta, I. (2021). Efectos Problemáticos De La Neoliberalización De Las Universidades Públicas En Colombia. UniPluriversidad, 21(1), 1-18. https://doi.org/10.17533/udea.unipluri.21.1.03